Н. Н. Черногор
Муниципальное право России

Полная версия

§ 8. Функции муниципального права

Муниципальное право как отрасль права обладает совокупностью – функций, присущих публичному и частному праву. При этом у муниципального права имеются собственные и смежные функции.

Под функциями муниципального права следует понимать основные направления воздействия норм на общественные отношения, складывающиеся в системе местного самоуправления.

В системе муниципального права можно выделить две крупные группы функций: общую и специальную.

К общей относятся такие, как финансово-экономическая (право устанавливает муниципальную форму собственности; бюджетно-финансовую систему муниципального образования; упорядочивает экономические отношения органов местного самоуправления с юридическими лицами различных форм собственности); организационно-политическая (право устанавливает формы осуществления местной публичной власти, порядок формирования органов местного самоуправления; определяет способы организации управления на территории; определяет статус субъектов муниципальных отношений и пределы их компетенции); организационно-идеологическая (формирует идеологию осуществления местной публичной власти, а также правовую культуру субъектов муниципальных отношений; прививает навыки к формированию гражданского общества и правового государства); коммуникативная^[2] (обеспечивает связь между субъектом и объектом муниципального управления).

К специальным функциям относятся регулятивная и охранительная.

Эти две функции тесно связаны между собой, так как одна является первичной, вторая – производной. Первична функция регулятивная, так как муниципальное право предназначено содействовать развитию и совершенствованию социально-экономических, управленческих и организационных отношений.

В данном случае право упорядочивает не только властеотношения, но и взаимоотношения органов местного самоуправления и муниципальных служащих с хозяйствующими субъектами и гражданами. В этом состоит особенность регулятивной функции муниципального права. Регулятивная функция оказывает фактическое воздействие на все без исключения функции общего характера (общие).

В системе муниципального права регулятивная функция формирует самоуправленческие начала и предоставляет субъектам муниципальных отношений реальные возможности для самоорганизации и саморегулирования. Согласно Конституции РФ граждане вправе самостоятельно осуществлять местное самоуправление на территории Российской Федерации. Из этого следует, что нормы муниципального права установили вид местной власти (организационно-политическая функция) и регулируют порядок ее осуществления (граждане осуществляют эту власть).

В связи с тем, что в муниципальном праве имеются собственные нормы диспозитивного характера (они ранее приведены в учебнике), можно вполне убедительно констатировать, что регулятивная функция устанавливает (допускает) саморегулирование в системе местного самоуправления (избрать народом или представительным органом главу муниципального образования; сформировать представительный орган муниципального района всенародно либо из глав поселений и депутатов представительных органов этих поселений) и т. д.

Охранительная функция предполагает и устанавливает основные направления воздействия на обеспечение гарантий местного самоуправления (экономических, политических и т. д.), а также судебной защиты субъектов муниципальных отношений. Так, в соответствии с гражданским законодательством и Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» субъекты муниципального права могут защищать свои интересы в судах общей юрисдикции и арбитражных. Кроме того, органы местного самоуправления при осуществлении своих полномочий должны действовать в соответствии с законодательством Российской Федерации, охраняя при этом законные интересы других субъектов правоотношений. Охранительная функция имеет как профилактический, так и репрессивный характер.

Таким образом, функции муниципального права базируются на функциях общей теории права, равно как и функции других отраслей права, имея свои отличительные особенности, заключающиеся в специфике местной публичной власти и способах ее формирования и осуществления.

§ 9. Муниципальное правоотношение: понятие, структура и содержание

Под муниципальными правоотношениями следует понимать отношения, складывающиеся по поводу осуществления местного самоуправления, урегулированные нормами муниципального права.

Правоотношения можно классифицировать по аналогии с классификацией отношений, составляющих предмет муниципального права. Кроме того, в муниципальном праве возможна и другая классификация правоотношений, вытекающая из комплексности муниципального права как отрасли права. В силу того, что муниципальное право представляет собой совокупность норм публичного и частного права, правоотношения также имеют разные оттенки: публичного и частного права.

Чисто публичными являются правоотношения, исключающие участие субъектов муниципального права в гражданском обороте. Смешанными, или публично-частными, можно назвать правоотношения, складывающиеся в результате частноправовых действий субъектов муниципального права, выражающихся в участии последних в гражданском или коммерческом обороте.

К чисто публичным относятся правоотношения организации и деятельности субъектов муниципального права. Это формирование органов местного самоуправления, осуществление функций местной публичной власти посредством прямой и представительной демократии, а также должностными лицами местного самоуправления. Сюда включены правоотношения муниципальной службы, гарантий, ответственности и т. д. Их можно назвать властеотношениями.

К смешанным относятся правоотношения, субъекты которых участвуют в гражданском и коммерческом обороте.

Например, орган местного самоуправления от имени муниципального образования совершает сделки с другими субъектами на строительство жилых домов, объектов социально-культурного назначения, дорог, ремонт внутридворовых территорий. В данном случае правоотношение имеет гражданско-правовой характер, так как субъект публичного права включается в гражданский оборот.

Нередко органы местного самоуправления и должностные лица от имени муниципального образования совершают торговые (коммерческие) договоры по купле-продаже имущества, продовольствия, необходимых для нужд территории и населения. Здесь очевидно присутствие оттенка коммерческого правоотношения.

При этом объектом правоотношений чисто публичного характера являются действия по осуществлению власти и управления в различных формах.

Объектом правоотношения смешанного характера, т. е. публично-частного, являются как действия субъектов, так и имущество (вещи), выполняемые работы, оказываемые услуги (для гражданского оборота) либо товар (для коммерческого оборота).

Чисто публичные правоотношения имеют публично-властный характер и не являются стоимостными, возмездными. В данном случае действия субъектов направлены на формирование власти и ее осуществление.

Правоотношения смешанного характера могут быть как возмездными, так и безвозмездными. Возмездные, т. е. стоимостные, всегда характерны для коммерческих сделок.

В гражданском правоотношении допускаются также безвозмездные сделки (наследство, дарение, безвозмездное пользование имуществом). Органы местного самоуправления и должностные лица в соответствии с предоставленной им компетенцией имеют право на заключение и возмездных, и безвозмездных сделок.

Обозначенные нами два вида муниципальных правоотношений имеют свои отличительные особенности.

Во-первых, это проявляется в сравнении объекта правоотношения. В чисто публичном правоотношении объектом являются действия субъектов по формированию органов власти и осуществлению этой власти непосредственно или через избираемые органы и должностных лиц. В смешанном правоотношении в качестве объекта выступают имущество, работы, услуги, товар и действия.

Во-вторых, чисто публичные правоотношения имеют безвозмездный характер по формированию органов и осуществлению власти в форме непосредственной демократии. Смешанные могут быть и возмездными, и безвозмездными.

9.1. Содержание муниципального правоотношения

Субъектам муниципального права, равно как и субъектам других отраслей права, принадлежат субъективные права и обязанности, которые формируют содержание муниципального правоотношения.

Приобретение таковых законодатель связывает для физических лиц с достижением определенного возраста либо с состоянием здоровья. Например, пассивное избирательное право для избрания главой муниципального образования приобретается физическим лицом, достигшим 21-летнего возраста. Тогда как дееспособность в гражданском праве приобретается физическим лицом в 18 лет. Как видим, относительно субъектов муниципальных правоотношений установлен разный возрастной ценз. Такой подход свидетельствует о наличии ограничения правосубъектности в связи с возрастом. Эта особенность отличает сущность содержания правосубъектности муниципального права от сущности содержания правосубъектности частного права.

Отличительные особенности можно отметить и в статусе лиц, лишенных дееспособности или ограниченных в дееспособности по состоянию здоровья. В публичном праве, в частности в муниципальном, недееспособные лица по состоянию здоровья не могут быть участниками правоотношений ни непосредственно, ни через своих представителей. Например, опекуны и попечители не имеют права принимать участие в голосовании на выборах и на местном референдуме вместо таких лиц. В гражданском праве опекуны и попечители представляют интересы таких лиц, выступают от их имени в качестве стороны различных договоров. В муниципальных правоотношениях недееспособные лица не обладают ни пассивным, ни активным избирательным правом и не имеют никакого отношения к объекту правоотношения.

Не обладают таким правом также лица, осужденные по приговору суда и находящиеся в местах лишения свободы. Такое правило установлено федеральным законодательством о выборах и законодательством субъектов Российской Федерации.

В гражданском праве таких абсолютных ограничений для лиц данной категории не установлено. Конечно же, правоспособность их ограничена в какой-то мере. Но тем не менее за ними остается право собственности на свое имущество, на наследство, на дарение, на доверенность и т. д.

Итак, публичное право устанавливает более жесткий барьер относительно субъектного состава правоотношения, чем частное.

Именно в силу этого муниципальное правоотношение является самостоятельным, не похожим по составу, структуре и сущности на правоотношения других отраслей права. Кроме всего вышеизложенного муниципальное правоотношение является властеотношением, что выделяет его в системе правоотношений других отраслей права.

9.2. Структура правоотношения

Муниципальное правоотношение структурно состоит из субъектов и объекта. Субъектами являются граждане, проживающие в границах муниципального образования, органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления, хозяйствующие субъекты, вступающие в отношения с органами местного самоуправления, учреждения, расположенные на территории муниципального образования, государственные органы, органы местного самоуправления, других территорий и т. д., т. е. это физические и юридические лица, имеющие различный статус.

Объектом муниципального правоотношения является осуществление власти и управления в пределах муниципального образования или территории местного самоуправления, а также имущество, по поводу которого производятся действия. При этом власть осуществляется путем различных действий граждан, органов местного самоуправления. Именно им принадлежит господствующее положение по осуществлению власти, так как местное самоуправление и есть та самая власть, которая осуществляется жителями, органами и должностными лицами местного самоуправления.

В правоотношениях имущественного характера, т. е. стоимостных, в качестве объекта выступают: имущество движимое, недвижимое, работы, услуги и т. д., в отношении которых могут быть произведены действия частноправового и публично-правового характера. Например, проведение местного референдума об отчуждении имущества, являющегося муниципальной собственностью.

Таким образом, структура муниципального правоотношения имеет свои отличительные особенности, что подчеркивает самостоятельный характер муниципального правоотношения.

Глава II. Муниципальное право как наука

В результате освоения данной главы обучающийся должен:

знать

• предмет и методологию науки муниципального права, ее место в системе юридических наук;

• источники науки муниципального права;

• особенности учебной дисциплины муниципального права;

• соотношение муниципального права и местного самоуправления;

• понятие, особенности и систему источников муниципального права, их внутренние и внешние взаимосвязи в российской системе права;

• место и роль решений Конституционного Суда РФ в иерархии источников муниципального права;

• соотношение наднациональных (международных) и внутригосударственных норм, определяющих организацию и осуществление местного самоуправления;

• специфику природы муниципально-правовых актов;

• содержание устава муниципального образования, особенности его принятия и вступления в силу;

уметь

• отличать источники отрасли муниципального права и одноименной юридической науки;

• определять иерархию источников муниципального права;

• правильно толковать смысл норм муниципального права, осуществлять их адекватное применение к конкретным фактическим ситуациям;

• разрешать правовые коллизии, связанные с законодательным регулированием местного самоуправления;

владеть

• навыками системного анализа источников муниципального права;

• навыками составления проектов муниципально-правовых актов;

• навыками подготовки квалифицированных заключений по вопросам, связанным с разработкой и применением законодательства о местном самоуправлении;

• навыками проведения правовой, антикоррупционной и иных предусмотренных действующим законодательством видов экспертиз правовых актов в муниципальной сфере;

• навыками поиска нормативных правовых актов, регулирующих муниципальные правоотношения;

• навыками поиска и анализа юридической практики по реализации норм муниципального права;

• навыками работы с современными правовыми системами «КонсультантПлюс», «Гарант», другими ресурсам.

1. Понятие науки муниципального права. Муниципальное право как наука представляет собой совокупность знаний:

во-первых, о природе становления и развития системы норм и институтов муниципального права, подразделенной на нормы общего (комплексные) права, включающие в себя нормы и институты частного и публичного права, и нормы и институты особого характера (специальные), присущие только муниципальному праву;

во-вторых, о местной публичной власти: ее природе и истории становления; предназначении; концепциях (моделях); принципах построения, устройстве и формах осуществления; соотношении и взаимодействии с государственной властью; гарантиях осуществления; ответственности за решение задач; способах осуществления функций и компетенции;

в-третьих, о муниципальной службе, ее природе, становлении и развитии, правовом регулировании отношений, складывающихся в системе муниципальной службы;

в-четвертых, о теориях становления и развития местной публичной власти в стране и зарубежных государствах и влиянии теорий на фактическое построение местного самоуправления в разные исторические периоды.

С учетом вышеизложенного под наукой муниципального права следует понимать: совокупность знаний о природе, понятии, истории, системе норм и институтов муниципального права, способе их воздействия на общественные отношения, складывающиеся в сфере местного самоуправления, о местной публичной власти, формах и способах ее осуществления, о муниципальной службе, о теориях местного самоуправления и практике их реализации.

2. Предмет науки муниципального права составляют учение: о нормах и отношениях, формирующих институты муниципального права, о практике реализации этих норм; об истории и фактическом состоянии местного самоуправления и перспективах его совершенствования; о природе муниципальной службы и путях ее развития.

Наука муниципального права изучает понятие этой отрасли, место в правовой системе, происхождение и содержание норм и институтов, их роль в осуществлении функций местной публичной власти.

Учеными в области муниципального права изучается отечественный и зарубежный опыт местного самоуправления и законодательства, на основе которого оно осуществляется, используются теоретические научные труды зарубежной научной мысли, анализируются международные нормативные акты о местном самоуправлении, различных формах его проявления.

Очевидно, что предмет науки муниципального права отличается от предмета муниципального права как отрасли права, базирующейся на нормах закона. Разрабатываемые научные доктрины, выводы и предложения относительно совершенно новой для России науки ни в коем случае не должны обосновываться только на законе, но должны иметь широкую научно-теоретическую основу, позволяющую совершенствовать отношения в системе местной публичной власти, а также законодательство о местном самоуправлении.

Сегодня перед наукой муниципального права стоит задача по разработке всех признаков этой отрасли, занимающей свое место в общей системе права. Для этого придется отступить от многих догматических утверждений, касающихся: вида норм права и их принадлежности к той или иной отрасли, а следовательно, и институтов права; метода правового регулирования, который может быть универсальным для многих отраслей права; компетенции, которая может принадлежать не только органам местного самоуправления, но и другим субъектам муниципально-правовых отношений; муниципально-правовых отношений, которые имеют свои особенности, состоящие в субъектах и объектах, и т. д. Все эти и другие направления сегодня имеют дискуссионный характер, но подчас дискуссии не имеют научно-практических обоснований, что наносит значительный ущерб качеству принимаемых нормативных актов, а впоследствии и качеству организации и осуществления власти на местах.

Так, применение англосаксонской концепции местного самоуправления в России, без достаточного анализа ее сущности и возможности использования в России, привело к тому, что местное самоуправление по данной модели у нас в стране практически оказалось неосуществимым. Несоответствие объема компетенции, закрепленной в законах о местной публичной власти, ее материально-финансовым и организационным возможностям стало причиной бездействия законодательства в течение более 15 лет. Как видно, у науки муниципального права имеется огромный резерв для развития творческой научной мысли.

Результаты науки муниципального права не имеют нормативного характера, но тем не менее они должны иметь практическую значимость и быть приближенными к фактической жизни. В противном случае наука схоластична и бесполезна.

Положения науки муниципального права могут быть использованы при формировании концепции местного самоуправления и составления законодательства о нем.

При формировании научной мысли нельзя недооценивать историю развития муниципальной власти, которая представлена трудами известных русских ученых и специалистов в области местного самоуправления: И. Д. Беляева, А. И. Васильчикова, В. Л. Безобразова, А. Д. Градовского, М. И. Свешникова, Н. И. Лазаревского и др. При этом история должна быть изложена не фрагментарно, а по всем направлениям организации и деятельности местной публичной власти.

3. Методология науки муниципального права. Под методом следует понимать способ познания, исследования явлений природы и общественной жизни. Сами по себе методы – продукт творческой, интеллектуальной деятельности человека, они неразрывно связаны с предметом изучения^[3].

Кроме того, метод подразумевает прием, подход, способ, используемый при проведении научного исследования и получения научных результатов. Учение о методах познания того или иного явления называется методологией.

В современной гуманитарной науке вопросы методологии весьма актуальны. Освоение методологии исследования важно для студентов, аспирантов, преподавателей. Вывод этот основывается на конкретной практике подготовки и защиты дипломных работ и диссертационных исследований. Нередко студенты-выпускники и аспиранты не владеют познаниями в области методологии исследования при подготовке научных трудов, что сказывается на качестве исследований.

Овладение методологией исследования является обязательным условием для подготовки дипломного или диссертационного проекта, да и любой другой научной работы.

Юрист-управленец обязан обладать навыками научного анализа, формулирования выводов и решения задачи.

В юридической науке, в том числе и муниципально-правовой, используются как общенаучные, так и специальные методы исследования.

К общим научным методам относятся материалистический и диалектический методы. Два этих метода исследования имеют философский характер и определяют общую методологическую направленность научного исследования.

Материалистический метод предполагает, что глубинные, сущностные стороны местного самоуправления и муниципального права обусловлены экономическими отношениями, формами собственности. На современном этапе муниципальная собственность предопределила сущность и назначение местной публичной власти, обусловила ее самостоятельность.

Диалектический метод исследования предполагает учение о наиболее общих закономерных связях развития бытия и сознания. К общим законам диалектики относятся: переход количественных изменений в качественные; закон единства и борьбы противоположностей; отрицание отрицания^[4]. Все эти законы важны при исследовании таких явлений, как местное самоуправление и муниципальное право в их постоянном развитии. Проведение научных исследований на основе законов диалектики исключает субъективистские истолкования относительно местной публичной власти и муниципального права. Процессы становления и развития местного самоуправления и муниципального права должны отражаться в таких важнейших философских категориях, как «содержание и форма», «возможность и действительность», «случайность и необходимость», «историческое и логическое», «должное и сущее», «свобода и ответственность» и др.

Из этого следует, что научное исследование должно проводиться на анализе фактической общественной жизни, имеющейся практики, объективной оценки исторической действительности. Познание может проводиться от общего к частному и наоборот – от частного к общему.

К специальным методам исследования можно отнести методы: системного анализа; исторический; сравнительного правоведения; формально-юридический; метод моделирования в системе местного самоуправления и муниципального права и др.

Метод системного анализа предполагает рассмотрение явления в качестве системы, элементы которой взаимосвязаны и действуют для достижения единой цели.

Данный метод очень важен для рассмотрения местной публичной власти как единого целого и ее основ как составных частей, как властеотношений, находящихся в тесном взаимодействии и взаимозависимости. Все составные части этой системы делятся на базисные и надстроечные и направлены на достижение единой цели – благосостояние людей.

Сущность системного анализа заключается в обозначении самой системы как общего явления, выявлении элементов этой системы, установлении взаимодействия элементов системы, их внутренней и внешней связи при осуществлении функций. Этот метод имеет важное значение как в теоретических исследованиях, так и при формировании законодательства о местном самоуправлении.

Исторический метод исследования можно также отнести к специальным методам. Данный метод дает возможность познать явление, в том числе и местную публичную власть, на разных этапах развития общества.

Овладение историческим методом предполагает приобретение высокого уровня культуры специалиста, ученого, преподавателя. Кроме того, исторический метод исследования позволяет найти преемственность в организации и деятельности системы местного самоуправления и исключает стопроцентное заимствование чужеземных моделей местного самоуправления, которые не приживаются в России. Исторический метод, как показывает практика изучения муниципального права, дает возможность студентам и аспирантам более глубоко изучить все направления организации и осуществления местного самоуправления в нашей стране и делать соответствующие выводы для развития современной науки муниципального права.

Специальным для правоведения является метод социологических исследований. Он вполне применим в науке муниципального права: при проведении анализа статистических данных относительно населения; численности представительных и исполнительно-распорядительных органов; численности и рентабельности объектов муниципальной собственности; данных о доходах и расходах местных бюджетов; о развитии реального сектора экономики; о банкротстве муниципальных предприятий; удельном весе продукции муниципальных предприятий и т. д.

Сюда же можно включить метод экспертных оценок, который предполагает сбор и анализ мнений определенной группы специалистов в той или иной области (например, в области планирования; формирования бюджета; подготовки проекта устава; прогнозирования социально-экономического развития территории; организации антикризисного управления).

Одним из способов социологического метода является анкетирование определенных групп граждан либо муниципальных служащих, анализ этих данных для формирования выводов и предложений.

В условиях экономического и политического развития общества, когда усиливаются интеграционные процессы, большое значение приобретает метод сравнительного правоведения, объектом которого являются сходные муниципально-правовые институты различных стран, а также сходные нормативные акты, например, субъектов РФ, муниципальных образований. Без их сравнения невозможно выявить тенденцию того или иного явления. Особенно это важно при проведении реформ местной публичной власти.

Формально-юридический метод вытекает из самой природы местного самоуправления и муниципального права. Он предполагает исследование внутренней структуры норм муниципального права и его институтов, анализ правоотношений, функций, а также источников муниципального права.

Он применим при анализе концепций (моделей) местного самоуправления и форм его осуществления, при определении компетенции субъектов в системе местного самоуправления, при систематизации нормативного материала и установлении правил юридической техники при выработке нормативных актов и т. д.

4. Наука муниципального права в системе юридических наук. Муниципально-правовая наука, являясь частью юридической науки, соприкасается с другими общественными науками. Обусловлено это тем, что муниципальное право тесно связано с теорией права, конституционным, административным, финансовым, налоговым, гражданским, коммерческим, экологическим отраслями права и др.

Нормы названных и других отраслей права регулируют отдельные группы отношений, складывающихся в системе местного самоуправления. Взаимодействие науки муниципального права с наукой других отраслей права обусловлено также учением о применении для отдельных отраслей права смежного метода правового регулирования отношений.

Смежными являются также нормы об ответственности субъектов муниципально-правовых отношений. Это касается соотношения муниципального права с административным и гражданским правом.

Муниципальное право тесно связано с гражданским в силу того, что муниципальные образования являются участниками гражданского оборота. При этом от их имени выступают органы местного самоуправления – как юридические лица.

Связующим звеном муниципального и гражданского права и их науки является муниципальная собственность, научные исследования относительно которой проводятся и той, и другой наукой.

То же самое можно сказать о взаимодействии науки муниципального и земельного права. Органы местного самоуправления имеют непосредственное соприкосновение с управлением определенной частью земельных ресурсов. В силу этого обе отрасли права и их наука занимаются научным исследованием земельных отношений.

Соотношение науки муниципального права и науки финансового права обусловлено равным их отношением к исследованиям в области бюджетно-финансовой деятельности органов местного самоуправления. Это касается как материального, так и процессуального права.

5. Источниками науки муниципального права являются: практическая деятельность, выраженная в формах непосредственной и представительной демократии местного самоуправления; в результатах осуществления местного самоуправления и в способах достижения этих результатов; нормативные акты органов государственной власти и местного самоуправления; теоретическая, научная и учебная литература отечественных и зарубежных ученых; судебная практика по проблемам местного самоуправления; комплексные исследования деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, сформулированные в научных и практических обзорах, информациях, справках, аналитических служебных записках, материалы научно-практических конференций по проблемам местного самоуправления.