Михаил Богословский
Исследования по истории местного управления при Петре Великом

Но кроме такого естественного образования групп из городов с пригородами, иногда правительство XVII века ради военных целей или удобств администрации прибегало к искусственному соединению отдельных соседних городов, даже и не находившихся между собою в филиальных отношениях пригорода к главному городу. Были различные мотивы для такого соединения. Сюда относятся прежде всего разборы, верстанья и раздачи жалованья уездным служилым людям. Обыкновенно эти операции производились не в каждом городе особо, а для служилого населения целой группы городов из одного какого-нибудь центрального^[32]. Точно таким же образом некоторые из городов делались в XVII веке посредствующими инстанциями в сношениях центрального правительства с областями. Грамоты и указы рассылались из Москвы не во все города непосредственно. Так, например, указ отправлялся в Серпухов, и уже на обязанности серпуховской администрации лежало озаботиться рассылкою его в Каширу и Алексин точно так же, как калужский воевода должен был переслать присылаемые к нему экземпляры указа в Перемышль, Мещовск, Воротынск, Масальск, Козельск и Серпейск^[33]. В обоих приведенных примерах группы городов, соединяясь ради известных удобств, не складываются еще в прочные и постоянные административные системы, построенные на началах субординации. Тем не менее создаются привычные сочетания соседних городов, и в этих группах выдвигаются города, играющие роль главных мест и центров. Г. Милюков показал, как на окраинах государства под влиянием военных потребностей из таких групп образовались объединенные военным и финансовым управлением округа. Но в конце века начинают слагаться такие административные системы и без военных потребностей, исключительно в административных целях в центральных местностях государства. Так, в 1692 году города Ростов и Переяславль-Залесский были приписаны к Ярославлю. Ярославскому воеводе было предоставлено, во-первых, назначать от себя в эти города воевод, во-вторых, ведать эти города «всякими расправными и татиными, и разбойными, и убивственными делами» – формула, которою обозначалась тогда юрисдикция по гражданским и уголовным делам, составлявшая, главным образом, функцию воеводы в 90-х годах XVII века, когда финансовое управление было изъято из его рук^[34]. Через два года к ведомству ярославского воеводы на тех же основаниях были присоединены еще два близких к Ярославлю городка: Углич и Романов^[35]. Когда были заведены воронежская, а затем олонецкая верфи, по нескольку городов, доходы с которых были назначены на кораблестроение, были приписаны к Воронежу и к Олонцу, сделавшимся административными центрами для приписанных городов.

Так понемногу административная практика созидала здесь и там комплексы городов с уездами, административные системы, которые вызывались, очевидно, назревшею потребностью в большей стройности иерархии, с одной стороны, и в некоторой децентрализации управления – с другой. В центральном ведомстве, приказе, накоплялась масса мелких и неважных дел, решить которые, однако, представлялось затруднительным вдали от местности, но передать всецело во всем ее объеме власть центрального ведомства в руки местного воеводы не решались; поэтому в отдельных случаях и устанавливалась средняя инстанция в лице воеводы большого, главного города.

В самом конце XVII века предпринята была в более широких размерах попытка децентрализации посредством составления городовых групп в сфере, впрочем, не воеводского, а ратушского управления. В том же году, когда управление торгово-промышленным классом городов было сосредоточено в Московской бурмистерской палате, Ратуше, был издан указ, направленный к рассредоточению той массы дел из городов, которая, очевидно, стала скопляться в этой Ратуше, по местным центрам путем приписки к этим последним группы близлежащих городов. Было поведено «учинить провинции к Великому Новгороду, Пскову, Астрахани и иным таким городам малые города и уезды приписать, которые к которым надлежат». Земские бурмистры «приписных» городов, поставленные в зависимость от бурмистров «настоящих», были лишены права непосредственного сношения с Московской ратушей; по всем делам они должны были получать указы от бурмистров «настоящих» городов. И только уже эти последние могли писать в Москву в том случае, если дело превышало их компетенцию^[36].

В этом указе впервые было упомянуто слово «провинция», и из него же ясно значение этого слова в то время. Так стали называть группу городов, приписанных к одному главному «в присудство», как тогда выражались. При слове «провинция» у нас возникает представление о некотором территориальном целом, рисующееся нам, может быть, даже в виде цветного пятна с определенными очертаниями на употребляемой нами географической карте.

Затем мелькает представление об известной совокупности учреждений, объединяющих это географическое целое в административную единицу. При чтении приведенного выше указа в воображении его современника не возникало ни географического представления, так как он не пользовался географической картой, ни представления о совокупности административных учреждений, так как для управления провинцией в 1699 году не заводилось особых провинциальных учреждений, а оно поручалось местным ратушам главных городов подобно тому, как и самый центральный орган городского управления, общий для всей России – Московская ратуша – был в то же время местным органом, ведающим дела города Москвы. В уме этого современника при слове «провинция» должны были мелькать лишь имена городов, приписанных к главному, и от его памяти зависело, насколько полным мог ему представляться этот список^[37].

Это разделение городов на провинции по указу 1699 года не было общим; оно было только специальным делением городского ведомства, министерства городов, если можно так выразиться, подобно тому, как теперь существуют специальные территориальные подразделения в различных министерствах, например военные, судебные, учебные и т. п. округа. Но во втором десятилетии XVIII века вместе с появлением комендантов мы встречаем такого же рода провинцию и с общеадминистративным характером. До нас не сохранилось никакого общего указа о введении таких провинций, как не дошло, с другой стороны, и указа о повсеместном введении комендантов. Да появление провинций в этот период вовсе и не было общим. Не следует думать, что восемь губерний были правильно подразделены на провинции, как это было впоследствии в 1719 году. Теперь же только там и сям составились группы городов, получившие названия провинций. Можно заметить, что в провинции складывались города, удаленные от губернского центра. Так, в Петербургской губернии группа верхневолжских городов во главе с Ярославлем^[38] составила Ярославскую провинцию, округ, настолько выделяющийся из губернии, что при перечислении губерний он иногда упоминается наряду с последними, в виде особой областной единицы. В деловых отметках говорилось, например, так: указы посланы во все губернии и в Ярославскую провинцию^[39]. Но это и была единственная провинция в Петербургской губернии; по крайней мере, группа городов, приписанных к олонецкой корабельной верфи, такого названия не носила. В Архангелогородской губернии организовались две провинции из городов, наиболее удаленных от губернского города: Галичская и Устюжская^[40]. Всего более образовалось провинций в Московской губернии, целых восемь, а именно: Владимирская^[41],Ростовская, Костромская^[42], Рязанская^[43], Каширская^[44], Серпуховская^[45], Калужская^[46], Звенигородская^[47]. Из этого перечня видно, что некоторые наметившиеся во втором десятилетии XVIII века в этой губернии провинции сохранились и при разделении 1719 года и продолжают существовать в виде губерний и в настоящее время. В Азовской губернии находим две провинции с центрами в Тамбове и в Воронеже^[48]. В Казанской обозначились две группы городов на северной и южной ее окраинах с довольно самостоятельным управлением и местными центрами в Нижнем и Астрахани, которые потом составили отдельные губернии: Нижегородскую и Астраханскую. Тот же процесс наблюдается в Смоленской губернии, которая впоследствии и распалась на две самостоятельные губернии: Рижскую и Смоленскую. В Киевской губернии в период времени, о котором идет речь, не находим провинций, вероятно, потому, что здесь сохранилось старинное деление на полки^[49]. Итак, одновременно с появлением комендантского управления возникают в различных губерниях особые второстепенные областные единицы – провинции. Это провинциальное деление не было еще таким всеобщим, какое было введено позже, в 1719 году; тем не менее оно было более общим явлением, чем группы приписных городов XVII века. Вся Россия еще не была размежевана на правильные небольшие областные единицы, подобные более поздним провинциям; но провинции сложились уже там, где в них чувствовалась особая потребность.

Теперь предстоит показать, что эти провинции 1712 – 15 годов представляли из себя подразделение общеадминистративного характера. Мы уже видели выше, что в каждом городе с уездом появился с 1711 года комендант, сосредоточивший в своих руках управление всеми классами общества по финансовым и судебным делам. Ему же принадлежала и военная власть над гарнизонами в тех городах, где они были. Там, где образовались провинции, в каждой из них появляется особое должностное лицо, которому подчинены все коменданты провинции: это обер-комендант. Обер-коменданты встречаются также и в главных городах, бывших губернскими, но не провинциальными центрами, как Москва, Казань, Киев, где они были начальниками крепостей и гарнизонов, нося титул обер-комендантов ввиду важности мест, где они находились, и вовсе не будучи областными правителями. Но обер-коменданты, стоявшие во главе провинций, имели именно этот последний характер. Это были провинциальные начальники, и каждая провинция имела непременно своего обер-коменданта^[50]. Впрочем, эта высшая провинциальная должность не была свободна от одной черты, которой отличалась администрация того времени, а именно: будучи для всей провинции общим высшим органом, которому были подчинены уездные коменданты, обер-комендант в то же время в одном из городов провинции исполнял иногда обязанности и местного коменданта, совершенно так же, как и прежде воевода главного города был второю инстанцией для городов приписных и только первою для главного. Только в Ярославской провинции мы встречаем в Ярославле кроме обер-коменданта еще и коменданта, но, судя по сохранившимся остаткам делопроизводства, этот комендант имел скорее значение помощника или товарища обер-коменданта, чем самостоятельного администратора Ярославского уезда.

Таким образом, обер-комендант является высшей инстанцией для подчиненных ему комендантов по всем отраслям их управления: финансовой, судебной, – и в тех городах, где были гарнизоны, – военной. Сношения центральных учреждений и губернской канцелярии с комендантами производятся через обер-коменданта провинции. Так, указы из Петербургской губернской канцелярии направляются к ярославскому обер-коменданту, который уже и передает их угличскому и кашинскому комендантам. Этот порядок, однако, еще не твердо налажен, и можно иногда встретить случаи прямого сношения комендантов с высшими местами. В финансовом отношении, как мы видели, комендант был агентом центрального правительства в местности. Но комендант в этом качестве действовал не по своей инициативе; его приводит в движение указ, полученный от обер-коменданта, который является передаточным звеном в движении указа от высших инстанций. Произведя какой-либо предписанный ему сбор, комендант был обязан выслать предмет сбора вместе с отчетами в провинциальный город, к обер-коменданту, и последний уже переправлял собранное в губернский центр^[51].

В судебных делах обер-комендант также является следующею высшею инстанцией по отношению к коменданту. Правда, в известном указе 21 марта 1714 года, установившем порядок инстанций, по которому должно восходить челобитье, чтобы дойти до государя, обер-комендант не составляет высшей инстанции и не различен от коменданта; однако на практике это было именно так, и можно привести целый ряд случаев, когда комендант обращается к обер-коменданту за решением по таким судебным делам, по которым не считает себя компетентным постановить приговор, которых ему было «вершить не-мочно», как тогда выражались. Вот примеры: в 1713 году в угличской приказной избе комендант разбирал дело о крестьянской девке, обвиняемой в детоубийстве. Комендант, произведя следствие, не решился постановить приговор и обратился за этим последним к ярославскому обер-коменданту. Точно так же он обратился к тому же обер-коменданту по делу драгуна с крепостных дел надсмотрщиком (нотариусом) о ложном доносе. Как это нередко бывало в то время с трибуналами высших инстанций, в обоих этих случаях ярославский обер-комендант не вывел угличского коменданта из затруднения, приказав ему «указ учинить самому по его, великого государя, указам и по новоизданным статьям». Обер-комендант нашел, следовательно, что решение по этим делам могло быть постановлено на основании уже существующего законодательства; однако он предписал коменданту о постановленном приговоре немедленно донести себе, и таким образом, дело восходило к обер-ко-менданту, как ко второй инстанции, в ревизионном порядке^[52].

Кроме обер-коменданта в провинции 1711–1715 годов можно заметить другое высшее должностное лицо с титулом обер-инспектора. Обер-комендант и обер-инспектор называются иногда «обер-командирами» провинции. Как и обер-коменданты, обер-инспекторы были учреждены «для лучшего в городах всяких сборов управления»^[53]. Сколько можно судить по изданным документам Сената, эти обязанности провинциальных обер-инспекторов не совсем были сходны с возложенными на инспектора Московской ратуши Курбатова или на рижского обер-инспектора Илью Исаева, которые были поставлены во главе купеческого управления. На провинциальных обер-инспекторов возлагались заботы о сборах также с уездного населения. Так, например, обер-инспектор Рязанской провинции Поливанов производит «досмотр и сыск» о пустых дворах в поместье Ртищева^[54]. Совместно с обер-комендантами обер-инспекторы Рязанской и Владимирской провинций получают из Московской губернии предписание освидетельствовать пустоту в посадах и в уездах^[55]. Такой же обер-инспектор действует, кроме названных выше провинций, еще в Калужской^[56]. В 1712 году Азовская губерния жаловалась Сенату, что в нее такие управители не назначены^[57]. Но из этого самого ходатайства Азовской губернии о введении в ней обер-инспекторов можно заключать, что, по крайней мере, предполагалось ввести эту должность во всех провинциях^[58].

Итак, провинция 1711–1715 годов представляла из себя административный округ, снабженный особою провинциальной администрацией в лице «обер-командиров», т. е. обер-коменданта и обер-инспектора. Из них положение первого обрисовывается современными актами яснее. Исполняя комендантские обязанности в провинциальном городе с уездом, он по отношению к комендантам других городов с уездами представляет из себя высшую инстанцию по всем делам их управления^[59]. Со введением должности обер-комендантов до некоторой, незначительной впрочем, степени усиливалась децентрализация управления. Некоторая часть дел, главным образом судебных, могла теперь разрешаться ближе к месту их возникновения, не доходя даже до губернского центра. Затем, благодаря этой должности, развилась более последовательная иерархия администрации, обеспечивавшая большую быстроту и силу в действии правительственного механизма. Над группами отдаленных от губернатора уездных комендантов были поставлены в лице обер-комендантов особые, если не руководители, то ускорители их движения и наблюдатели за ним. Между большим губернским колесом, каким был губернатор, и десятками мелких, приводимых первым в движение, обер-коменданты были средними колесами, назначение которых состояло в том, чтобы возбуждать и ускорять движение этих мелких. Вместо сотни отдельных воеводств, связанных непосредственно с столицей, губернская реформа Петра создала восемь отдельных центров, с которыми были связаны отдельные ячейки. Этот процесс расчленения пошел дальше, и в огромных районах, какими были петровские губернии, эти уездные ячейки стали складываться в особые группы – обер-комендантские провинции. И если комендантской системе было далеко еще до совершенства в отношении иерархической стройности, то в ней, по крайней мере, выразилось напряженное стремление к этому совершенству.