М. В. Залоило
Актуальные проблемы правотворчества
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Одобрено секцией публичного права Ученого совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации в качестве учебного пособия для студентов магистратуры, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
Рецензенты:
Корнев А.В. – доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой теории государства и права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА),
Рыбаков О.Ю. – доктор юридических наук, доктор философских наук, профессор, исполняющий обязанности заведующего отделом теории законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
© Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2018
Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
NIKOLAY CHERNOGOR, MAXIM ZALOILO
ACTUAL PROBLEMS OF LAW-MAKING
Textbook
Moscow
Approved at the Public Law Section of the Scienti c Council of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of Russian Federation Approved as a textbook for undergraduate students specializing in the program «Jurisprudence»
Reviewers:
Kornev A.V. – Doctor of Sciences (Law), Professor, Head of Department of theory of state and law of Kutafin Moscow State Law University (MSAL),
Rybakov O.Yu. – Doctor of Sciences (Law), Doctor of Sciences (Philosophy), Professor, the Acting Head of the Department of theory of law of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
Chernogor Nikolay, Zaloilo Maxim
Actual problems of law-making: textbook / N.N. Chernogor, M.V. Zaloilo. М.: Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation: Law firm CONTRACT, 2018. – 144 р.
This textbook is aimed in identifying of relevant theoretical and practical problems of law-making in Russia, as well as to offer optimum ways of their decision, taking into account the strategic objectives and needs of the Russian state and society at the present stage.
Emphasis is placed on the problems of defining the nature of law-making, the status of the theory of law-making, optimizing the law-making process. Special attention is paid to the problems of ensuring the effectiveness of law-making, in particular, questions of scientific justification of adoption of law-making decisions, the establishment of standards of law-making, role of strategic planning in ensuring the effectiveness of lawmaking, the impact of judicial practice on law-making. The significance of legal technique and modern legal technologies in law-making is examined.
For undergraduate students specializing in the program «Jurisprudence». It will be interesting for post-graduate students, teachers of law faculties and universities, researchers, practicing lawyers, as well as for all who are interested in the issues of lawmaking.
© Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, 2018
АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ
Черногор Николай Николаевич – доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Залоило Максим Викторович – кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
COLLECTIVE OF AUTHORS
Chernogor Nikolay Nikolaevich – Doctor of Sciences (Law), Professor, Head of the Department of state-legal disciplines of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
Zaloilo Maxim Viktorovich – Candidate of Sciences (Law), Senior teacher of the Department of state-legal disciplines of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
Введение
В процессе правотворчества решаются задачи, имеющие важное значение для общества, государства и личности. Эффективность действия нормативных правовых актов определяется уровнем их подготовки, обсуждения, характером рассмотрения и доведения до сведения исполнителей. В связи с этим качество правотворчества должно повышаться, и для этого требуется решение соответствующих актуальных теоретических и практических проблем правотворчества.
Цели предлагаемого учебного пособия заключаются в рассмотрении актуальных теоретических и практических проблем правотворчества и оптимальных путей их решения с учетом стратегических задач и потребностей Российского государства и общества на современном этапе. Содержание пособия отражает современное состояние правотворчества в Российской Федерации.
Вопросы правотворчества не являются новыми для отечественной юридической науки. Существенный вклад в разработку различных аспектов правотворчества внесен учеными Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (А.И. Абрамова, Н.Г. Александров, С.Н. Братусь, И.Л. Брауде, А.Б. Венгеров, Н.А. Власенко, М.Н. Гернет, С.А. Голунский, А.И. Денисов, С.Ф. Казьмин, С.Ф. Кечекьян, О.Э. Лейст, А.В. Мицкевич, А.С. Пиголкин, А.А. Пионтковский, Т.Н. Рахманина, И.С. Самощенко, А.А. Тилле, В.А. Туманов, Ю.А. Тихомиров, М.Д. Шаргородский, Т.Я. Хабриева и др.), в стенах которого сформировалась научная школа правотворчества, получившая широкое признание[1].
В работах Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (далее – Институт) большое внимание уделяется вопросам правотворческой деятельности и обеспечения ее качества, концептуальному обоснованию проектов законов, организации их подготовки, обсуждения и принятия, совершенствованию законодательства и прогнозированию эффективности норм права, юридико-техническим приемам и способам правотворческой деятельности, проблемам упорядочения и систематизации российского законодательства и т. д.[2]
В Институте проводятся научные мероприятия, в ходе которых обсуждаются различные проблемные вопросы обеспечения качества и повышения эффективности правотворческой деятельности. Так, 19 марта 2014 г. состоялось заседание круглого стола на тему «Проблемы правотворчества: поиск эффективных решений». 3–4 июня 2015 г. прошла X Международная школа-практикум молодых ученых-юристов «Правотворчество и юридическая наука: современные проблемы», основное внимание участников которой было уделено вопросу необходимости совершенствования качества правотворческого процесса на национальном уровне как фактору повышения значимости и уважения закона, эффективности правоприменения и условию формирования правового государства. Проблемы обеспечения качества закона стали предметом обсуждения на круглом столе, прошедшем 28 сентября 2016 г. Состоявшийся 29 марта 2017 г. круглый стол аспирантов и студентов был посвящен анализу проблем совершенствования правотворческой деятельности.
В современных условиях научная школа правотворчества Института сталкивается с новациями в юридической сфере и испытывает очередной подъем, что обусловлено разработкой актуальных проблем, связанных с вопросами обеспечения эффективности правотворческой деятельности[3].
Своего рода продолжением традиций научной школы правотворчества Института является и настоящее учебное пособие, авторы которого преподают учебные дисциплины «Актуальные проблемы теории правотворчества», «Экспертиза в правотворческом процессе», «Нормотворческая юридическая техника», «Коллизии в праве: теория и практика», «Мониторинг в правотворчестве» в магистратуре Института.
Опыт экспертно-аналитической работы Института, его непосредственного участия в законопроектной деятельности Правительства РФ, разработки научных прогнозов и концепций развития российского законодательства обеспечивает не только теоретический, но и практико-прикладной характер учебного пособия.
Предлагаемое учебное пособие состоит из трех глав, каждая из которых сопровождается поглавными компетенциями (что студент должен знать, уметь и какими навыками владеть в результате освоения содержания той или иной главы), а также списком литературы по теме и вопросами для самоконтроля.
В первой главе учебного пособия раскрываются проблемы понятия и сущности правотворчества как познания, процесса и результата, анализируется статус теории правотворчества в современной юриспруденции.
Вторая глава учебного пособия посвящена проблемам обеспечения эффективности правотворчества. В ней, в частности, исследуются основные стадии правотворческого процесса и предлагаются пути его оптимизации, освещаются проблемы оценки эффективности правотворчества, научной обоснованности принятия правотворческих решений, совершенствования правового регулирования правотворчества. Особое внимание в контексте рассматриваемой темы уделено вопросам стратегического планирования. Анализируется роль судебной практики в обеспечении эффективности правотворчества.
В третьей главе определяется значение для правотворчества юридической техники и современных юридических технологий. Особое место отводится изучению таких перспективных юридических технологий, как мониторинг правотворчества, планирование, юридическое прогнозирование, правовой эксперимент, общественное обсуждение, оценка регулирующего воздействия. Анализируются новые векторы развития нормотворческой юридической техники и правотворческих юридических технологий, в частности, исследуется такое новейшее явление современной правовой действительности, как цифровизация правотворчества.
Учебное пособие «Актуальные проблемы правотворчества» предназначено для студентов магистратуры, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция», будет интересным для аспирантов, преподавателей юридических факультетов и вузов, научных работников, юристов-практиков, а также для всех, кто интересуется актуальными проблемами правотворчества.
Глава 1
Правотворчество: теоретические проблемы понимания
В результате изучения материалов главы студент должен:
знать проблемы науковедческого статуса теории правотворчества в современной юриспруденции; понятие, принципы правотворчества, факторы, обусловливающие правотворческий процесс, субъектов и виды правотворчества, проблемы определения сущности правотворчества;
уметь предлагать решение проблем науковедческого статуса теории правотворчества в современной юриспруденции, определения сущности правотворчества; дискутировать и обосновывать свои аргументы на семинарских занятиях, научных мероприятиях по актуальным проблемам правотворчества;
владеть понятийным аппаратом теории правотворчества; основными навыками анализа теоретико-правовых проблем понимания правотворчества.
§ 1.1. Теория правотворчества: проблема науковедческого статуса в современной юриспруденции
В доктрине признаются закономерными дифференциация знаний юриспруденции, обособление определенных научных направлений и выделение из них прикладных юридических наук, таких как юридическая герменевтика (наука о способах изложения и понимании юридических текстов)[4], юридическая конфликтология[5], наука сравнительного правоведения[6], нормотворческая юридическая техника[7] и др. Имеется и противоположная точка зрения В.М. Сырых, который с осторожностью относится к обособлению разного рода теорий (правоотношений, правовых актов, правосознания и пр.) в составе юридической науки, предостерегая от применения понятия «теория» без должной на то основы[8].
В современной юридической литературе высказываются предложения о выделении новых отраслей научных знаний в юриспруденции, имеющих немало общего с теорией правотворчества: нормографии («системы научных знаний о проблемах, способах, принципах, правилах нормотворческой деятельности, приемах и средствах юридической техники и технологии подготовки нормативных правовых актов»)[9], лексологии (законоведения)[10], правовой политики («научно обоснованной, системной деятельности органов государственной власти и институтов гражданского общества по созданию эффективного механизма правового регулирования, использованию юридических средств в целях наиболее полного обеспечения прав и свобод человека и гражданина, формирования правовой государственности и высокого уровня правовой культуры общества и личности»)[11].
К числу самостоятельных юридических наук прикладного характера примкнула и теория правотворчества[12], выделившаяся во второй половине ХХ в. из фундаментальной юридической науки – общей теории государства и права в связи с накоплением и развитием знаний о различных аспектах правотворческой деятельности (механизме правотворчества, актах правотворчества, юридико-технических приемах и способах правотворческой деятельности, стадиях правотворческого процесса, принципах, видах и субъектах правотворчества, проблемах и способах обеспечения эффективности правотворчества, законотворчестве как особой форме правотворчества, вопросах систематизации законодательства и т. д.). Сформировались и развиваются научные школы правотворчества[13].
При этом проблемам правотворчества были посвящены исследования еще дореволюционных авторов. «В юридической науке дореволюционной России развивались отдельные идеи правотворчества, постепенно формировалась система соответствующих научных категорий»[14].
В литературе отмечается, что «основы теории правотворчества в современном виде были заложены только во второй половине ХХ в. Именно в этот период в трех наиболее весомых научных трудах по данной проблеме («Теория правотворчества. Идея эволюции в праве» Г. Синцгеймера, «Правотворчество. Теория и законодательная техника» А. Нашиц и «Правотворческое учение» П. Ноля) были разработаны теоретико-методологические основы правотворчества»[15].
О необходимости выделения самостоятельной юридической науки, изучающей проблемы правотворчества, писали в советское время А. Нашиц[16], Д.А. Керимов[17], А.С. Пиголкин[18], А.А. Ушаков[19].
А. Нашиц считается основоположницей марксистско-ленинского понимания правотворчества. По мнению Д.А. Керимова, работа А. Нашиц «Правотворчество: Теория и законодательная техника» вносит существенный вклад в разработку теории правотворчества, особенно в той части, которая касается правотворчества как познания»[20].
Высказывались предположения о том, что теория правотворчества должна представлять собой систему знаний о технике создания нормативного правового акта в рамках соответствующей государственной деятельности, включающей в себя законодательную технику (правила правотворчества), методологию и методику[21]. А.А. Ушаков обосновал выделение прикладной юридической науки – законографии, которая исследует закономерности создания законодательства, охватывая все стороны правотворчества, в частности методы создания права, которые в зависимости от их роли в правотворчестве могут быть разбиты на методологические, методические и технические, постановку, процедуру и психологию законодательного механизма, построение правовых норм, композицию (строение) законодательных актов, их язык[22]. Создание права представляет собой сложный процесс, который не может быть понят исходя только из законов развития самого права. Для этого необходима наука о правотворчестве – синтетическая, комплексная, которая должна смыкаться с другими науками, использовать их достижения для решения своих задач. Такой наукой, по мнению А.А. Ушакова, может выступать только законография. Ее суть заключается в объяснении целесообразности и рациональности правотворческой деятельности[23]. Д.А. Керимов полагал, что теория правотворчества должна охватывать весь комплекс научных знаний о закономерностях правообразования[24], правотворчество необходимо исследовать как познание, деятельность и результат в их органическом единстве[25].
Внимание к проблемам правотворчества проявляется и в юридической литературе постсоветского периода, с чем связан и новый виток в развитии теории правотворчества.
Н.А. Власенко, рассуждая о возможности отнесения юридической техники к числу прикладных юридических наук, замечает, что в состав теории права входит «комплекс достаточно самостоятельных высокоразвитых систем знаний», и относит к таковым в том числе теорию правотворчества. При этом он считает, что юридическая техника не обладает статусом обособленной теории знаний, но примыкает к более общим положениям уже существующих самостоятельных знаний, в частности, к теории правотворчества. Таким образом, теорию правотворчества нельзя представить в отрыве от правотворческой юридической техники[26].
«Частнонаучной юридической теорией по отношению к общей теории права и государства» называет теорию правотворчества С.В. Липень, который подчеркивает, что развитие теории правотворчества представляет собой процесс дальнейшей конкретизации научного знания, заключающийся в «разработке все более специальных научных идей и категорий, уточнении взаимосвязей между ними»[27].
М.А. Матвеева обосновывает наличие теории правотворчества как «относительно самостоятельного, но методологически зависимого от общей теории государства и права научного феномена» и определяет ее как «систему объективно истинных знаний в форме понятий, категорий, принципов и начал, касающихся правотворчества, которая последовательно и достоверно отражает действующие в этой сфере объективные закономерности»[28].
Общая теория правотворчества, по мнению М.Б. Румянцева, должна стать «научной базой для наиболее эффективного процесса создания отраслевого правового регулирования», в противном случае неизбежно «отставание правового регулирования от объективных потребностей общества, что негативно отражается на социально-экономическом, общественно-политическом и государственно-правовом развитии страны»[29]. Наоборот, И.И. Шувалов пишет о необходимости обращения к реальной практике создания правовых норм для целей создания научной теории правотворчества[30]. В данном случае следует отметить, что в российской юридической науке имеются глубокие теоретические разработки различных аспектов правотворчества, которые так или иначе используются юридической практикой, хотя нельзя отрицать обратной связи между юридической наукой и практикой.
Называя теорию правотворчества междисциплинарным научным направлением на стыке науки теории государства и права и науки конституционного права, И.И. Шувалов утверждает, что в настоящее время она развивается в разных направлениях: теория юридической техники, теория законотворчества и др.[31] Действительно, отдельные вопросы правотворчества изучаются наукой конституционного права (организация законодательного процесса, распределение правотворческих полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и пр.), однако базой для теории правотворчества является именно теория государства и права.
Наряду с общей теорией правотворчества формируется региональная теория правотворчества[32], в основе которой – «идея единства правотворческой правосубъектности региональных органов государственной власти, общих принципов правотворчества, системности действующих правовых актов»[33].
Науковедческий статус теория правотворчества приобретает и за рубежом. В 1970-е гг. и позднее в странах континентальной Европы оформилось новое направление в правоведении – легиспруденция (теория законотворчества).
В.И. Червонюк, одним из первых современных российских ученых применивший термин «легиспруденция» в своих работах, определяет его одновременно как «интердисциплинарную отрасль научного знания», а также как «сферу практической юриспруденции», объединившую юридические и иные дисциплины, в предмет исследований которых входят различные аспекты законодательной деятельности. В перечень элементов, составляющих легиспруденцию, входят законодательная методология (материальная легистика), техника законодательства (формальная легистика), подготовка законопроектов, информирование о состоянии законодательства, законодательная процедура, менеджмент законодательных проектов, социология законодательства, теория законодательства, учение о законодательных технологиях, теория согласования интересов в законотворчестве, методология и методика артикулирования и агрегации правообразующих интересов[34].
Считается, что подготовка законопроектов – главным образом занятие юристов, в то же время «материальная легистика ни в коем случае не является привилегией лиц, имеющих юридическое образование, или сферой деятельности, к которой юристы являются однозначно более подготовленными, чем специалисты других профессий. Это относится, в частности, к методическому подходу, включая оценку, к менеджменту законодательных проектов и социологии законодательства. В отношении деятельности, связанной с материальными или содержательными аспектами законодательной работы, юристы, получившие традиционное юридическое образование, подготовлены не лучше других. Однако в силу их привилегированного положения на стадии подготовки законопроектов в законодательном процессе они несут особую ответственность и в отношении материальных аспектов законодательства»[35].
Отправной точкой развития легиспруденции послужило опубликование в 1973 г. работы П. Нолла «Учение о законодательстве». В 1997 г. бельгийский ученый Люк Ж. Винтгенс ввел в правоведение сам термин «легиспруденция»[36]. Однако некоторые авторы полагают, что основы легиспруденции были заложены еще в Древней Греции (в трудах Платона, Аристотеля и других крупнейших древнегреческих мыслителей можно найти упоминания о «науках о законах»), а сам этот термин был известен в том числе и российской науке и обнаруживается в работе «Философические предложения, сочиненные надворным советником и Правительствующего Сената секретарем Яковом Козельским в Санкт-Петербурге 1768 года»[37]. В частности, Я.П. Козельский писал о том, что знание применяемых законов несправедливо называть юриспруденцией, т. е. знанием прав, его следует называть легиспруденцией, т. е. именно знанием законов[38]. Вместе с тем заметим, что в дореволюционной российской юриспруденции употреблялось в основном понятие законоведение[39].
Развитие легиспруденции за рубежом связывают с работами И. Бентама («Теория законодательства»), Ф.К. фон Савиньи («О призвании нашего времени к законодательству и правоведению»). Так, И. Бентам вывел такой принцип законодательной деятельности, как полезность, описал специфику работы законодателя, определил критерии принятия законотворческих решений, определил функции законодательного процесса[40]. В свою очередь, Ф.К. фон Савиньи писал о том, что «законы не должны быть изолированы от сознания народа», а законодатель должен издавать законы, основываясь на убеждениях народа[41].
Итак, следует резюмировать, что в настоящее время в многочисленных научных работах по правотворчеству нашли отражение необходимые атрибуты, характеризующие теорию правотворчества как самостоятельную юридическую науку: цели и задачи, принципы, предмет и методика исследования[42]. Теория правотворчества «формулирует и возносит сам смысл творения права на индивидуальный уровень, акцентируя внимание на творчески свободном индивиде как основном действующем лице этой деятельности»[43].