Коллектив авторов
Правовые основы биоэкономики и биобезопасности
§ 1.9. Государственное регулирование в сфере биобезопасности: проблемы правоприменения
Посулихина Н. С.
Аннотация: Формирование нормативно-правовой основы лицензионного режима производства и обращения биомедицинских клеточных продуктов (БМКП) является одним из ведущих направлений обеспечения биологической безопасности как в России, так и за рубежом. Отсутствие нормативно-закрепленного комплекса профилактических мероприятий, направленных на минимизацию рисков распространения инфекционных заболеваний в результате применения БМКП, способно нанести существенный вред биологической безопасности государства.
Ключевые слова: лицензионный режим, биологическая безопасность, государственное регулирование, защищенность, профилактические мероприятия, право, законодательство.
§ 1.9. Posulikhina N. S.
Government Regulation in the Field of Biosafety: Law Enforcement Issues
Abstract: The formation of the regulatory framework of the licensed regime for the production and circulation of BMCP is one of the leading directions in ensuring biological safety both in Russia and abroad. The absence of a normatively-fixed set of preventive measures aimed at minimizing the risks of the spread of infectious diseases as a result of the use of BMCP can significantly harm the biological safety of the state.
Key words: licensing regime, biological safety, state regulation, security, preventive measures, law, legislation.
Активный интерес к проблемам защищенности государства и общества от биологических угроз в настоящее время обусловлен, в частности, рядом последовательных событий общемирового масштаба [1] и планомерным внедрением в общемировую практику результатов научно-технического прогресса, особенно в сфере оборота биомедицинских технологий. С правовой точки зрения особый интерес в сфере государственного регулирования вопросов биобезопасности представляют особенности лицензионного режима производства и обращения биомедицинских клеточных продуктов как в России, так и за рубежом.
В первую очередь, следует отметить, что в отечественном законодательстве отсутствует дефиниция лицензионного режима в целом, и лицензионного режима производства и обращения биомедицинских клеточных продуктов в частности. Следовательно, обратимся к отраслевой доктрине для уточнения термина.
В современной доктрине применительно к экономической деятельности выделяются общий, специальные и особые правовые режимы [2]. Так, Мохов А. А. отмечает, что ряд особенностей БМКП как объектов гражданских прав предопределяют закрепление специального правового режима их оборота [3].
Рассматривая правовую сущность лицензионного режима оборота БМКП, целесообразно отметить, что следует разграничивать такие понятия как правовой режим и лицензионный режим оборота БМКП. Так, категория «правовой режим» носит более общий собирательный характер к вопросам правового обеспечения существования такого объекта экономического оборота как БМКП. Рассматривая же лицензионный режим производства и обращения БМКП целесообразно отметить, что данная категория носит узконаправленный характер, определяющий особенности государственного регулирования сферы производства и обращения, а также контроля качества БМКП. Таким образом, в рамках специального правового режима оборота биомедицинских клеточных продуктов возможно сосуществование двух лицензионных режимов обращения биомедицинских клеточных продуктов:
1) общего лицензионного режима;
2) специального лицензионного режима.
К характерным особенностям общего лицензионного режима относятся базовые лицензионные требования, предъявляемые к соискателю лицензии (лицензиату) при осуществлении деятельности по производству БМКП, определенные в постановлении Правительства РФ от 3 октября 2018 г. № 1184 [4] (наличие соответствующих помещений и оборудования; соблюдение правил надлежащей практики по работе с БМКП [5]; наличие регламентов производства БМКП, наличие аттестованного уполномоченного лица производителя БМКП и др.).
Если характерные особенности общего лицензионного режима производства и обращения биомедицинских клеточных продуктов законодателем относительно определены (хотя существует множество пробелов и неточностей), то особенности производства и обращения биомедицинских клеточных продуктов в рамках специального лицензионного режима полностью выпадают из внимания законодателя и требуют дополнительных разъяснений, в частности:
1) специальный правовой статус субъекта экономической деятельности, участвующего в производстве и обороте БМКП, в том числе особенности статуса иностранных агентов в рассматриваемой сфере;
2) территория, на которую распространяется действие специального лицензионного режима (например, территория ИЦ «Сколково», территория международного медицинского кластера, территория опережающего социально-экономического развития и т. д.);
3) длительность существования преференций по упрощенной процедуре производства и обращения БМКП на отдельных территориях (срочный характер или бессрочный) и ряд других правовых вопросов.
Отдельно следует отметить, что понятие лицензионного режима обращения БМКП может рассматриваться как в широком, так и в узком смысле. Основанием соответствующей дифференциации является юридическая техника законодателя.
С одной стороны, буквальное толкование части 1 статьи 46 ФЗ «О биомедицинских клеточных продуктах» [6] позволяет говорить о лицензионном режиме только производства БМКП, рассматривая государственный контроль за деятельностью в сфере обращения БМКП и выборочный контроль качества БМКП как отдельные правоотношения, направленные на обеспечение биобезопасности в сфере оборота БМКП, но не использующие для этого административно-правовые процедуры лицензирования соответствующей деятельности.
С другой стороны, нормативно обосновано существование широкого подхода к трактовке лицензионного режима, позволяющего охватить рассматриваемым понятием три направления государственного контроля в сфере обращения БМКП, реализуемого Росздравнадзором в целях обеспечения биобезопасности:
1) лицензионный контроль в сфере производства биомедицинских клеточных продуктов;
2) государственный контроль за деятельностью в сфере обращения биомедицинских клеточных продуктов,
3) выборочный контроль качества биомедицинских клеточных продуктов.
Интересен опыт зарубежных стран в части обеспечения биобезопасности при производстве и обращении БМКП. В первую очередь целесообразно указать на определенную разницу в понятийном аппарате, используемом отечественным и зарубежным законодателем.
Так, руководства Евросоюза используют в отношении биомедицинских клеточных продуктов термин «передовые терапевтические медицинские продукты» (advanced therapeutic medicinal products – сокращенно ATMPs), которые включают в себя три категории продуктов: терапевтические, созданные на основе соматических клеток; генные терапевтические; продукты тканевой инженерии.
Основополагающим нормативно-правовым документом, регулирующим оборот АТМР, является Постановление Европейской Комиссии (Regulations EC) № 1394/2007, выпущенное 30 декабря 2008 г. [7]. Также в 2017 г. был разработан стандарт GMP в отношении ATMP [8].
В США обеспечение биобезопасности в сфере оборота биомедицинских клеточных продуктов организовано путем осуществления последовательного контроля по нескольким направлениям: регистрация учреждения в качестве производителя БМКП; контроль обращения БМКП, который включает в том числе четко регламентированный порядок импорта БМКП (то есть деятельность иностранных агентов в сфере оборота БМКП); контроль качества БМКП; контроль и профилактика заболеваний.
Так, Управление по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов (FDA) отвечает за оценку безопасности, качества и эффективности клеток, тканей человека, а также клеточных и тканеобразующих продуктов-HCT/Ps, предназначенных для медицинских целей [9].
Соответствующий контроль, во-первых, обеспечивается путем проведения регистрационных мероприятий среди субъектов, производящих БМКП [10]. В течение 5 дней со дня начала операций по производству БМКП необходимо зарегистрировать и представить список всех биомедицинских клеточных продуктов, производимых предприятием, а также ежегодно обновлять свою регистрацию в качестве учреждения, участвующего в производстве и обороте БМКП.
Важно отметить, что соответствующая регистрация и обновление данных осуществляется в электронном виде путем использования специализированного сервиса (по адресу: http://www.fda.gov/cber/tissue/tisreg.htm).
В случае изменения владельца или местоположения учреждения, а также в случае изменения имени, адреса, номера телефона или адреса электронной почты агента США, необходимо представить поправку к регистрации в течение 30 календарных дней с момента изменения.
Управление по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов (FDA) присваивает каждому месту производства БМКП постоянный регистрационный номер. Техническое принятие FDA формы регистрации предприятия и перечня биомедицинских клеточных продуктов не означает, что предприятие соответствует применимым правилам и положениям в сфере обращения БМКП или что перечень биомедицинских клеточных продуктов прошел лицензирование [11].
Государственный контроль за обращением БМК в первую очередь сосредоточен в сфере импорта БМКП в Соединенные Штаты и регулируется таможенными законами и правилами, которые находятся в ведении таможенной и пограничной охраны США (CBP).
Обращение биологических и родственных продуктов, включая кровь и продукты крови, вакцины, аллергены, ткани, и клетчатую и генную терапию, регулирует Центр оценки и исследований в области биологии (CBER). CBER также регулирует оборот медицинских устройств, участвующих в сборе, обработке, тестировании, производстве и администрировании лицензированной крови, компонентов крови и клеточных продуктов. Иностранные фирмы, которые производят и импортируют в США продукты, регулируемые CBER, должны соблюдать обязательные требования FDA по обращению БМКП до, во время и после импорта в Соединенные Штаты.
Правила FDA на 21 CFR 1271.420 устанавливают основные стандарты и процедуры импорта БМКП. Таким образом, Центр оценки и исследований в области биологии (CBER) и Управление по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов (FDA) координируют свои усилия по обеспечению биобезопасности в сфере импорта биомедицинских клеточных продуктов [12].
Функция контроля и профилактики заболеваний в сфере обращения БМКП в основном возложена на Центры по контролю и профилактике заболеваний (CDC); Министерство сельского хозяйства США (USDA), службу ветеринарного надзора за животными и растениями (APHIS) и таможенную и пограничную охрану США. Если в рамках профилактических мероприятий соответствующих служб выявляется подозрение, что БМКП содержат этиологические вещества или не были протестированы на этиологические вещества, может потребоваться специальное разрешение на импорт этиологических веществ CDC.
Министерство сельского хозяйства США (USDA), служба ветеринарного надзора за животными и растениями (APHIS), ветеринарные службы (VS) регулируют импорт всех материалов животного происхождения, которые могут представлять опасность заболевания для скота США, а также импорт и транспортировку инфекционных организмов и переносчиков возбудителей болезней. Сюда относятся не только продукты животного происхождения и субпродукты, но и биологические материалы, которые содержат или контактировали с определенными организмами и материалами животного происхождения (включая культуры клеток) [13].
Транспортировка человеческих тканей и клеток к месту производства должна контролироваться по письменному соглашению между ответственными сторонами. Производственные площадки должны иметь документальное подтверждение соблюдения установленных условий хранения и транспортировки. Между ответственными сторонами должно быть заключено техническое соглашение, которое определяет обязанности каждой стороны по обеспечению биобезопасности в процессе обращения БМКП [14].
Контроль качества биомедицинских клеточных продуктов осуществляется следующими способами. Законодательством США предъявляются требования к отбору доноров, производству, контролю качества, упаковке, маркировке, дистрибуции, хранению и применению клеточных продуктов и направлены на предотвращение возникновения инфекционных заболеваний у реципиентов. Программа по обеспечению качества включает валидацию, мониторинг отклонений по качеству, квалификацию персонала, корректирующие и предупреждающие действия, незамедлительное информирование касательно риска инфекционных заболеваний, четкое документирование всех процессов и аудиты.
Анализируя требования к качественным характеристикам биомедицинских клеточных продуктов в США, целесообразно отметить, БМКП приравниваются в целом к лекарственным средствам, реже к медицинским изделиям, или к материалам для трансплантации с определенными особенностями, обусловленными их природой. Таким образом, БМКП как самостоятельный объект правового регулирования в США отсутствует [15]. Работает система, сложившаяся для лекарственных средств.
Если БМКП подпадают под действие норм законов о лекарственных средствах, то требования к качеству предъявляются в соответствии с Законом 351 PHS Act или Законом о продуктах питания, лекарствах и косметике [16] и рассматриваются как лекарственные средства или биологические продукты. В этом случае производство БМКП требует получения биологической лицензии и должно соответствовать требованиям действующих «Правил надлежащей производственной практики» (cGMP).
БМКП на основе стволовых клеток, одобренные FDA для использования в Соединенных Штатах, состоят из кроветворных стволовых клеток (кроветворных клеток-предшественников), полученных из пуповинной крови. Эти продукты стволовых клеток, одобренные FDA, перечислены на официальном сайте FDA.
Когда продукты стволовых клеток используются несанкционированным способом Управление по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов (FDA) уполномочено принимать меры административного характера в зависимости от тяжести совершенного правонарушения [17].
Контрактные лаборатории, выполняющие тестирование доноров биомедицинских клеточных продуктов, должны иметь соответствующую сертификацию CLIA и одобренные или разрешенные скрининговые тесты доноров в соответствии с инструкциями производителя. Такие лаборатории считаются учреждениями (§ 1271.3 (b)), они производят (§ 1271.3 (e)) биомедицинские клеточные материалы и обязаны зарегистрироваться в FDA (§ 1271.21) [18].
The Clinical Laboratory Improvement Amendments (CLIA) 1988 года являются федеральными нормативными стандартами США, которые применяются ко всем клиническим лабораторным испытаниям, проводимым на людях в Соединенных Штатах, за исключением клинических испытаний новых лекарственных средств и фундаментальных исследований [19].
Если вы являетесь учреждением, производящим биологические клеточные продукты, описанные в 1271.10, независимо от того, заключен ли с вами контракт, вы обязуетесь разрешать FDA проверять любое место производства в любое разумное время и разумным образом для определения соответствия обязательным требованиям закона. Проверки могут проводиться по мере необходимости в соответствии с решением FDA и включать проверку объектов, оборудования, готовых и незаконченных материалов, контейнеров, процессов производства, непосредственно биологических клеточных продуктов, маркировки, записей, файлов, документов и средств контроля, необходимых для обеспечения биобезопасности в процессе производства БМКП. Проверка может быть проведена как с предварительным уведомлением, так и без такового в обычные рабочие часы. Периодичность проведения контрольных мероприятий определяется по усмотрению FDA.
1 июля 2005 г. вступили в силу стандарты (tissue standards) Объединенной комиссии по аккредитации организаций здравоохранения (JCAHO), обязывающие каждую организацию, аккредитованную JCAHO, доводить до сведения учреждения HCT / P, из которого была получена ткань, о всех побочных реакциях, связанных с использованием тканей (включая передачу заболевания или другие осложнения) [20].
Подводя итоги, целесообразно отметить, что отсутствие законодательного определения лицензионного режима производства и обращения биомедицинских клеточных продуктов, а также четко закрепленных особенностей специального лицензионного режима обращения БМКП (в том числе на территории инновационного центра «Сколково», территории международного медицинского кластера, территории опережающего социально-экономического развития и др.), отсутствие нормативно-закрепленного комплекса профилактических мероприятий, направленных на минимизацию рисков распространения инфекционных заболеваний в результате применения БМКП, создают предпосылки распространения угроз биологического характера на территории страны, подрывая национальную безопасность государства в целом.
Список использованной литературы
[1] Alder Hey doctor cleared of misconduct // URL: http://news.bbc.co.uk/2/hi/uk_news/england/2504703.stm; No charge for Alder Hey organs pathologist // URL: https://www.dailymail.co.uk/news/article-330939/No-charge-Alder-Hey-organs-pathologist.html и др.
[2] Правовое регулирование экономической деятельности: единство и дифференциация / отв. ред. И. В. Ершова, А. А. Мохов. М.: Норма: ИНФРА-М., 2017. С. 115–125.
[3] Мохов А. А. Правовой режим биомедицинских клеточных продуктов как объектов гражданских прав // Гражданское право. 2017. № 3. С. 29–31.
[4] Постановление Правительства РФ от 3 октября 2018 г. № 1184 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по производству биомедицинских клеточных продуктов» // СЗ РФ. 2018. № 41. Ст. 6272.
[5] Приказ Минздрава России от 8 августа 2018 г. № 512н «Об утверждении Правил надлежащей практики по работе с биомедицинскими клеточными продуктами» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (31 октября 2018 г.).
[6] Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 180-ФЗ «О биомедицинских клеточных продуктах» // СЗ РФ. 2016. № 26 (ч. I). Ст. 3849.
[7] Regulation (EC) № 1394/2007 of the european parliament and of the council of 13 November 2007 on advanced therapy medicinal products and amending Directive 2001/83/EC and Regulation (EC) № 726/2004 (Text with EEA relevance) // URL: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ: L:2007:324:0121:0137:en: PDF
[8] International experience in the regulation of circulation of biomedical cell products (BMCP) // URL: https://beawire.com/ru/biomedical-cell-products/international-experience-in-the-regulation-of-circulation-of-biomedical-cell-products-bmcp/
[9] FDA Regulation of Human Cells, Tissues, and Cellular and Tissue-Based Products (HCT/P’s) Product List // URL: https://www.fda.gov/BiologicsBloodVaccines/TissueTissueProducts/RegulationofTissues/ucm150485.htm
[10] Federal and State Requirements for HCT/Ps: An Overview // URL: https://www.mddionline.com/federal-and-state-requirements-hctps-overview
[11] CFR – Code of Federal Regulations Title 21 // URL: https://www.accessdata.fda.gov/scripts/cdrh/cfdocs/cfcfr/CFRSearch.cfm?fr=1271.400
[12] Importing CBER-Regulated Products into the United States // URL: https://www.fda.gov/vaccines-blood-biologics/exporting-cber-regulated-products/importing-cber-regulated-products-united-states
[13] Importing CBER-Regulated Products: Clinical Laboratories and Basic Scientific Research // URL: https://www.fda.gov/vaccines-blood-biologics/exporting-cber-regulated-products/importing-cber-regulated-products-clinical-laboratories-and-basic-scientific-research
[14] Manufacturing Cellular Products for International Clinical Trials // URL: https://docplayer.net/18178294-Manufacturing-cellular-products-for-international-clinical-trials.html
[15] Шабров Р. В., Шадрин А. Д., Минюк Н. С. Обращение биомедицинских клеточных продуктов: анализ проблем правового регулирования // Ремедиум. 2016. № 9.
[16] Federal Food, Drug, and Cosmetic Act (FD&C Act) // URL: https://www.fda.gov/regulatory-information/laws-enforced-fda/federal-food-drug-and-cosmetic-act-fdc-act
[17] FDA Warns About Stem Cell Therapies Some patients may be vulnerable to stem cell treatments that are illegal and potentially harmful // URL: https://www.fda.gov/consumers/consumer-updates/fda-warns-about-stem-cell-therapies
[18] Guidance for Industry Current Good Tissue Practice (CGTP) and Additional Requirements for Manufacturers of Human Cells, Tissues, and Cellular and Tissue-Based Products (HCT/Ps) // URL: https://www.fda.gov/media/82724/download
[19] Clinical Laboratory Improvement Amendments // URL: https://en.wikipedia.org/wiki/Clinical_Laboratory_Improvement_Amendments
[20] Human Cell & Tissue Products (HCT/P) Adverse Reaction Reporting // URL: https://www.fda.gov/vaccines-blood-biologics/report-problem-center-biologics-evaluation-research/human-cell-tissue-products-hctp-adverse-reaction-reporting