Н. Н. Черногор
Муниципальное право России

Полная версия

§ 5. Институты муниципального права

В муниципальном праве как отрасли права сложились собственные правовые институты, которые преобладают, и заимствованные из других отраслей права, т. е. вкрапленные в ткань муниципального права.

Институт муниципального права представляет собой взаимосвязанную группу однородных норм права, предназначенных для регулирования однородной группы общественных отношений, складывающихся в системе местной публичной власти. В данном случае нормы привязываются к естественно сложившимся общественным отношениям, представляющим собой основы местного самоуправления. К ним отнесены: территориальная основа; экономическая основа; финансовая основа; социальная основа; организационная основа и др. Иными словами, это группы отношений, которые изначально составляют в целом то, что мы называем местной публичной властью (местным самоуправлением), т. е. группа властеотношений, присущих местной публичной власти. В целях их упорядочения сформированы соответствующие группы норм права. Это позволяет классифицировать группы норм по институтам права.

Например, социальная основа как разновидность отношений притягивает к себе группу норм, устанавливающих главенствующую роль человека в местном самоуправлении, без которого последнее не может существовать. При участии избирателей формируются и функционируют формы непосредственной и представительной демократии в системе местной публичной власти. Это следующие формы: местный референдум, выборы органов местного самоуправления, сходы и собрания граждан и т. д. Данные группы отношений обслуживаются нормами только муниципального права.

Все признаки представительной демократии характерны для деятельности представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, которые вступают в отношения с гражданами и юридическими лицами.

В системе институтов непосредственной демократии имеется группа подинститутов, соотносящихся с основными институтами как система и ее элементы, как общее и частное. То же самое можно утверждать и об институтах в системе представительной демократии. К ним относятся институты: органов местного самоуправления, их компетенции и ответственности, должностных лиц местного самоуправления, муниципальной службы и др.

Классификация институтов муниципального права возможна не только по формам осуществления местной публичной власти.

Институты муниципального права можно разделить на две части, исходя из принадлежности к муниципальному праву. Во-первых, это институты, принадлежащие только муниципальному праву: институты местного референдума, сходов, собраний, выборов, представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, муниципальной службы, ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, территориальной организации, гарантий и т. д.

Во-вторых, это институты, сформированные из группы норм и отношений различных других отраслей права: финансового, гражданского, трудового, коммерческого, предпринимательского, административного. Это касается бюджета и бюджетного процесса, унитарных муниципальных предприятий, права собственности, договорных отношений и т. д.

Муниципальное право связывает эти две крупные группы институтов – собственный и смежный, – что создает условия местной публичной власти для осуществления ею функций и компетенции.

5.1. Муниципально-правовой институт территориальной организации местной публичной власти

Отношения, входящие в территориальную основу местного самоуправления, являются составными элементами института муниципального права. Данные отношения регулируются определенной совокупностью норм муниципального права.

Из этого следует, что в системе муниципального права имеется собственный муниципально-правовой институт территориальной организации местной публичной власти, определение понятия которого может быть следующее.

Муниципально-правовой институт территориальной организации местной публичной власти представляет собой совокупность норм муниципального права, регулирующих однородные группы общественных отношений, складывающихся по поводу ее территориального устройства.

Отношения и нормы, составляющие муниципально-правовой институт территориальной организации местного самоуправления, имеют следующие классификации:

по целям – касающиеся: формирования муниципального образования с учетом численности населения; изменения границ муниципального образования; преобразования муниципального образования;

по источникам – содержащиеся в Конституции РФ, в федеральных законах и подзаконных актах, конституциях, уставах, законах, подзаконных актах субъектов РФ, в нормативных актах органов местного самоуправления;

по масштабу действия – действующие в масштабе Российской Федерации; в масштабе субъекта РФ; в масштабе муниципального образования.

Таким образом, институты муниципального права имеют собственную классификацию, вытекающую из классификации норм муниципального права и отношений, складывающихся по поводу территориальной организации местной публичной власти.

5.2. Институт права муниципальной собственности

Общественные отношения, формирующие экономическую основу местного самоуправления, являются составными элементами институтов муниципального права. Они регулируются нормами муниципального права. Следовательно, в системе муниципального права имеется собственный институт, состоящий из отношений муниципальной собственности и муниципальных норм. Это вытекает из понятия, структуры и содержания экономической основы местного самоуправления и ее предназначения.

Структура экономической основы разнообразна. Она представляет собой сложную конструкцию, состоящую из статических и динамических элементов. В статьях 49 и 50 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.) содержится статическая группа элементов, в ст. 14–16, 51 закреплена динамическая группа элементов. Соответственно, вначале устанавливается перечень элементов экономической основы, а затем порядок и организация использования экономической основы в системе местного самоуправления. Например, статическая величина – это муниципальная собственность (движимое и недвижимое имущество, местный бюджет и т. д.).

Динамическая величина: управление муниципальной собственностью; владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью.

Институт права муниципальной собственности можно назвать имущественным муниципально-правовым институтом в силу сложности его конструкции.

Сложность эта обусловлена тем, что названный институт тесно связан, равно как и экономическая основа, с муниципально-правовым финансовым институтом.

В этой связи под «имущественным муниципально-правовым институтом» следует понимать совокупность норм публичного и частного права, регулирующих общественные отношения, входящие в экономическую основу местного самоуправления.

Отношения и нормы данного института имеют свои классификации:

– по целям – формирование имущественной основы для решения – задач местного значения;

– по принадлежности – муниципальная собственность разграничивается между различными уровнями муниципальных образований и принадлежит жителям соответствующих муниципальных образований;

– по порядку формирования – создание, приобретение;

– по порядку управления, владения, пользования и распоряжения – управление, владение, пользование и распоряжение осуществляют органы местного самоуправления.

Из этого следует, что имущественный муниципально-правовой институт является самостоятельным институтом, входящим в общую систему муниципального права.

5.3. Институт местных муниципальных финансов

Под муниципально-правовым финансовым институтом следует понимать совокупность норм муниципального, налогового и финансового права, регулирующих группы отношений, складывающихся по поводу формирования, утверждения и расходования финансовых ресурсов в системе местного самоуправления.

Это определение муниципально-правового финансового института представлено в виде общей системы, состоящей из ряда взаимосвязанных элементов, т. е. подинститутов. Оно обусловлено сложностью структуры отношений, входящих в финансовую основу местного самоуправления. Из этого следует, что существуют институт как общее, т. е. система, и пединституты как частное. В силу этого очевидна классификация внутри муниципально-правового финансового института.

Подинституты можно классифицировать:

1) по группам общественных отношений и регулирующим их нормам;

2) по видам финансовых ресурсов в системе местного самоуправления;

3) по структуре местного бюджета;

4) по предназначению;

5) по цели;

6) по принадлежности.

1. По группам общественных отношений и регулирующих их норм пединституты можно разделить на касающиеся:

– подготовки, рассмотрения, утверждения, исполнения местного бюджета, отчетов об исполнении бюджета;

– формирования внебюджетных средств;

– межбюджетных отношений;

– отношений займа.

2. По видам финансовых ресурсов муниципально-правовые финансовые пединституты можно классифицировать исходя из структуры финансовых ресурсов местного самоуправления. К ним можно отнести следующие виды:

а) муниципально-правовой пединститут бюджетных средств, формируемых за счет собственных и регулирующих источников доходов;

б) муниципально-правовой пединститут внебюджетных средств (самообложение, субвенции, субсидии, муниципальные заимствования).

3. По структуре местного бюджета пединституты подразделены на:

а) пединститут доходов местного бюджета;

б) пединститут расходов местного бюджета.

4. По предназначению пединституты делятся на материальные и процессуальные.

Материальные устанавливают статические величины, процессуальные – процедуру применения материальных подинститутов.

5. По цели пединституты делятся на две группы:

а) обслуживающие систему местного самоуправления в целях решения задач только местного значения;

б) нацеленные на осуществление отдельных государственных функций.

6. По принадлежности муниципально-правовые пединституты делятся на:

а) собственно муниципальные;

б) смежные с финансово-правовыми институтами.

К собственным можно отнести пединститут утверждения местного бюджета на сессии представительным органом местного самоуправления.

Смежный институт – например, формирование доходной части за счет как собственных источников, так и с помощью регулирующих источников доходов.

В связи с тем, что муниципально-правовой финансовый институт является системой, имеющей подсистему в виде подинститутов, поддающихся классификации, его можно назвать самостоятельным институтом, входящим в общую систему муниципального права.

5.4. Социальный и организационный институты муниципального права

1. Под социальным муниципально-правовым институтом следует понимать совокупность норм муниципального права, регулирующих группы отношений, складывающихся по поводу формирования поселений, их органов власти и реализации функций в системе местного самоуправления.

Очевидным является тот факт, что социальный муниципально-правовой институт состоит также из двух слагаемых: нормы плюс общественные отношения. При этом первичными являются отношения, вторичными – нормы. Отношения – это элемент местного самоуправления, т. е. одна из его основ, без которой местное самоуправление нереально. Нормы – это элемент права, которое формируется государством и самой социальной общностью, т. е. жителями муниципального образования и избранными ими органами.

Таким образом, социальный муниципально-правовой институт есть продукт социальной общности и государства.

Что касается функционального аспекта, то здесь можно провести аналогию. В условиях догосударственного периода функции зарождались в связи с потребностью людей, т. е. они имели естественный характер, не навязывались сверху. Поэтому их появление было обусловлено только социальной общностью. При наличии государства ситуация изменяется. Государство путем принятия законов и подзаконных актов расширяет перечень функций для местного самоуправления, т. е. оно устанавливает новые функции с помощью права. Кроме того, государство обеспечивает правовое оформление уже сложившихся функций в системе местного самоуправления. Из этого следует, что и функции местного самоуправления как элемент социальной основы и муниципально-правового института есть продукт деятельности социальной общности и государства, равно как и нормы муниципального права. Институты права нацелены на реализацию функций местного самоуправления.

Социальный муниципально-правовой институт структурно состоит из норм: определяющих поселенческий характер местного самоуправления; устанавливающих статус муниципального образования в зависимости от численности населения; определяющих порядок осуществления форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления; устанавливающих право всех граждан на осуществление местного самоуправления и повсеместность его на территории Российской Федерации.

Указанные и другие группы норм регулируют определенные группы однородных общественных отношений, складывающихся в системе местного самоуправления и являющихся его основами.

Таким образом, социальный муниципально-правовой институт формируется из собственных норм и отношений и принадлежит только муниципальному праву. Это является свидетельством того, что муниципальное право есть отрасль права.

2. Под организационным институтом муниципального права следует понимать совокупность норм муниципального права, регулирующих общественные отношения, касающиеся наименования, структуры органов местного самоуправления, порядка их формирования, форм и принципов их деятельности, а также выборных должностных лиц местного самоуправления.

В структуру организационного института муниципального права включаются: представительные, исполнительно-распорядительные, контрольные органы местного самоуправления; избирательные комиссии; должностные лица (глава муниципального образования, депутаты, глава администрации, староста).

Организационный институт имеет свои пединституты: представительных органов; исполнительно-распорядительных органов; должностных лиц местного самоуправления; контрольных органов; избирательных комиссий. Все эти пединституты как элементы единой системы, которая названа организационным институтом муниципального права, обеспечивают надлежащее осуществление своих функций в соответствии с установленной для них компетенцией. Они в рамках норм права организуют решение задач на территории муниципального образования для достижения поставленных целей.

Организационный институт является результатом деятельности государства, издающего нормы права о нем, и жителей муниципального образования, формирующих данный институт. В условиях догосударственного периода организационный институт структурно состоял из норм естественного, обычного права, творцом которого были сами общины, и отношений, которые регулировали эти нормы, т. е. муниципально-правовой институт имел самобытное, общинное происхождение. Его вполне можно назвать естественным муниципально-правовым институтом, формировавшимся в недрах общины.

Каждый подинститут имеет свое содержание, свои элементы. Например, подинститут представительных органов содержит нормы о порядке их формирования, о составе, о рабочих органах, о компетенции, о роли и месте в системе органов местного самоуправления. То же самое можно утверждать относительно исполнительно-распорядительных органов и должностных лиц местного самоуправления, за некоторыми исключениями, не присущими должностным лицам.

Эти нормы регулируют соответствующие группы однородных отношений между субъектами муниципального права по формированию, составу, компетенции и т. д. органов местного самоуправления.

Из этого следует, что организационный муниципально-правовой институт имеет многослойную внутреннюю структуру, представляющую собой единый комплекс норм и отношений, нацеленный на организационно-правовое обеспечение функционирования местного самоуправления.

При этом следует заметить, что и данный институт имеет собственные корни, т. е. формируется из собственных норм и отношений.

§ 6. Система муниципального права

Под системой муниципального права следует понимать совокупность собственных и смежных институтов права, составляющих общую и особенную части данной отрасли.

Система муниципального права предопределена:

во-первых, наличием институтов этого права, которые состоят из норм и регулируемых ими отношений. Группировка норм и отношений приведена в настоящем учебнике. Они подразделяются на собственные и смежные. Следовательно, одна из частей системы включает в себя институты собственные и смежные;

во-вторых, наличием других общих и особенных элементов. Это касается определений понятий самого муниципального права как отрасли, его предмета, источников, норм, институтов, науки, истории становления и развития;

в-третьих, включением субъектов и объектов муниципальных правоотношений с определенной для них нормативными актами компетенцией и ответственностью.

В этой связи можно сделать вывод о том, что муниципальное право состоит из общей и особенной частей. При этом нормы общей части закрепляют принципиальные общие положения, разработанные в теории права: понятие муниципального права, его предмет, метод, принципы, источники, история становления (природа) и развития; общие положения о субъектах и объектах правоотношений; функции муниципального права и способы их реализации; нормы и их отличительные особенности.

В особенной части устанавливаются понятие местного самоуправления, статус субъектов местного самоуправления, порядок их формирования, функции, компетенция, гарантии, ответственность. Особенная часть включает в себя более обширные группы норм публичного и частного права, регулирующих отношения в системе местной публичной власти в целом, и отношения, составляющие каждую из основ местного самоуправления в отдельности. Преобразование этих групп норм и отношений в правоотношения порождает, как уже было отмечено, две крупные группы институтов права – чисто муниципальные и смежные. К смежным относятся институты конституционного, административного, финансового, гражданского, коммерческого и других отраслей права.

Таким образом, система муниципального права включает в себя элементы общего и особого характера, которые неразрывно связаны, взаимозависимы, и их существование в отдельности немыслимо. Фактическое наличие таких элементов единой системы свидетельствует о полном наборе признаков, присущих отрасли права.

§ 7. Принципы муниципального права

Под принципами муниципального права понимаются основополагающие идеи (начала), устанавливающие общие положения отрасли права, имеющие общеобязательный характер. Принципы муниципального права, равно как и других отраслей права, формируются на основе принципов общего права, как публичного, так и частного, с учетом методов правового регулирования общественных отношений.

Принципы муниципального права как отрасли имеют многофункциональное значение.

Во-первых, они отражают сущность общественно-политического строя и особенности правового регулирования муниципальных отношений.

Во-вторых, принципы закрепляют концепцию (модель) местной публичной власти, ее соотношение с обществом и государством.

В-третьих, принципы провозглашают перспективы становления и развития гражданского общества посредством прямой и представительной демократии.

В-четвертых, принципы муниципального права допускают возможность сочетания юридического равенства субъектов муниципально-правовых отношений и субъектов гражданско-правовых отношений с административной соподчиненностью, что позволяет сделать вывод о наличии смежного метода правового регулирования в данной отрасли права.

В-пятых, они могут быть использованы в правоприменительной практике при обнаружении пробелов в законодательстве либо в случае возникновения противоречия норм законодательства этим принципам.

Принципы муниципального права сформулированы в Конституции РФ, а также в законодательстве Российской Федерации и ее субъектов, в нормативных актах органов местного самоуправления.

Кроме того, они закреплены в ряде международных нормативных актов.

К принципам муниципального права можно отнести следующие.

1. Принцип народовластия, закрепленный в ст. 3, 130, 131 Конституции РФ. Из указанных статей вытекает, что единственным носителем власти на территории муниципального образования является народ, проживающий на этой территории. Власть народа осуществляется через органы, выборы, референдумы, сходы и т. д. При этом систему и сами органы формируют непосредственно граждане, обладающие избирательным правом. Часть 2 ст. 130 Конституции РФ определяет и другие формы осуществления народовластия. Более широкий перечень таких форм предусмотрен Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

2. Принцип демократизма в формировании местной публичной власти закреплен в Конституции РФ, Федеральных законах «Об общих принципах…», «О гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также в законах о местном самоуправлении и законах о выборах органов местного самоуправления, принятых законодательными органами субъектов Российской Федерации.

3. Принцип сочетания форм непосредственной и представительной демократии при осуществлении местного самоуправления. Граждане участвуют в выборах, местных референдумах, собраниях, сходах, гражданских правотворческих инициативах, принимая собственные решения по обсуждаемым вопросам, выражая при этом прямое волеизъявление.

Кроме того, они решают свои жизненно важные задачи через своих представителей в органах местного самоуправления. Муниципальное право регулирует эти группы отношений.

4. Принцип самостоятельности местной публичной власти и ее взаимодействия с государственной властью закреплен в ст. 12 и гл. 8 Конституции РФ, а также в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 3, 19, 20, 21 и др.).

5. Принцип внутренней соподчиненности решений референдумов, сходов, органов и должностных лиц в системе местного самоуправления закреплен в ч. 3 ст. 3 Конституции РФ, в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в Законе «О муниципальной службе в Российской Федерации».

6. Принцип сочетания юридического равенства субъектов муниципально-правовых отношений и субъектов гражданско-правовых отношений с административной соподчиненностью закреплен в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Он вытекает из методов правового регулирования отношений, сложившихся в муниципальном праве. Как ранее было замечено, в муниципальном праве имеются императивные и диспозитивные нормы. Они как раз и базируются на принципе сочетания юридического равенства и соподчиненности субъектов правоотношений.

7. Принцип судебной защиты и ответственности субъектов муниципально-правовых отношений, установленный в частном и публичном праве.

8. Принцип повсеместности становления и развития местного самоуправления, установленный Конституцией РФ (ст. 2, 12, ч. 1 ст. 131) и Законом «Об общих принципах…» (ч. 1 ст. 1), гарантирует осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации.

Важно отличать принципы муниципального права от принципов местного самоуправления. Между ними нельзя ставить знак равенства, так же как между понятиями «муниципальное право» и «местное самоуправление». Не может быть такого, чтобы принципы права были равны принципам местной публичной власти. Право – это совокупность норм, местное самоуправление – это публичная власть. Каждое из этих явлений имеет свои основополагающие начала. К тому же власть – это базис, право – надстройка. Каждый из этих элементов занимает свое место в системе «власть и право».