Коллектив авторов
Правовые основы биоэкономики и биобезопасности
§ 1.8. Формирование понятийного аппарата как предпосылка надлежащего правового регулирования биобезопасности
Пекшев А. В.
Аннотация. В статье рассматривается понятийный аппарат принятого Государственной Думой в I чтении проекта федерального закона «О биологической безопасности Российской Федерации» и формулируются предложения по дополнению законопроекта иными положениями и категориями дефиниций.
Ключевые слова: Биологическая безопасность, национальная система химической и биологической безопасности.
§ 1.8. Pekshev A. V.
Formation of the conceptual apparatus as a prerequisite for the proper legal regulation of biosafety
Abstract. The article examines the conceptual apparatus adopted by the State Duma in the first reading of the draft federal law on biological safety. and proposals for addition to the bill are formulated in other provisions and categories of definitions.
Key words. Biological safety, national chemical and biological safety system.
21 января 2020 г., в целях реализации «Основ государственной политики Российской Федерации в области обеспечения химической и биологической безопасности…», [1] Государственной Думой ФС РФ в I чтении принят законопроект «О биологической безопасности Российской Федерации» [2]. Законопроект стал первым шагом по восполнению правового пробела: отсутствия в России комплексного регулирования вопросов обеспечения биобезопасности как системы взаимоувязанных мер, функционирующей через взаимодействие федеральных и региональных органов государственной власти в целях противодействия возникновению биологических угроз, организации защиты населения и охраны окружающей среды, ликвидации последствий воздействия опасных биологических факторов.
Как следует из обнародованного пояснения российского правительства, принятие и реализация законопроекта направлены на защиту населения и охрану окружающей среды от воздействия опасных биологических факторов, предотвращение биологических угроз, создание и развитие системы мониторинга биологических рисков. Это позволит обеспечить поддержание допустимого уровня риска негативного воздействия опасных биологических факторов на население и окружающую среду, что является основной целью государственной политики в области обеспечения биологической безопасности.
Не оспаривая значимость обсуждаемого законопроекта, необходимо подчеркнуть невозможность рассмотрения задачи нивелирования биологических рисков как основной цели обеспечения биобезопасности – такая постановка вопроса представляется неоправданно узкой и не учитывает актуальные проблемы обеспечения химической безопасности. Правительство Российской Федерации официально признает факт значительного ухудшения в стране санитарно-эпидемиологической, ветеринарно-санитарной, фитосанитарной и экологической обстановки по следующим факторам:
• трансграничные заносы на территорию России известных и неизвестных ранее неэндемичных патогенов и экопатогенов;
• несанкционированное использование потенциально опасных генно-инженерно-модифицированных организмов, которые не прошли соответствующих испытаний и неизвестны специализированным службам государственного надзора России;
• применение на территории Российской Федерации опасных и особо опасных биологических агентов и химических веществ в террористических целях;
• применение против Российской Федерации различных видов химического и биологического оружия, предназначенного для смертельного поражения или причинения иного вреда, созданного за рубежом на базе новейших достижений в области геномики, протеомики, генной инженерии патогенов, экопатогенов, а также органической и неорганической химии (курсив мой. А. В.) [3].
Как следует из пояснительной записки к законопроекту, нарастание биологических угроз различного рода требует формирования единых межотраслевых подходов и их законодательного закрепления (курсив мой. – А. В.) для создания и функционирования эффективной системы обеспечения биобезопасности в России. Формирование понятийного аппарата будущего закона является первым и главным этапом деятельности законодателя в каждом подобном случае.
Вместе с тем вновь предлагаемый в законопроекте понятийный аппарат включает около двух десятков дефиниций, к которым, в частности, относятся: биологическая безопасность, опасный биологический фактор, (допустимый) биологический риск, биологическая угроза (опасность), биологическая защита, патогенные биологические агенты (патогены), патогенные микроорганизмы, условно-патогенные микроорганизмы, коллекция патогенных микроорганизмов и вирусов, устойчивость к лекарственным препаратам, химическим и (или) биологическим средствам (резистентность), синтетическая биология, синтетический биологический агент. Опасный химический агент в предложенной терминологии упоминается однократно, в контексте анализа лекарственной или иной устойчивости к воздействию биологических или иных химических патогенов.
Указанный понятийный аппарат законопроекта используется в регулировании вопросов, которые не могут быть частью отраслевого законодательства в силу их комплексного характера, включая охрану здоровья и санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, защиту животных и растений, охрану окружающей среды, и предусматривают:
• определение основных биологических угроз и организацию комплекса мер, направленных на защиту населения и охрану окружающей среды от воздействия опасных биологических факторов, в том числе синтетических биологических агентов;
• определение коллекционной деятельности, связанной с использованием патогенных микроорганизмов и вирусов, и требований по ее организации;
• установление порядка проведения мониторинга биологических рисков для оценки эффективности реализации мероприятий, направленных на обеспечение биологической безопасности;
• организацию государственной информационной системы в области обеспечения биологической безопасности, формируемой в целях управления биологическими рисками;
• определение мероприятий по преодолению антимикробной устойчивости микроорганизмов.
Законодатель акцентирует отсутствие необходимости создания отдельного государственного контроля (надзора) в области обеспечения биобезопасности. Эта задача решается через расширение полномочий и обязанностей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области биологической безопасности, а также регламентированием прав и обязанностей граждан и организаций в данной области.
В случае принятия законопроекта, в его развитие потребуется издание отдельных нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и заинтересованных федеральных органов исполнительной власти согласно приложенному к законопроекту перечню, включающему на момент публикации:
• проектов актов Президента Российской Федерации 0;
• проектов актов Правительства Российской Федерации 12;
• проектов актов федеральных органов исполнительной власти 3[4].
Опубликованные наименования проектов касаются информационного обеспечения аспектов биобезопасности, а также – реализации мероприятий по нивелированию возникших угроз и связанным с ними ограничениями прав и свобод субъектов, имеющих отношение к регулируемой сфере. Однако состояние дел в различных сферах обеспечения как биологической, так и химической безопасности приводит к выводу, что защищенность населения и окружающей среды на территории Российской Федерации от воздействия опасных биологических и химических факторов не доведена до уровня, при котором отсутствуют недопустимые риски причинения им вреда. А поскольку общей опасностью биологических и химических факторов является скорость генерализации их манифестных проявлений, то эффективным и универсальным способом профилактики и устранения угроз химического и биологического характера будет создание национальной системы химической и биологической безопасности, что требует доработки понятийного аппарата анализируемого законопроекта, а именно – включения в него дефиниций, касающихся сферы обеспечения химической безопасности.
Вызывают одобрение предусмотренные законопроектом требования разработки мероприятий формирования, обслуживания и применения коллекций патогенных биологических агентов, служащих предпосылкой создания в стране интегрированных автоматизированных банков данных, характеризующих химические и биологические угрозы, что позволит обеспечить эффективное планирование комплексных мер противодействия им. Вместе с тем решение всего спектра проблем, связанных с обеспечением химической и биологической безопасности, невозможно осуществить только в рамках основной деятельности федеральных органов исполнительной власти. Отсутствие должной координации и дублирование отдельных направлений деятельности в области обеспечения химической и биологической безопасности ведет к нерациональному и неэффективному расходованию средств федерального бюджета.
Для управления такой сложной системой, как национальная система химической и биологической безопасности, в предложенном законопроекте недостаточно как информации понятийного аппарата, так и материальных ресурсов. Для ее формирования необходимо разработать и осуществить комплекс программных мероприятий, взаимоувязанных по конкретным задачам, ресурсам, срокам реализации и исполнителям, привлеченным из различных отраслей знаний.
Реализацию государственной политики по обеспечению химической и биологической безопасности необходимо осуществить путем создания единой государственной системы обеспечения химической и биологической безопасности Российской Федерации, предусматривающей категорирование, прогнозирование, предупреждение и парирование угроз химической и биологической природы, ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций в результате воздействия опасных химических и биологических факторов окружающей среды.
В Российской Федерации в настоящее время функционирует свыше 10 тыс. потенциально опасных химических объектов, относящихся к топливно-энергетическому комплексу, цветной и черной металлургии, химической, целлюлозно-бумажной, горнодобывающей и перерабатывающей, пищевой и другим отраслям промышленности и сельского хозяйства (при этом 70 процентов из них расположены в 146 городах с населением более 100 тыс. человек).
Подавляющее большинство этих объектов было построено и введено в эксплуатацию 40–50 лет назад. При нормативном сроке эксплуатации до 15 лет химико-технологическое оборудование к настоящему времени многократно выработало свои ресурсы, морально устарело и физически изношено.
На территории Российской Федерации в атмосферный воздух ежегодно продолжает поступать около 20 млн тонн химических веществ, а также накоплено около 90 млн тонн токсичных отходов. Возрастает не только число выработавших свой ресурс химических объектов, но и планируемых к строительству технологически устаревших мусоросжигающих заводов – будущих производителей не разлагающихся канцерогенов диоксиновой группы в промышленных масштабах. При этом прогнозируемые объемы затрат на модернизацию, реконструкцию, вывод их из эксплуатации составляют 7 процентов валового внутреннего продукта (а затраты на ликвидацию последствий аварий и катастроф в 10–15 раз выше затрат, необходимых для осуществления превентивных мер).
По прогнозам Правительства Российской Федерации, тенденция повышения вероятности аварий химической природы будет сохраняться. Без разработки и реализации комплексных превентивных мер количество опасных объектов с близкими к предельным или полностью исчерпанными техническими и технологическими ресурсами будет расти на 10 процентов ежегодно [5].
Учитывая сохранение в вышеуказанных основах государственной политики России задачи обеспечения биологической и химической безопасности, признание межотраслевого характера указанных проблем и необходимости разработки мер их законодательного регулирования, вызывает недоумение отсутствие в законопроекте дефиниций, касающихся химической безопасности, а также иных официально признанных угроз экологического происхождения. Более того, вызывают тревогу внесенные законодателем изменения в дефиниции «утилизация отходов» и «обезвреживание отходов», приравнявшие экологически наиболее опасное обезвреживание мусора путем сжигания к его переработке через введенное понятие «энергетической утилизации» [6]. Данная «новация» законодателя не только сомнительна по смысловой нагрузке, но и содержит коррупциогенные предпосылки, поскольку открывает путь к финансированию строительства новых мусоросжигающих заводов за счет средств экологического сбора.
Необходимость проверки коррупциогенной составляющей указанных поправок также обусловлена нюансами обсуждения в Государственной Думе России 17 декабря 2019 г. второго чтения федерального закона «Об отходах производства и потребления», когда поправки не внесли отдельно, а провели дополнением к закону о способах уплаты экологических платежей. В итоге они не прошли этап публичного обсуждения, вопреки задаче организовать общественный контроль над мусорной реформой, поставленной Президентом РФ на пятнадцатой пресс-конференции для журналистов [7].
Поскольку задача создания в России единой государственной системы обеспечения химической и биологической безопасности формально не отменена, неизменность понятийного аппарата обсуждаемого законопроекта ведет к необходимости принятия пакета федеральных законов, регулирующих мероприятия по обеспечению химической, фитосанитарной и экологической безопасности. В противном случае неизбежен очередной паралич исполнения закона в связи не просто с различной подведомственностью многочисленных государственных органов и учреждений, обладающих правами и обязанностями в сфере обеспечения биологической и иных видов безопасности, но с «распыленностью» соответствующих компетенций по различным отраслям законодательства.
Игнорируя концепцию единой государственной системы обеспечения химической и биологической безопасности, законодатель в анализируемом законопроекте злоупотребляет абстрактными отсылками к действующим нормам, регулирующим, как правило, на уровне подзаконных актов, смежные сферы законодательства (санитарно-эпидемиологическое, фитосанитарное и ветеринарно-санитарное благополучие населения, безопасность генно-инженерной деятельности и обращения биомедицинских клеточных продуктов, карантинные мероприятия и др.). Ограничение сферы правового регулирования законопроекта лишь биологическими факторами опасности, безусловно, упрощает работу законодателя по подготовке обсуждаемого и будущих нормативных актов. Вместе с тем в вопросах жизни и здоровья нации недопустимо помещать на второй план детализацию функционирования исполнителей закона, особенно на уровне первичного звена.
В частности, как следует из анализа предложенных дефиниций «опасный биологический фактор» и «биологическая угроза», биологическое отравление и химическое отравление являются двумя разными ситуациями с точки зрения исполнителя первичного звена. Означает ли это, что мобильная группа, функционирующая в рамках обсуждаемого законопроекта, имеет право игнорировать или ранжировать факты отравления не биологической природы при устранении биологических угроз? Должна ли она информировать свое руководство об этих фактах? Каков порядок взаимодействия операторов, получивших указанные сведения, к примеру, в рамках существующих норм, не регулирующих государственную тайну [8], по линии Федерального медико-биологического агентства и Роспотребнадзора [9], к чему законодатель отсылает в ст. 8, 9 законопроекта, декларирующих меры борьбы с распространением заболеваний?
В экстремальной ситуации, требующей безотлагательных мер государственного реагирования, когда ценой промедления является жизнь и здоровье многих людей, паралич исполнения недопустим. Но в ситуации множественности и автономности центров принятия решений такой паралич становится неизбежным следствием. Примечательно, что при ликвидации чрезвычайных ситуаций (а равно в условиях объявленного чрезвычайного положения) нет проблем с первичным исполнением – в стране давно и эффективно функционирует самостоятельный род сухопутных войск радиационной, химической и биологической защиты, основная задача которых – организация защиты войск, населения и объектов тыла от радиационной, химической и биологической опасности как в военное, так и в мирное время (при объявлении чрезвычайного положения, режима чрезвычайной ситуации или ликвидации их последствий). Три категории разных военно-учетных специальностей оперативно решают возникающие перед ними задачи благодаря единоначалию, исключающему потерю времени на согласование правовых позиций между разными центрами принятия решений.
Необходимость создания комплексной системы оперативного реагирования на сверхдинамичную угрозу биологического или иного происхождения наглядно продемонстрирована анализом реакции действующих подразделений санэпиднадзора и учреждений здравоохранения на вспышку коронавируса [10]. Всего два независимых друг от друга спорадических эпизода подозрения коронавирусной инфекции у гражданина Китая и гражданки России выявили задержку исполнения разработанного механизма безопасной транспортировки лиц с подозрением на особо опасное инфекционное заболевание, отсутствие средств экспресс-диагностики и дифференциальной диагностики коронавирусной инфекции, неготовность медперсонала к работе в условиях постоянного контакта с данной категорией больных [11]. Примечательно, что оба пациента, являясь наиболее уязвимыми, стремились к скорейшему установлению окончательного диагноза и не злоупотребляли правами отказа от госпитализации, обследования и лечения, а также – ограничением обнародования персональных данных [12].
Учитывая изложенное, представляется целесообразным доработка ко второму чтению как понятийного аппарата законопроекта по проанализированным выше принципам, так и включение в него положений, формулирующих общеобязательные алгоритмизированные требования к исполнителям всех уровней и ведомственной подчиненности и выполненных в формате «дорожной карты», предусматривающей виды и степень биологической или иной предусмотренной опасности, перечень компетентных организаций и должностных лиц, привлекаемых к устранению, проверке и/или профилактике возникшей угрозы в рамках отрабатываемого кейса, компетенцию и порядок взаимодействия всех участников, включая в обязательном порядке единственное подразделение, ответственное за надлежащее исполнение всего комплекса мероприятий, предусмотренных «дорожной картой» и наделяемое властно-распорядительными полномочиями в перечне и объеме, необходимом для оперативного и эффективного выполнения обязанностей, предусмотренных анализируемым законопроектом.
Набор регулируемых законопроектом положений может быть и иным, но для правоприменителя и уполномоченного органа любого уровня должны быть очевидны временные рамки и процедурный порядок трансформации его обязанностей и прав (включая реализацию предусмотренных чрезвычайных полномочий и/или правовых ограничений), а также механизмы обратной связи в обе стороны исполнительской вертикали. Исполнение закона о биобезопасности в формате универсальной мультифакторной «дорожной карты» лишит актуальности часть принятых различными ведомствами подзаконных актов, исполнение которых на момент публикации не согласовано между собой, вплоть до нерационального расходования бюджетных средств в связи с дублированием функций исполнителей.
Подводя итоги сказанному выше, следует констатировать, что в настоящее время есть предпосылки реализовать анализируемый законопроект в качестве примера эффективного комплексного правового регулирования проблемы биобезопасности, имеющей стратегическое значение для обороны и безопасности государства. Это достижимо через включение в регулируемые законом отношения дефиниций по поводу не только биологических, но и иных воздействующих на субъекты регулирования факторов (химических, ветеринарно-санитарных, фитосанитарных, экологических), а также – дополнительной главы, регламентирующей механизм универсального исполнения норм закона, направленный, в первую очередь, на оперативное устранение возникающих опасностей биологического и иного характера. После комплексной доработки принятый закон может стать примером эффективной регуляторной гильотины, деактуализирующей многочисленные подзаконные акты, действующие в различных отраслях законодательства и тем самым хаотично регулирующие тождественные правоотношения. Автор выражает надежду, что эта возможность будет реализована российским законодателем.
Список использованной литературы
[1] Указ Президента РФ от 11 марта 2019 г. № 97 «Об Основах государственной политики Российской Федерации в области обеспечения химической и биологической безопасности на период до 2025 года и дальнейшую перспективу» // URL: http://www.pravo.gov.ru (11.03.2019).
[2] См.: проект федерального закона № 850485-7 «О биологической безопасности Российской Федерации» (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 21 января 2020 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
[3] Постановление Правительства РФ от 27 октбря 2008 г. № 791 (ред. от 28 февраля 2015 г.) «О федеральной целевой программе «Национальная система химической и биологической безопасности Российской Федерации (2009–2014 годы)» // СЗ РФ. 2008. № 44. Cт. 5093.
[4] См.: Финансово-экономическое обоснование к проекту Федерального закона № 850485-7 «О биологической безопасности Российской Федерации» (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 21 января 2020 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
[5] См.: постановление Правительства РФ от 27 октября 2008 г. № 791 (ред. от 28 февраля 2015 г.) «О федеральной целевой программе «Национальная система химической и биологической безопасности Российской Федерации (2009–2014 годы)» // СЗ РФ. 2008. № 44. Cт. 5093.
[6] См.: ст. 1 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ (ред. от 27 декабря 2019 г.) «Об отходах производства и потребления» // СЗ РФ. № 26. 1998. Cт. 3009.
[7] См.: URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/62366
[8] См. ст. 46 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // СЗ РФ. № 14. 1999. Cт. 1650.
[9] Шашкова О. В., Хлистун Ю. В., Савина Л. В., Кайль А. Н. Комментарий к Федеральному закону от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (постатейный) / под ред. О. А. Слепенковой. ЭлКниги, 2015.
[10] URL: https://www.kp.kz/daily/27086.5/4158568/
[11] URL: https://gazeta.a42.ru/lenta/news/72946_ves-personal-bukvalno-razbezhalsya-gospitalizirovannaya-iz-z
[12] Мохов А. А. Наиболее уязвимые пациенты как категория биоэтики и права // Биоэтика. 2019. № 1. С. 35–39.