Олег Александрович Ястребов
Судебное административное право
– создаются по специальному акту законодательного органа или министра при органах управления для разбирательства отдельных видов споров внутри конкретных ведомств.
В Российской Федерации к числу квазисудебных органов, которые могут быть приравнены в известной мере к статусу зарубежных административных трибуналов можно отнести, например, Патентную палату, Комиссии по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства, квалификационные коллегии судей и др. Ко второй группе квазисудебных учреждений могут быть отнесены комиссии по служебным спорам, комиссии по рассмотрению жалоб налогоплательщиков, Городская жилищно-конфликтная комиссия при Правительстве Москвы и др.
Административная юстиция как юрисдикция по административным спорам осуществляется в определенной процессуальной форме, предполагающей наличие строгих правил, определяющих порядок деятельности всех участников разбирательства дела. Процессуальная форма является специфической разновидностью правовой формы государственной деятельности. Она призвана обеспечить своеобразную автоматизацию процессуальной деятельности, при которой ожидаемый результат достигается совершением юридически значимых действий в правильном порядке, гарантирующем минимальное влияние каких-либо личных качеств субъектов взаимодействия. Эта форма определяется нормами и принципами процессуального права. Нормы процессуального закона выступают как внешнее нормативное выражение процессуальной формы.
Параметры процессуальной формы административной юстиции обозначаются четырьмя основными показателями:
– цель процесса: разрешение спорных вопросов права – споров о праве административном между сторонами с самостоятельными материально-правовыми требованиями;
– субъект юрисдикционных полномочий в процессе: независимый и беспристрастный орган;
– способ осуществления процесса: справедливый процессуальный порядок, позволяющий принять беспристрастное и правильное решение;
– результат процесса: разрешение возникшего спора посредством правового акта, имеющего значение юрисдикционного решения.
Исходя из этих критериев к процессуальной форме административного правосудия не могут относиться:
– правовые формы рассмотрения правовых споров в административном порядке самим органом – автором акта или вышестоящей инстанцией. Это – форма разрешения споров в соответствии с процедурой административного самоконтроля, возбуждаемого по обращениям частных лиц. Согласно Рекомендации Комитета министров Совета Европы № R (2001) государствам-членам «Об альтернативах судебному разбирательству споров между публичной администрацией и частными лицами» такой административный порядок разрешения споров в сфере публичного управления относится к формам, альтернативным процессуальной форме административной юстиции.
Этот порядок являет собой одну из форм досудебного разрешения административных споров. Она определяет порядок реализации права частных лиц на административное обращение (жалобу), в котором они просят пересмотреть административный акт, т. е. изменить, заменить, отозвать, аннулировать либо исправить. Причиной такого обращения могут быть как вопросы законности (права), так и целесообразности акта. Хотя предметом спора при использовании этой формы может быть вопрос права, она не относится к сфере административной юстиции, поскольку разрешение спора осуществляется несамостоятельным, независимым юрисдикционным органом;
– процедурная форма обращения частных лиц к омбудсмену (который, по сути дела, осуществляет функцию медиатора) и в законодательные органы, которые обладают лишь правом контроля, а не юрисдикционного разрешения споров;
– форма разрешения административных споров с использованием процедур, альтернативных юрисдикционным: медиация, мировое соглашение, арбитраж (если их применение в административном праве признается законным).
Процессуальная форма административной юстиции предназначена для принудительного устранения конфликтной юридической ситуации посредством принятия решений органом, стоящим над сторонами и имеющим власть судить по вопросам права.
В зависимости от конкретно-исторических особенностей развития административной юстиции в той или иной стране она может осуществляться в двух основных процессуальных формах: судебной и (или) квазисудебной процессуальной форме.
Специфика процессуальных форм административной юстиции обусловлена прежде всего объемом правовых гарантий, обеспечивающих объективное и справедливое разрешение конфликта, а также право сторон на за щиту. Максимальный объем таких гарантий предоставляет состязательная судебная форма разрешения спора.
Судебная форма характеризует способ реализации судебной власти в сфере конфликтных отношений, возникающих в связи с применением или принятием норм административного права. Особенности этого способа обусловлены спецификой правовых споров, юридической природой судебных органов и используемых ими процессуальных форм. Это обусловливает, например, тот факт, что способ осуществления судебной власти по делам, возникающим из административно-правовых отношений, арбитражными судами отличается от способа ее реализации по такого рода делам общими судами.
1.8. Административная юстиция как судебное административное право
Административная юстиция представляет собой не только организационное и процессуальное, но и правовое явление. В качестве правового явления она предстает в виде комплекса юридических норм, регулирующих определенную:
– предметную область (круг административных споров, подлежащих разрешению);
– организационную структуру (строение и компетенцию органов, разрешающих эти споры) и
– процессуальную форму (порядок) разрешения этих споров.
В юридическом смысле этот комплекс норм в научной и учебной литературе обозначается как «административная юстиция» или «право административной юстиции»[10]. Ядро этого комплекса норм, его определяющую часть образуют нормы, регулирующие организацию судебных органов, их компетенцию и процессуальную форму деятельности по разрешению споров, возникающих из административно-правовых отношений. Системообразующее основание права административной юстиции составляет массив судебно-процессуальных норм, регулирующих осуществление административного судопроизводства.
Исходя из этого в современной литературе в качестве синонима административной юстиции как нормативно-правового комплекса используются такие понятия, как «судебное административное право», «административно-процессуальное право» либо «право административного судопроизводства». Данный категориальный ряд требует уточнения входящих в него понятий, поскольку они различаются по своему объему, и это ставит проблему правомерности обозначения их как синонимов.
Категория «право административной юстиции» по своему содержанию шире понятия «судебное административное право». Это обусловлено тем, что оно регулирует отправление функции административной юстиции, которую могут осуществлять не только судебные органы, но и квазисудебные учреждения, действующие в системе исполнительной власти. Судебное административное право – это комплекс норм, регламентирующих организацию и деятельность судебных органов, наделенных полномочиями по отправлению административного правосудия. В связи с этим возникает вопрос о возможности отождествления понятий «судебное административное право» и «административная юстиция» («право административной юстиции»).
Эта проблема аналогична той, которая существует в науке гражданского процессуального права относительно понимания его в широком и узком смысле. Она связана с определением характера и объема гражданского процессуального права как нормативного комплекса[11]. Сторонники узкого подхода включают в его объем лишь те нормы, которые регулируют отношения с участием только судов общей юрисдикции (критерий юрисдикционого органа). Представители широкого подхода предлагают включать в него также нормы, регулирующие деятельность арбитражных и третейских судов (критерий применяемых юрисдикционным органом материально-правовых норм).
Применительно к судебному административному праву оба подхода имеют право на существование. Для выделения комплекса норм, регулирующих административное судопроизводство, и его обозначения как судебного административного права используется в качестве главного критерий юрисдикционного органа. Судебное административное право — это совокупность норм, регулирующих осуществление правосудия по административным делам судами общей юрисдикции и специализированными судами – арбитражными и военными. В этот комплекс норм не входят нормы, регулирующие деятельность квазисудебных органов, поскольку они не осуществляют правосудие. Однако изучение деятельности этих органов может включаться в предмет судебного административного права как науки и учебной дисциплины, поскольку квазисудебные органы:
– в процессе административно-юрисдикционной деятельности применяют нормы материального административного права;
– дополняют в своей деятельности суды как главные органы административной юстиции и способствуют их разгрузке от мелких и незначительных дел либо от дел, требующих специальных профессиональных знаний;
– могут быть неразрывно связаны с судами в случаях установления законодателем процедур обязательного досудебного оспаривания по отдельным категориям административных дел.
Исходя из этого судебное административное право как право административной юстиции можно трактовать в широком и узком смысле. В широком значении оно может рассматриваться как совокупность норм, регулирующих организацию юрисдикционных органов (судов и квазисудебных учреждений) и определяющих процессуальную форму их деятельности по разрешению административных споров. В этом смысле оно предстает как нормативный комплекс, обозначаемый в зарубежных странах droit de contentieux administratif («право административных споров», или «административно-спорное (тяжебное) право»), либо derecho de jurisdiccion contencioso administrativa, («право административно-спорной юрисдикции»), или Administrative Litigation Law («административно-спорное (тяжебное) право»).
Судебное административное право в узком, собственном, смысле слова – это совокупность правовых норм, регулирующих организацию судебных органов административной юстиции и порядок осуществления ими административного судопроизводства.
В современной литературе в качестве аналога юридической конструкции, именуемой «судебное административное право», используются также категории, которые обозначаются такими терминами, как «право административного судопроизводства», «право административного правосудия», «административно-процессуальное право», «административно-судопроизводственное право» (Ю.А. Попова), «административно-юстиционное право» (Ю.Н. Старилов), «административно-исковое право» (термин ввел Н.М. Коркунов) и др. Все эти термины в понятийно-категориальном плане, за определенными отличиями, можно рассматривать как термины одного синонимического ряда. Все они образованы для обозначения комплекса норм, регулирующих деятельность судебной власти по отправлению административного судопроизводства. Отличия между ними, как правило, обусловлены различием в подходах к определению предмета правового регулирования.
Так, термином «судебное административное право» обозначается совокупность норм, регулирующих отношения как по отправлению административного судопроизводства, так и по организации судебных органов административной юстиции, тогда как термином «административно-процессуальное право» (в его узком, судопроизводственном значении) именуется комплекс норм, регламентирующих только осуществление административного судопроизводства. Этот подход ориентирован на то, чтобы отказаться от использования понятия «административно-процессуальное право» для обозначения того нормативно-правового комплекса, который определяет процедуры деятельности органов исполнительной власти, и признать в качестве административно-процессуального права только право административного судопроизводства. Исходя из этого в литературных источниках (не только российских, но и, например, украинских) отождествляются административно-процессуальное право и административное судебное право[12]. При этом независимо от обозначения данный комплекс норм трактуется как отрасль права либо формирующаяся отрасль права (Ю.Н. Старилов, Ю.В. Святохина и др.).
Для обозначения этого комплекса норм во многих зарубежных странах континентальной правовой семьи также используется категория «административно-процессуальное право». В нашей стране для этой цели в современных условиях более предпочтительным является термин «судебное административное право». В пользу этого свидетельствуют следующие обстоятельства:
1. Понятие «административно-процессуальное право» не может претендовать на роль титульной категории для обозначения судебной формы административной юстиции, аналогичной таким понятиям, как «гражданское процессуальное право» или «уголовное процессуальное право». Главная причина – в его неоднозначности. В отечественной доктрине в отличие от зарубежной господствующим является представление об административно-процессуальном праве как праве, регулирующем отправление административной, а не судебной функции государства, т. е. регламентирующем процедуры деятельности административных органов (органов исполнительной власти).
2. Предпочтительность использования конструкции судебного административного права для обозначения судебной формы административной юстиции обусловлена также историческими предпосылками. Термин «процессуальное право» стал использоваться в европейской науке в XIX в. и рассматривался как тождественный термину «судебное право». Так, во французской доктрине термины «гражданское процессуальное право» и «частное судебное право» (droit judiciaire prive) использовались как синонимы, а в испанской литературе процессуальное право до настоящего времени обозначается как «судебное право[13].
Термин «судебное административное право» в российском правоведении стал применяться еще во второй половине XIX в. В советский период он практически исчез из юридического лексикона, поскольку судебная форма административной юстиции рассматривалась как несовместимая с существующим правопорядком. Однако в трудах отдельных авторов (А.Ф. Клейман) он тем не менее встречается. Обращение к использованию этого термина наблюдается вновь в 90-е гг. XX в. в связи с определением места и значения административной юстиции (например, в работах К.С. Бельского и др.). Таким образом, этот термин не является новым для российского правоведения.
3. Конструкция «судебное административное право» является более предпочтительной, чем понятие «административно-процессуальное право» для обозначения судебной формы административной юстиции также потому, что является более широкой по своему объему и позволяет охватить это понятие и выразить его как судебное административно-процессуальное право.
Собственно говоря, термины «судебное административное право» и «судебное административно-процессуальное право» в определенной мере могут рассматриваться как синонимы, поскольку основной массив норм САП составляют именно административно-процессуальные нормы, регулирующие административное судопроизводство. Материальные нормы, определяющие организацию органов судебно-административной юрисдикции, их компетенцию (подведомственность и подсудность административных дел), занимают в САП менее значительное, скромное место, а потому оно вполне может обозначаться термином «судебное административно-процессуальное право» (САПП). Именно такой подход к процессуальной части используется, например, в судебном гражданском или судебном уголовном праве, которые исходя из значимости этой части обозначаются соответственно как гражданское процессуальное и уголовное процессуальное право. Этим обусловлен, в частности, тот факт, что в соответствующих учебных курсах вопросы судоустройственного (материального) права раскрываются в рамках изложения проблематики судопроизводственного (судебно-процессуального) права.
Таким образом, судебное административное право – это право, составляющее юридическую основу судебной формы административной юстиции, и в этом смысле оно представляет собой право административной юстиции. Применительно к российской правовой системе оно может быть определено как совокупность норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают по поводу осуществления правосудия по административным делам судами общей юрисдикции и специализированными судами – арбитражными и военными.
Глава 2. Понятие, отраслевой статус и система судебного административного права
2.1. Юридическая природа и границы судебного административного права
Судебное административное право представляет собой комплекс норм, регулирующих организацию и деятельность органов судебной власти по осуществлению административного судопроизводства. Это судопроизводство выступает одной из форм реализации судебной власти, среди которых Конституция РФ (ст. 118) называет также уголовное, гражданское и конституционное судопроизводства. Все эти судопроизводства получили самостоятельное правовое регулирование в специальных законах и кодифицированных актах: уголовное – в УПК РФ, гражданское – в ГПК РФ и отчасти в АПК РФ, конституционное – в Законе о Конституционном Суде РФ и ряде других законодательных конституционно-правовых актов.
В настоящее время административное судопроизводство регулируется в рамках трех кодифицированных актов: КАС РФ, АПК РФ и КоАП РФ. Это следует из положений действующего законодательства и современной доктрины административно-процессуального права.
КАС РФ 2015 г. – это кодекс, регулирующий судопроизводственные отношения, которые возникают в связи с разрешением административно-правовых споров (ст. 1). В установленном им порядке не могут рассматриваться дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные законом к компетенции Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ, арбитражных судов или подлежащие рассмотрению в ином судебном (процессуальном) порядке в судах общей юрисдикции. Нормативно-правовые положения КАС РФ не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях (ч. 5 ст. 1).
В АПК РФ (ст. 29) законодатель понимает административное судопроизводство в двух «измерениях»:
во-первых, как административно-спорную юрисдикцию, т. е. правосудие по спорным делам, возникающим из административно-правовых отношений (гл. 23, 24, 26 и § 2 гл. 25) и
во-вторых, как административно-наказательную юрисдикцию по делам о привлечении к административной ответственности (§ 1 гл. 25). Порядок осуществления административно-наказательной юрисдикции, установленный АПК РФ (ст. 202), предполагает обращение должностного лица (органа), составившего протокол об административном правонарушении, в суд с требованием о привлечении предполагаемого деликвента к административно-наказательной ответственности. Этому лицу придается в процессе статус стороны обвинения (ч. 2 ст. 45 АПК РФ), что создает правовую основу для осуществления по этим делам полноценного состязательного судопроизводства.
КоАП РФ характеризуется иной схемой правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях: должностное лицо, составившее протокол об административном правонарушении, лишь направляет его в суд. Дальнейшее рассмотрение дела происходит без его участия как стороны процесса. Судья, оглашая материалы переданного ему дела, по сути, совмещает функцию обвинения и функцию суда, что исключает возможность состязательного процесса.
Судебное административное право – это право, регулирующее осуществление судом административно-спорной юрисдикции, т. е. правосудия по административным спорам. Вопрос о возможности и необходимости отнесения к судебному административному праву комплекса норм, регулирующих судопроизводство по делам об административных правонарушениях, в науке остается открытым.
Во-первых, это обусловлено тем, что судопроизводство по этим делам в соответствии с КоАП РФ носит усеченный, ограниченный характер: его процессуальная форма лишена многих принципов, присущих правосудию, в том числе конституционного принципа состязательности.
Во-вторых, дела об административных правонарушениях в смысле ст. 2.1 КоАП РФ по своей юридической природе значительно отличаются от административных дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства, который установлен КАС РФ и гл. 22–24, 26 АПК РФ. Характерно, что в зарубежных странах такого рода правонарушения не относятся к административным и рассматриваются в порядке уголовного (наказательного) судопроизводства, т. е. не являются предметом разбирательства в административном судопроизводстве. Такой же подход был характерен и для России в досоветский период.
Современный законодатель относит нормы права, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях, к административным. Конституционный Суд РФ в ряде своих решений в свое время включил КоАП РФ в число кодексов, регулирующих административное судопроизводство. Следуя этому исторически обусловленному подходу, нормы КоАП РФ, регулирующие производство в суде по делам об административных правонарушениях, с определенными оговорками о специфике России, также должны относиться к судебному административному праву. Соответственно, в качестве предмета данного сегмента судебного административного права следует рассматривать административно-наказательную юрисдикцию, а судопроизводство по этим делам – как административно-наказательное судопроизводство.
Такой подход предполагает понимание термина «судебное административное право» в узком и широком значениях. Употребленный в узком значении слова этот термин обозначает комплекс норм, который регулирует организацию и порядок деятельности судебных органов, осуществляющих правосудие по административным спорам, т. е. административно-спорную юрисдикцию. Это – сфера административной юстиции в форме административно-спорного судопроизводства. Использованный в широком значении слова термин «судебное административное право» может также включать определенную совокупность норм, которая регулирует организацию и функционирование судебных органов, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях, т. е. административно-наказательную юрисдикцию. В этом случае в предмет судебного административного права следует включать как административно-спорное, так и административно-наказательное судопроизводство.
Административно-спорное судопроизводство – форма защиты субъективных прав и законных интересов граждан и юридических лиц от неправомерных административных актов органов власти. Это в первую очередь правозащитное судопроизводство. Административно-наказательное производство – форма реализации карательной (штрафной) административной ответственности. Это в первую очередь наказательное административное судопроизводство. Соответственно, судебное административное право в современной России в этом контексте может быть подразделено на административно-спорное и административно-наказательное.
Судебное административное право как право, регулирующее организацию и деятельность органов судебной власти по осуществлению административного правосудия, включает в свой состав два блока норм:
а) судоустройственные нормы (судоустройственное административное право) и
б) судопроизводственные нормы (судопроизводственное административное право).
Нормы судебного административного права – это в значительной своей части административно-процессуальные, судопроизводственные нормы, главная задача которых обеспечить надлежащий процесс разрешения споров, возникающих из административно-правовых отношений. По своей масштабности и значению они не уступают комплексу норм гражданско-процессуального права, определяющего порядок разрешения споров между субъектами частного права.
Это обстоятельство обусловливает тот факт, что довольно часто во многих странах судебное административное право сводится только к нормам административно-процессуального права, без учета норм судоустройственного права. Такой подход без описания правовой основы организационной структуры административной юстиции не позволяет создать полного представления о ней как о юрисдикционном механизме разрешения административных споров.
В настоящем учебнике внимание фокусируется на изучении административно-спорного судебного права, которое во всем мире ассоциируется с административной юстицией в ее классическом понимании как юрисдикции по административным спорам. В тех случаях, когда в фокусе внимания оказывается административно-наказательное право, имеется в виду свойственное для российской правовой системы специфическое понимание судебного административного права в широком смысле.
