Олег Александрович Ястребов
Судебное административное право
1.4. Административная юстиция как юрисдикционная форма защиты субъективных прав и контроля за законностью в публичном управлении
1. Понятие юстиции. Термин «юстиция» происходит от лат. justitia и соответствует русским словам «справедливость», «правосудие», «благочестие». В русском языке это слово традиционно применяется как синоним слов «правосудие», «суд», «судопроизводство» и обозначает совокупность государственных учреждений, осуществляющих правосудие и так или иначе связанных с судопроизводством.
В современном российском юридическом лексиконе термин «юстиция» имеет широкое и узкое значение. В широком значении юстиция – это:
а) вся система судебных, правоохранительных и иных юридических органов государства, связанных с юридической деятельностью;
б) сфера деятельности, связанная с организацией и функционированием судебной власти, включающей:
– организационно-техническое обеспечение деятельности судов (судебная статистика, кадровое обеспечение, информационно-правовое обеспечение и др.);
– организация деятельности нотариата, адвокатуры, арбитражных управляющих;
– принудительное исполнение судебных актов;
– уголовно-исправительная система и др.;
в) правосудие как форма (способ) реализации судебной власти.
В исконном, строгом (узком) значении слова именно правосудие является синонимом слова «юстиция» и адекватным переводом латинского термина justitia. Правосудие представляет собой способ (форму) судебной деятельности по рассмотрению различных категорий дел. Конституция РФ (ч. 1 ст. 118) устанавливает, что правосудие осуществляется только судом, т. е. реализующими судебную власть специальными государственными органами в лице судей и посредством судопроизводства. Правосудие выражается через властное суждение о правах, обязанностях или ответственности кого-либо на основе применения закона в судебном решении. В качестве главной задачи правосудия Конституция РФ определила обеспечение прав и свобод человека и гражданина (ст. 18). Исходя из этого в общем виде правосудие можно определить как способ (форму) реализации судебной власти, выражающийся в осуществлении судом юрисдикционных полномочий по рассмотрению и разрешению различных юридических конфликтов, связанных с нарушением субъективных прав и свобод либо норм объективного права.
Правосудие осуществляется посредством судопроизводства, которое производится в процессуальном порядке, устанавливаемом в зависимости от вида разрешаемых дел, но не суда. Специфика разрешаемых дел определяет особенности юрисдикционных полномочий суда, реализуемых в конкретной форме судопроизводства. Конституция РФ определила четыре формы судопроизводства, в которых осуществляется правосудие: конституционное, гражданское, административное и уголовное (ч. 2 ст. 118). Каждая из этих форм юстиции имеет свой предмет, т. е. определенный вид правовых конфликтов, на разрешение которых направлена деятельность по отправлению правосудия. Под правовым конфликтом понимается социальный конфликт, в котором субъекты основывают свои действия и притязания или отказ в удовлетворении притязаний на существующем позитивном праве либо действуют вопреки предписанным правовым запретам и обязанностям, нарушая права и законные интересы другой стороны либо установленный правопорядок.
2. Понятие «административная юстиция». Административная юстиция называется административной не потому, что юрисдикцию по разрешению правовых конфликтов с участием административных органов осуществляют сами административные органы. Она является административной, потому что ее предметом выступают административно-правовые споры. Они представляют собой разновидность правовых конфликтов в форме разногласий, связанных с нарушением, применением либо с различным пониманием и толкованием норм административного права его субъектами, из которых как минимум один наделен властными полномочиями. Это – спор, в котором предметом разногласий являются субъективные права, обязанности или ответственность субъектов административно-правовых отношений. От гражданских споров он отличается тем, что в спорном административном правоотношении присутствует субъект, действующий как административная власть, который своим властным управленческим актом предположительно нарушает права и законные интересы другой стороны – частного лица.
Это предопределяет специфику задач административной юстиции по сравнению с уголовной и гражданской. Они заключаются не только в защите прав и законных интересов, но и в целевой проверке законности административных актов и признании их недействующими в случае установления факта их незаконности. Такая функция не свойственна судам гражданской и уголовной юстиции по самой их природе.
Определение понятия «административная юстиция» предполагает раскрытие ее сущности, которая имеет общее основание с другими видами юстиции (гражданской, конституционной и т. д.), но специфически проявляется в ее функции, реализуемой посредством административной юрисдикции. Административная юстиция как государственная функция имеет своим предназначением защищать существующий публичный правопорядок и в случае нарушения восстанавливать его, вынося решения о соответствии (или несоответствии) административных актов закону, о спорных правах и обязанностях в административных правоотношениях.
В правовом государстве функция административной юстиции состоит в юрисдикционной защите субъективных прав, законных интересов и обеспечении законности при разрешении административных споров в сфере публичного управления. Юрисдикционная защита предполагает использование технологии властно-принудительного «провозглашения» права при разрешении спорных ситуаций. Это – то общее начало, которое связывает административную юстицию с судебной властью и правосудием и характеризует ее как разновидность правосудия, осуществляемого по специфическому предмету – административным спорам и в отличающемся от других видов правосудия порядке – в порядке административного судопроизводства.
В функциональном плане административная юстиция представляет собой юрисдикционный механизм разрешения административных споров и обеспечения административной справедливости. Этот механизм может быть представлен как система организационных институтов, судебных и квазисудебных форм и отношений, функциональных инструментов (административный иск, меры предварительной защиты, способы контроля, властно-принудительное решение и т. д.), используемых для обеспечения законности административной деятельности и защиты субъективных публичных прав от возможных нарушений в процессе ее осуществления. Он встроен в систему судебной и отчасти исполнительной власти и функционирует в форме административного судопроизводства или квазисудебного административного производства.
В современном государстве функция административной юстиции осуществляется не только судами в форме административного правосудия, но и различными квазисудебными органами, реализующими юрисдикцию по административным спорам – административно-спорную юрисдикцию. Следовательно, понятие «административная юрисдикция» по своему объему шире понятия «административное правосудие». Оно охватывает своим содержанием юрисдикцию судов (административное правосудие) и юрисдикцию квазисудов, которая отличается от правосудия тем, что решения квазисудов не имеют значения окончательного судебного решения (res judicata) и могут быть оспорены в суде.
Исходя из этого в качестве предельно лаконичного определения может быть сформулировано такое: административная юстиция – это юрисдикция по административным спорам. В этом определении юрисдикция представляет собой ближайшее родовое понятие, которое может быть также применимо к определению таких ее видов, как гражданская, конституционная, уголовная, а видовым отличием административной юстиции является направленность на разрешение административного спора.
Это определение административной юстиции может быть конкретизировано в целом ряде ее характерных признаков:
– она имеет своим предназначением (функцией) юрисдикционное разрешение административных споров с целью защиты субъективных прав, законных интересов и обеспечения законности в публичном управлении;
– разрешение административных споров – это не самоцель административной юстиции, а средство властно-принудительной защиты субъективных прав или законных интересов, которые предполагаются нарушенными в спорном административно-правовом отношении;
– она представляет собой юрисдикционный механизм разрешения административных споров, отличающийся от различных неюрисдикционных форм их разрешения;
– она имеет своим предметом не просто спор, а правовой спор, обязательной стороной которого является административный орган, действующий как субъект права, наделенный властными прерогативами;
– рассмотрение административно-правовых споров инициируется частными лицами с целью защиты субъективных прав и законных интересов и проверки законности решений и действий (бездействия) административных органов либо самими административными органами по вопросам нарушения компетенции и проверки законности правовых актов управления;
– она обеспечивает юрисдикционную проверку правомерности административных решений и действий (бездействия) в спорах о субъективных правах и в спорах о соответствии закону нормативных актов публичной администрации, которая является не только средством разрешения административных споров, но и формой (способом) обеспечения законности в публичном управлении;
– она характеризуется определенной организационной структурой, включающей систему судебных органов общей или специальной юрисдикции, осуществляющих административное правосудие, а также квазисудебных учреждений, наделенных административно-спорной юрисдикцией;
– она отличается особой процессуальной формой разрешения административных споров, специально созданной для их рассмотрения либо учитывающей специфику этих споров и приспособленной для их разбирательства.
Так, специальная процессуальная форма административного судопроизводства в общих судах установлена КАС РФ. Она представляет собой развитую специализированную форму искового производства, в основе которой лежит административный иск. Процессуальная форма административного судопроизводства в арбитражных судах учитывает специфику административных дел и приспособлена в АПК РФ к их разбирательству. Она не определяется как исковое административное судопроизводство и характеризуется ограниченным применением процессуальных средств административно-исковой защиты.
Если исходить из этих уточняющих признаков, административная юстиция может быть определена как осуществляемая в особой административно-процессуальной форме деятельность судебных или иных юрисдикционных органов по разрешению административно-правовых споров, направленная на защиту субъективных прав, законных интересов и обеспечение законности в публичном управлении.
В современных государствах функция административной юстиции может осуществляться различными судебными органами:
– общими судами;
– специализированными подразделениями по административным спорам, создаваемыми в рамках общих судов (палаты, коллегии, присутствия и т. д.);
– специальными административными судами, образованными в качестве самостоятельной ветви судебной власти наряду с общими судами;
– специализированными хозяйственными (экономическими) и иными специализированными судами (финансовыми, социальными, военными и др.), наделенными юрисдикцией по административным спорам;
– различного рода квазисудебными органами, действующими в рамках исполнительной власти или на границе судебной и исполнительной власти с использованием основных принципов и средств судебного производства.
Административная юстиция как механизм защиты прав частных лиц и обеспечения законности в различных странах может быть представлена различной комбинацией юрисдикционных органов, наделенных полномочиями по разрешению административных споров (административной юрисдикцией). В России понятие «административная юстиция» охватывает своим содержанием юрисдикцию общих судов по административным делам (ст. 1, 17 КАС РФ), арбитражных судов по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (ст. 29 АПК РФ), военных судов по административным делам (ст. 18 КАС РФ), а также административную юрисдикцию квазисудебных органов.
1.5. Модели административной юстиции в современном мире
Во всем многообразии форм организации административной юстиции в современных государствах можно обнаружить определенные базовые, матричные формы, которые служили образцом, моделью для ее создания в отдельных странах. Эти модели, описывающие определенную систему административной юстиции, отличаются друг от друга принципами построения, местом органов административной юстиции в системе разделения властей, характером их целей, объемом полномочий и др.
Модели административной юстиции могут классифицироваться исходя из двух видов оснований, к числу которых относятся:
– критерий специализации юрисдикционных органов;
– критерий приоритетной цели деятельности этих органов.
В соответствии с критерием специализации выделяются две базовые модели административной юстиции, характеризующие различные системы ее организационного построения:
1) модель специализированных административных судов и
2) модель юрисдикции общих судов.
1. Модель специализированных административных судов опирается на различие между частным и публичным правом, между гражданско-правовым спором и административным спором, проистекающим из административного правоотношения. Считается, что эти факторы предопределяют необходимость административной юстиции как строго специализированной юрисдикции в сфере публичного права. Исходя из этого спорные вопросы административного права должны разрешаться самостоятельными, специализированным судами административной юрисдикции – судами публичного права, независимыми как от общих судов, так и от органов публичной администрации.
В рамках этой модели можно выделить две разновидности систем административной юстиции:
а) система специальной административной юрисдикции внутри системы исполнительной власти, или французская модель, и
б) система специальной административной юрисдикции внутри системы судебной власти, или немецкая модель.
В основе французской модели лежит интерпретация принципа разделения властей, согласно которой законодательная, исполнительная и судебная власти не должны вмешиваться в дела друг друга. Разрешение споров о праве административном сопровождается оценкой действий административных органов, являющихся специальными субъектами права. Отсюда проверка действий этих субъектов и их правовая оценка должны быть изъяты из компетенции общих судов и переданы образованной в рамках самой исполнительной власти системе особых учреждений – административных трибуналов, действующих как суды публичного права. Они делятся на два вида: а) трибуналы общей административной юрисдикции и б) трибуналы специальной административной юрисдикции.
Французская система может быть обозначена также как модель двойственной юрисдикции, или дуалистическая модель. Это обусловлено тем, что законодатель выделяет споры между частными лицами и относит их к сфере общих судов, а споры между частными лицами и административными органами передает в ведение административных судов. При этом определенные категории административных дел в порядке исключения может рассматривать общий суд, что порождает двойственность и параллельное существование двух юрисдикций при осуществлении юрисдикционного контроля: юрисдикции общих судов и юрисдикции административных трибуналов.
Немецкая модель представляет собой систему внешней специализации по отношению к общим судам, т. е. специализацию не внутри общих судов, а внутри всей системы судебной власти. Она предполагает образование (обособление) отдельной судебной ветви административных судов со всей их иерархией во главе с Высшим административным судом. В основе построения этой системы лежат два принципа:
– идея изоляции правосудия по административным делам от вмешательства исполнительной власти, что предопределило отнесение административных судов к судебной власти;
– идея разделения сфер публичного и частного интересов, обусловившая обособление административного правосудия от общих судов.
В соответствии с этой моделью судебная власть дифференцируется на различные виды юрисдикции – конституционную, общую (гражданскую и уголовную), административную, финансовую, социальную и т. д. Каждая из них, за некоторыми исключениями, представлена самостоятельной системой судов во главе с соответствующим высшим судом. Административные суды выступают как суды общей административной юрисдикции, а финансовая и социальная юрисдикции – как отдельные специализированные виды административной юрисдикции. В результате внешней специализации административные суды образуют самостоятельную, отличную от общих судов специальную административную юрисдикцию и автономную от общих судов организационную структуру административной юстиции. Эта структура представляет собой самостоятельную часть системы судебной власти в целом, а не часть системы общих судов.
2. Модель юрисдикции общих судов исходит из возможности подчинения спорных вопросов публичного права компетенции общих судов, которые наделяются полномочиями по контролю за актами административных органов. В рамках этой модели можно выделить две основные разновидности:
а) систему единой юрисдикции и
б) систему внутренней специализации судов общей юрисдикции.
Модель единой юрисдикции обычно ассоциируется с системой common law (общего права) и называется также английской моделью. Она исходит из того, что существуют единое общее материальное право, т. е. применимое ко всем субъектам (jus commune), и единая судебная юрисдикция для всех субъектов права. В силу этого споры между частными лицами и публичной администрацией должны разрешаться теми же судьями, в том же порядке и с применением того же материального права, что и споры между частными лицами. Судебные процедуры контроля основываются на тех же принципах, которые применяются в судебных процессах с участием частных лиц.
В строгом виде эта система характеризуется отсутствием какой-либо специализации по административным спорам внутри общих судов. В современных вариациях этой модели в англосаксонских странах специализация по административным спорам имеет место не внутри общих судов, а вне этих судов. Она выражается в создании квазисудебных органов административной юрисдикции (административных трибуналов) в системе исполнительной власти. При этом, чем более развита в той или иной стране система административных трибуналов, тем более ограничена функция общих судов при осуществлении непосредственного контроля за деятельностью административных органов. В таких случаях общий суд больше контролирует администрацию опосредованным образом – посредством контроля за решениями административных трибуналов.
Вместе с тем в начале XXI в. в рамках этой системы наметилась новая тенденция, свидетельствующая об ослаблении ригоризма традиционной модели единой юрисдикции: в системе общих судов Великобритании был создан новый орган – Административный суд в статусе палаты Верховного суда.
Модель внутренней специализации судов общей юрисдикции характеризуется созданием специализированных административных судов либо административных палат (коллегий) в судах в рамках системы судов общей юрисдикции. Эта система характеризуется тем, что функция административной юстиции осуществляется в системе общей юрисдикции как единственно возможной, но посредством специализированных судей и специализированных подразделений общих судов.
Так, в Испании палаты, специализирующиеся в области административного права, существуют в Верховном суде и на всех иерархических уровнях системы общих судов, а на нижнем уровне эта модель включает институт единоличных административных судей. Похожая модель использовалась в России в соответствии с Положением о судах по административным делам от 30 мая 1917 г. Эта модель получила значительное распространение в современных государствах. Она приближается к системе специализированных административных судов и отдаляется от английской модели общего права. Споры, возникающие в отношениях частных лиц и публичной администрации, продолжают решаться в рамках общей юрисдикции, но специализированными судьями с позиций материального административного права.
Таким образом, эта модель порывает с традиционной трактовкой административной юстиции как особой, исключительной юрисдикции, не свойственной общим судам и неприемлемой для них. В этой модели ей придается значение одной из форм (ветвей) общей судебной юрисдикции, которая соответственно делится на такие общие юрисдикции, как гражданская, уголовная, административная и др. Основы для становления этой модели в современной России были заложены ст. 118 Конституции РФ, установившей три специализированные формы общей юрисдикции: гражданская, уголовная, административная.
В соответствии с критерием приоритетной цели административной юстиции выделяются две ее основные модели:
а) модель, характеризующая административную юстицию как систему защиты субъективных прав и законных интересов, и
б) модель юрисдикционного контроля за законностью и защиты объективного права.
В основе разграничения этих моделей лежит доктринальный подход, который основывается на определении главной цели судебно-административного процесса: является ли этой целью обеспечение правомерности административного акта (модель контроля за законностью, или защиты законности) либо защита субъективных прав и (или) законных интересов (модель защиты субъективных прав).
Модель контроля за законностью имеет в своей основе систему административной юстиции, определяющую в качестве своей главной цели контроль за законностью в публичном управлении. В этой модели внимание судьи ориентируется на проверку законности административной деятельности независимо от того, нарушаются или нет при ее осуществлении права и законные интересы частных лиц. Ее ключевым процессуальным элементом является иск, в котором содержится требование проверки законности административных актов. Он инициирует процесс, направленный на защиту объективного публичного права, поэтому в зарубежной доктрине его называют «объективным иском». Соответственно, модель контроля за законностью обозначается как модель защиты объективного права, или «объективная модель» (система) административной юстиции[6].
Модель контроля за законностью в своем генезисе связана с исторически первой системой административной юстиции, формирование которой происходило во Франции в рамках системы исполнительной власти. Учреждения административной юрисдикции первоначально предполагалось использовать как механизм, дополняющий самоконтроль публичной администрации и обеспечивающий «чистку» правового поля в сфере управления от незаконных административных актов. Такой утонченный, опосредованный дополнительный механизм самоконтроля позволял публичной администрации более эффективно самой себя дисциплинировать.
Существенным элементом этого механизма являлись частные лица, которые посредством оспаривания административных актов указывали публичной администрации вопросы, решение которых должно было способствовать целям ее самоконтроля и укрепления дисциплины. Процессуальным средством оспаривания и постановки таких вопросов стало обращение в юрисдикционный орган, получившее обозначение как административный иск о превышении власти либо иск о законности (объективный иск). При этом объектом защиты являются в первую очередь не права частных лиц, а закон, нарушаемый неправомерным использованием властных полномочий.
Модель процесса, инициируемого иском о превышении власти, исключает его понимание как процесса между сторонами, которые борются за обеспечение и защиту своих субъективных прав. От частного лица требуется лишь удостоверить свой правовой интерес для легитимации своей процессуальной правоспособности. В самом же судебном процессе не выясняется ничего, что имело бы отношение к этому интересу. Процесс ограничивается только контролем за законностью оспариваемого акта и направлен на акт. В силу этого при характеристике сущности данной системы используется понятие «процесс над актом». Это, следовательно, не есть процесс по поводу прав и обязанностей в административном правоотношении, а процесс над актом, его «пороками», и судебная деятельность направлена на проверку его формальной законности. В силу этого судебное решение не провозглашает права и обязанности сторон, а лишь декларирует аннулирование незаконного акта.
Таким образом, порядок разрешения спора в рамках этой модели характеризуется целым рядом особенностей.
1. Главная цель процесса – контроль за законностью оспариваемого административного акта, а не защита нарушенных этим актом прав или законных интересов.
2. Основное средство контроля – проверка оспариваемого акта на предмет его соответствия закону или иному акту большей юридической силы. В отдельных конкретных правопорядках иски о проверке законности могут подаваться как в отношении нормативных, так и в отношении индивидуальных правовых актов.
3. Судебно-административный процесс в рамках этой парадигмы постулируется как односторонний, поскольку орган, принявший незаконный акт, не считается стороной процесса и цель его участия в процессе в том, чтобы информировать, а не защищаться или защищать оспариваемый акт.
4. Судебный процесс сводится к обычной процедуре контроля за законностью, с той лишь разницей, что эта процедура по существу своему юрисдикционная. Производство в суде – это своего рода следствие по акту. Административное дело трактуется как разногласие без судебного спора, поскольку у заявителя нет оппонента. В фокусе этого процесса проверка законности акта, а не выяснение того, кто прав – администрация или истец.
5. При разбирательстве дела суд проверяет лишь вопросы права и действует как контролер за законностью административных актов, устанавливая их соответствие правовым нормам большей юридической силы. Действия суда как контролера за законностью могут завершиться лишь восстановлением законности, а не прямым восстановлением нарушенных административным актом субъективных прав.
6. Модель контроля за законностью – это образец урезанной, ограниченной административной юрисдикции, непосредственно направленной на защиту объективного права от неправомерных актов публичной администрации. Компетенция судьи является неполной: его полномочия ограничиваются лишь тем, чтобы объявить оспариваемый акт законным или незаконным.
Модель контроля за законностью, в основе которой лежит концепция «процесса над актом», в течение двух веков являлась господствующей не только в тех странах, которые избрали путь специализированной административной юрисдикции, организованной на французский манер. Она оказывала значительное воздействие и на доктрину тех стран романо-германской правовой семьи, в которых разрешение административных споров было передано в компетенцию судов общей юрисдикции. В число таких стран до принятия КАС РФ входила Россия.
Модель защиты субъективных прав исходит из того, что обращение в суд, судебный административный процесс и содержание решения суда, призванного высказаться по спорному вопросу, фокусируются на том, чтобы выяснить, нарушены ли права частного лица. Причинен ли этим правам ущерб незаконными актами (действиями или решениями) публичной администрации. Ключевым элементом этой модели является иск в защиту субъективного публичного права. Этот иск в современной зарубежной доктрине называют «субъективным иском». Соответственно, модель защиты субъективных прав обозначается также как «субъективная модель» (система) административной юстиции. В ее рамках внимание суда концентрируется на защите субъективных прав от неправомерных актов администрации и анализе правового статуса сторон, спорный характер которого вызван этими актами.
Модель защиты субъективных прав начала формироваться в XIX в. в немецких государствах, где первоначально складывалось две системы административной юстиции: в северных землях под французским влиянием акцент делался на модели контроля за законностью, в доктрине южных земель – на защите субъективных публичных прав. В настоящее время господствующая в Германии доктрина в качестве главной миссии административной юстиции и конечной цели юрисдикционного контроля рассматривает всестороннюю и полную защиту субъективных публичных прав.
В конце XX – начале XXI в. происходит изменение приоритетов в концептуальных схемах административной юстиции, в том числе под влиянием немецкой модели всесторонней защиты субъективных публичных прав. Этот процесс охватывает в первую очередь страны, относящиеся к французской модели административной юстиции. В самой Франции с помощью иска о превышении власти стало возможно добиться не только аннулирования оспариваемого акта, но и осуждения публичной администрации, устанавливая для нее определенные обязанности. Она стала рассматриваться как сторона процесса по проверке законности акта. В ходе реформы 2000 г. и принятия Кодекса административной юстиции в административный процесс были включены обеспечительные меры (référés). Это имело своим следствием возможность прямой защиты прав частных лиц и преодоление характерной для этого процесса схемы простого декларирования незаконности акта.
Эти и другие изменения были вызваны широким признанием в европейских странах фундаментального права на эффективную судебную защиту, установленного ст. 6 Европейской конвенции о правах человека. Административная юстиция стала все больше приобретать значение особого судебного механизма защиты прав частных лиц. Это выразилось в тенденции придания судебно-административному процессу столь же развитой и демократичной формы и того же юридико-технического уровня, каким характеризуется гражданский процесс по разрешению споров между частными лицами.
Эволюция французской модели административной юстиции от строго объективной модели «процесса над актом» в сторону расширения юрисдикции по административным спорам и обеспечения прав частных лиц нашла отражение во всех странах, воспринявших в ходе исторического развития ее концептуальные схемы и юридические конструкции (Испания, Италия, Португалия, латиноамериканские государства и т. д.). Административная юстиция, констатировал на рубеже веков известный в Европе ученый Э. Гарсия де Энтеррия, будучи традиционно средством публичного порядка по защите административной законности, превращается в конце XX в. в ряде стран Европейского сообщества, и даже в самой Франции, в систему защиты прав и законных интересов частных лиц[7].
