Олег Александрович Ястребов
Судебное административное право
2.2. Судебное административное право как отраслевой комплекс норм, регулирующих организацию и функционирование административной юстиции
В современной системе права России специалистами насчитывается около шести десятков отраслей права, и их число продолжает множиться. Динамика образования новых отраслей отражает объективные процессы дифференциации и интеграции в системе права, которые вызываются изменением структуры общественных отношений, социальных ценностей, приоритетов правовой политики, общественных задач и парадигм правового регулирования.
В юридической науке отрасль права определяется как совокупность, или комплекс норм права, взаимосвязанных между собой и регулирующих самостоятельную, качественно своеобразную сферу общественных отношений, требующих особой, юридически автономной регламентации. Сформировавшийся в системе права России комплекс норм, регулирующий административное судопроизводство, обращен на особую сферу общественных отношений, нуждающихся в самостоятельной правовой регламентации. Системообразующим фактором формирования новой отрасли стала потребность в цивилизованном разрешении административных споров, которая нашла юридическое выражение в конституционном положении об административном судопроизводстве как одной из форм осуществления судебной власти.
Статья 118 Конституции РФ провозглашает еще три формы осуществления судебной власти. Комплексы правовых норм, регламентирующие эти три формы судопроизводства, давно признаны отраслями права: гражданско-процессуального, уголовно-процессуального и конституционного судебного (судебно-процессуального). Если исходить из равноценности всех установленных в Конституции форм осуществления судебной власти, то совокупность норм, регулирующих административное судопроизводство, имеет фундаментальное конституционно-правовое основание для своего обозначения в качестве самостоятельной отрасли права, равно статусной с другими процессуальными отраслями.
Современной науке известны две основные модели формирования новой отрасли:
а) модель появления новой отрасли с нуля вне границ существующих отраслей права. Ее исходным пунктом является возникновение качественно новых общественных отношений, требующих особого правового воздействия. Такая модель характеризует процесс формирования таких отраслей, как, например, судебно-конституционное право;
б) модель отраслевого отпочкования: она характеризуется развитием и расширением общественных отношений, уже входящих в состав предмета существующих отраслей. Постепенно накапливается определенный нормативно-правовой материал, который может структурироваться в институты и подотрасли. Наконец, в результате расширения комплекса специальных подотраслевых норм, их кодификации из существующих отраслей вырастает новая отрасль права. Это – модель формирования права судебного административного путем его вызревания в лоне права, регулирующего гражданское судопроизводство, и отпочкования от него.
Оценка наличия статусных отраслевых признаков у комплекса норм, регулирующих административное судопроизводство, позволяет утверждать, что он не только имеет свое конституционное основание, но и достиг качества, свойственного самостоятельной отрасли права[14].
Исходя из современных научных представлений об отрасли права к числу наиболее существенных отличительных признаков этой новой отрасли относятся следующие.
1. Наличие у судебного административного права собственного предмета правового регулирования.
Предмет отрасли права отличается от предмета других отраслей по специфике содержания и (или) субъектного состава участников регулирования общественных отношений и осуществляемых ими функций. Предмет судебного административного права составляют общественные отношения, возникающие по поводу отправления административного правосудия. Это – с одной стороны, отношения, связанные с построением системы органов административной юстиции, а с другой – отношения между судом и участниками административного судопроизводства в процессе рассмотрения и разрешения административных споров. Соответственно, общественные отношения, составляющие предмет судебного административного права, условно можно подразделить на два сегмента:
а) отношения по поводу судоустройства, характеризующие организационную специфику учреждений административной юстиции, их систему, компетенцию по административным спорам и т. д. (судоустройственные организационные правоотношения);
б) отношения в процессе осуществления административного судопроизводства, которые складываются между судом и участниками процесса по поводу защиты субъективных прав и законности в публичном управлении. Специфика этих отношений определяется предметом защиты, в который входят субъективные публичные права и законность, т. е. вопросы соответствия административных актов закону или иному акту большей юридической силы. Это – судопроизводственные, административно-процессуальные отношения, в рамках которых непосредственно реализуется административное правосудие.
Отличительный признак этих отношений, входящих в предмет судебного административного права, состоит в том, что они складываются в связи с разрешением административно-правовых споров, возникающих по поводу применения, толкования или издания норм административного права. Таким образом, самостоятельный характер предмета судебного административного права обусловлен тем, что он включает особый вид объективно существующих и признаваемых законодателем общественных отношений. Это – отношения, которые складываются при юрисдикционном разрешении особого рода споров, возникающих в особом сегменте общественных связей – сфере публичного управления, где одной из обязательных сторон является орган публичной администрации, действующей как власть.
Предмет судебного административного права в узком, строгом смысле слова – это совокупность особых общественных отношений, связанных с формированием и функционированием суда и возникающих в связи с необходимостью обеспечить при разрешении административного спора судебную защиту субъективных публичных прав и законность в сфере публичного управления.
В широком смысле предмет судебного административного права составляют общественные отношения, связанные с организацией и деятельностью суда и квази-судебных административных органов, возникающих в связи с необходимостью обеспечить юрисдикционную защиту субъективных публичных прав и законность в сфере публичного управления. В этом случае предмет судебного административного права отождествляется с предметом административной юстиции и охватывает обе ее формы – судебную и квазисудебную.
2. Метод судебного административного права как критерий его отграничения от других отраслей права.
Критерий предмета отрасли отвечает на вопрос: «Что регулирует данный комплекс правовых норм?», а критерий метода – на вопрос: «Как регулирует?». Наиболее распространенными и полярными по своим характеристикам являются императивный и диспозитивный методы. Императивный метод строится на отношениях «власть – подчинение», это метод властных предписаний. Диспозитивный метод предполагает свободу сторон правоотношения распоряжаться в рамках закона предоставленными правами.
Судебное административное право, как и иные отрасли судебного права, регулирующие гражданское, уголовное и конституционное судопроизводство, характеризуется использованием комплексного метода, сочетающего императивные и диспозитивные начала, т. е. императивно-диспозитивного метода. Существование такого метода обусловлено тем, что судебные правоотношения выступают как императивные, когда возникают по вопросам судопроизводства либо в процессе между судом и участниками судопроизводства, и как диспозитивные, когда касаются их участников в лице сторон.
Императивные начала судебного административного права выражаются в том, что оно обеспечивает:
– закрепление организационной структуры органов административной юстиции, их властные полномочия и порядок взаимодействия;
– главенствующее положение суда как органа власти в административном судопроизводстве и право контроля суда за процессуальными действиями участников процесса. При этом суд определяется как единственный государственный орган, который обладает властью в административном судопроизводстве. Участвующие в процессе органы (должностные лица) публичной администрации осуществляют в нем не свои властные полномочия, а такие же процессуальные права и обязанности, как и частные лица (права и обязанности ответчика либо истца);
– признание властных процессуальных актов суда в качестве основных юридических фактов, вызывающих возникновение, изменение или прекращение судебно-административных правоотношений;
– подчинение всех участников судопроизводства, в том числе и суда, строго регламентированному порядку осуществления административного правосудия.
Диспозитивные начала метода судебного административного права проявляются в том, что оно определяет:
– равенство сторон – частного лица и органа публичной администрации – перед законом и судом и их равноправие по отношению друг к другу. Оно выражается в том, что ни одна из сторон не имеет исключительных только ей принадлежащих процессуальных прав: они пользуются равными правами на заявление отводов и ходатайств, представление доказательств и т. д. В административном судопроизводстве они выступают не в роли частного лица и административного органа, а в роли административного истца и административного ответчика;
– свободу распоряжения предоставленными правами: субъекты административного судопроизводства вправе осуществлять или не осуществлять предоставленные права, но должны исполнять возложенные на них обязанности и соблюдать ограничения;
– систему гарантий прав субъектов административного судопроизводства, обеспечивающих ответчику и истцу равные возможности в защите частных и публичных интересов.
3. Критерий формирования самостоятельного правового режима, обусловливающего целесообразность обособления судебного административного права отрасли.
В правовом режиме, свойственном отраслям права, отражаются особенности регулируемых ими общественных отношений. Эти особенности находят выражение в отраслевых принципах, выполняющих роль идейного стержня, объединяющего вокруг себя все иные средства и приемы правового воздействия на определенную сферу общественных отношений.
Специфика правового режима, свойственная комплексу норм, регулирующих административное судопроизводство, обусловила их обособление от норм, регламентирующих гражданское судопроизводство, первоначально в качестве подотрасли в рамках цивилистических процессуальных кодексов (ГПК РФ и АПК РФ), а затем и в статусе самостоятельной отрасли с принятием КАС РФ. Эта специфика определяется целым рядом особых принципов и правил, образующих в своей совокупности юридическую конструкцию благоприятствования защите.
Необходимость этой конструкции вызвана тем, что в административном судопроизводстве, несмотря на юридическое равенство сторон перед законом и судом и их процессуальное равноправие, частное лицо фактически является более слабой стороной в процессе. Принцип благоприятствования защите – одна из характерных особенностей правового режима административного судопроизводства. Он призван не допустить, чтобы судебный процесс превратился в избиение формально равного, но фактически более слабого. Этот принцип определяет иное, чем в гражданском процессе, распределение бремени доказывания, обусловливает появление принципа процессуальной активности суда и др.
Отраслевая специфика правового режима судебного административного права состоит также в том, что оно выступает формой защиты субъективных публичных прав. Эта защита предоставляется, когда содержащиеся в нормах материального административного права предписания не исполняются обязанными субъектами административно-правовых отношений добровольно и за их неисполнение законом не предусмотрена административно-наказательная ответственность. В этом плане специфика отраслевого правового режима проистекает из необходимости принудительного осуществления публично-правовых обязанностей в сфере государственного и муниципального управления, не связанного с применением административных наказаний. Эта специфика характеризует судебное административное право как форму реализации особой правовосстановительной административной ответственности. Она предполагает признание оспариваемого административного акта незаконным, восстановление нарушенного права и иные меры, предусмотренные действующим законодательством.
4. Критерий формально-юридической (законодательной) обособленности отрасли от других отраслей права.
В этом случае в качестве формально-юридического признака существования отрасли рассматриваются: а) либо наличие кодифицированного нормативно-правового акта, систематизирующего основополагающие нормы этой отрасли; б) либо существование хотя бы более или менее четко выраженной и логически определенной системы нормативно-правовых актов, содержащих такие нормы.
Данный критерий является существенным, но не определяющим. Например, кодифицированные акты могут быть приняты на уровне подотраслей права (Лесной, Водный, Воздушный кодексы). Однако есть отрасли, не имеющие единого кодифицированного акта, например административное право. Значение этого критерия состоит в том, что он ориентирует на определение формальных границ отрасли посредством уточнения ее нормативно-правовой основы, выраженной в формальных источниках права. Совокупность этих источников (законов, подзаконных актов) образует отрасль законодательства. Отрасль права и отрасль законодательства, выражающие отраслевые нормы права в нормативно-правовых источниках, формально могут не совпадать. Это выражается в том, что: а) нормы одной отрасли права могут быть распределены по нескольким нормативно-правовым актам. Это имеет место во многих отраслях права, в частности в гражданском процессуальном праве, в судебном конституционном праве. В этом отношении судебное административное право не является исключением: его нормы содержатся не только в КАС РФ, но и в АПК РФ, КоАП РФ и других законодательных актах; б) в одном кодексе могут закрепляться нормы разных отраслей права (ЗК РФ, АПК РФ и др.).
Системообразующим формальным фактором судебного административного права как отрасли права выступает конституционная норма об административном судопроизводстве как одной из форм осуществления судебной власти. Она задает системные параметры новой отрасли, концептуально ориентируя на ее формально-юридическое обособление от других отраслей. Вступление в силу самостоятельного кодифицированного акта – КАС РФ 2015 г. свидетельствует о том, что процесс формирования новой отрасли права получает свое логическое и формально-юридическое завершение.
5. Критерий социальной значимости цели и задач комплекса норм, регулирующих организацию и деятельность судебной власти по отправлению административного правосудия.
В соответствии с этим критерием существенными факторами, определяющими потребности в специфическом отраслевом регулировании, выступают цель и задачи этого регулирования, которые составляют смысл формирования и развития отрасли. Цель и задачи судебного административного права проистекают из его социального предназначения. Оно заключается в том, что посредством органов административной юстиции и административно-юрисдикционного процесса происходит принудительная реализация норм материального административного права и осуществляется в правовой форме разрешение конфликтов особого рода – административно-правовых споров.
Цель судебного административного права состоит в нормативно-правовом обеспечении справедливого, беспристрастного, полного и своевременного разрешения споров, гарантирующего полноценную защиту и восстановление нарушенных субъективных публичных прав частных лиц и охрану законности в публичном управлении. Специфика цели этого права в сравнении с гражданским процессуальным правом состоит в защите не гражданских прав, проистекающих из частноправовых отношений, а субъективных публичных прав. Под этими правами понимаются права частных лиц, которыми они обладают в плоскости их соприкосновения с органами публичной администрации, действующими как власть.
Эта цель отличается от цели судебно-конституционного права прежде всего тем, что направлена на охрану законности в публичном управлении, тогда как цель конституционного правосудия – обеспечение конституционности. Таким образом, цель судебного административного права отражает процесс специализации в механизме юрисдикционной защиты различных по своей юридической природе субъективных прав – гражданских (частных) и публичных. Она отражает также специализацию юрисдикционного контроля за правомерностью актов органов публичной власти, ведущую к разделению его на две формы: контроль за законностью (судебное административное право) и контроль за конституционностью (судебно-конституционное право).
Цель судебного административного права конкретизируется в задачах, характеризующих его специфические отличительные признаки как отрасли:
– определение оптимального статуса юрисдикционных органов и их организационной структуры, позволяющей обеспечить беспристрастное, справедливое, полное и своевременное разрешение административных споров;
– закрепление процессуальной формы административной юстиции, обеспечивающей эффективность и оперативность административного судопроизводства и отвечающей требованиям современных международных стандартов;
– обеспечение справедливости применения материального закона с учетом конституционных положений об обязанности государства, его органов признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;
– закрепление эффективных форм контроля за административным нормотворчеством и правоприменительной практикой;
– создание оптимальных процессуально-правовых условий для всестороннего исследования обстоятельств разрешаемой ситуации и вынесения справедливого и объективного решения по делу.
6. Критерий общественной потребности и государственного интереса в формировании отрасли права.
Этот критерий характеризует объективные основания (общественная потребность) и субъективный фактор (государственный интерес), которые обусловливают специальное правовое регулирование социально значимой сферы общественных отношений как самостоятельной относительно других сфер общественных отношений.
Судебное административное право возникает из потребности в цивилизованном разрешении административных споров в судебном порядке, в полноценной защите субъективных публичных прав и обеспечении функционирования административной юстиции как гаранта этих прав и законности в правовом государстве. Заинтересованность российского государства в окончательном оформлении судебного административного права как отрасли права проявляется в создании коллегий по административным спорам в составе общих и арбитражных судов, в разработке и принятии кодифицированного акта, регулирующего административное судопроизводство.
7. Критерий системной организации и развитой внутренней структуры комплекса правовых норм.
В качестве самых крупных структурных компонентов судебного административного права как системы выступают ее части, которые могут выделяться по различным критериям, в частности исходя а) из юридической природы норм и б) из степени их общности. В зависимости от этих оснований можно выделить два вида частей:
во-первых, судоустройственное административное право и судопроизводственное административное право, или судебно-административное процессуальное право (САПП), и
во-вторых, общая часть (общие судоустройственные и судопроизводственные нормы и принципы, общие положения, определяющие задачи и общий порядок судопроизводства, статус суда и т. д.) и особенная часть, регулирующая статус специализированных судов, судопроизводство на его отдельных стадиях, по отдельным категориям административных дел и в отношении различных субъектов.
8. Критерий обособления судебного административного права в научной и академической сфере, т. е. как науки и учебной дисциплины.
Этот критерий предполагает: а) формирование самостоятельной отрасли науки, рассматривающей саму отрасль права как свой предмет; б) появление самостоятельной учебной дисциплины, имеющей своим предметом знания об этой отрасли; в) концептуализацию идеи о самостоятельном характере этой отрасли в правовой науке и судейском сообществе. Концептуализация формирующейся отрасли права выражается в осознании особенностей и самостоятельности ее предмета, принципов, специфики используемых юридических конструкций и категорий.
Судебное административное право как право административной юстиции имеет прочную историческую и теоретическую основу, заложенную в трудах отечественных и зарубежных авторов. О развитии судебного административного права как отрасли науки свидетельствует существование значительного массива литературных источников – книг, научных статей и диссертаций. В России и в зарубежных странах проводятся научные конференции и семинары по вопросам административной юстиции. С 1980-х гг. регулярно проводятся международные конгрессы по административной юстиции.
В международном плане большое распространение получило широкое взаимодействие по проблемам административной юстиции не только среди научной общественности, но и среди практических работников. Так, с 1983 г. действует Международная ассоциация высших органов административной юрисдикции, которая включает более 100 органов административной юстиции и международных организаций всех пяти континентов (http://www.iasaj.org).
Наличие этих статусных признаков у судебного административного права свидетельствует о том, что оно практически достигло качества, свойственного самостоятельной отрасли права. К числу его наиболее характерных черт как отрасли права можно отнести следующие:
– является составной частью публичного права;
– имеет своей целью обеспечение судебной защиты субъективных публичных прав и контроль за законностью в публичном управлении;
– содержит нормы материального права, регулирующего судоустройство применительно к специализации по административным спорам, и процессуального права, регламентирующего административное судопроизводство;
– обеспечивает реализацию права на судебную защиту в публично-правовой сфере и отправление административного правосудия;
– выступает как система норм, призванная обеспечить применение в судебном порядке норм административного права и реализацию правовосстановительной административной ответственности, а при широком понимании его предмета – и административно-наказательной ответственности.
