Коллектив авторов
Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (постатейный, научно-практический)
Статья 46. Изменение основания или предмета административного иска, отказ от административного иска, признание административного иска, заключение сторонами соглашения о примирении
1. Административный истец вправе до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела по существу в суде первой инстанции, изменить основание или предмет административного иска.
2. Административный истец вправе до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела по существу в суде первой инстанции или в суде апелляционной инстанции, отказаться от административного иска полностью или частично.
3. Административный ответчик вправе при рассмотрении административного дела в суде любой инстанции признать административный иск полностью или частично.
4. Стороны вправе заключить соглашение о примирении в порядке, предусмотренном статьей 137 настоящего Кодекса.
5. Суд не принимает отказ административного истца от административного иска, признание административным ответчиком административного иска, если это противоречит настоящему Кодексу, другим федеральным законам или нарушает права других лиц.
6. Суд не утверждает соглашение сторон о примирении, если заключение соглашения прямо запрещено законом, противоречит существу рассматриваемого административного дела или нарушает права других лиц.
7. В случаях, предусмотренных частями 5 и 6 настоящей статьи, суд рассматривает административное дело по существу.
1. Комментируемая статья посвящена так называемым распорядительным действиям сторон. Учитывая содержание ч. 4 ст. 39, ч. 5 ст. 40 КАС, положения рассматриваемой статьи в части распорядительных действий административного истца распространяются – с определенными изъятиями – также на прокурора, государственные органы, должностных лиц, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, уполномоченного по правам человека в субъекте РФ, обратившихся в суд в порядке ст. 39, 40 КАС.
Изменение предмета административного иска представляет собой изменение материально-правовых требований, которое возможно в двух формах:
1) изменение способа защиты прав, свобод и законных интересов. К примеру, первоначально административный истец предъявил административный иск о признании нормативного правового акта, принятого государственным органом, недействующим. Впоследствии, учитывая, что оспариваемые положения носят индивидуально-определенный характер, административный истец заявил об изменении способа защиты, потребовав признать решение, которое принял государственный орган, незаконным;
2) изменение предмета спора.
Изменение предмета спора – качественная замена предмета спора.
Например, административный истец вместо одного действия судебного пристава-исполнителя оспаривает другое.
Важно отметить, что изменение предмета административного иска не имеет ничего общего с отказом от административного иска. Изменяя административный иск, административный истец не отказывается от первоначального требования (соответственно, в последующем административный истец вправе, к примеру, в рамках нового административного дела повторно заявить тот первоначальный административный иск, предмет которого был изменен).
В практике судов общей юрисдикции весьма распространенными являются обращения истцов, именуемые как «уточнение предмета иска», «уточнение иска», «уточнение исковых требований». В КАС подобное процессуальное действие упоминается дважды:
1) п. 1 ч. 2 ст. 135 КАС предусмотрено, что административный ответчик или его представитель уточняет требования административного истца и фактические основания этих требований;
2) ч. 2 ст. 248 КАС устанавливает правило, в соответствии с которым «если в судебном заседании будет установлено, что предмет административного искового заявления по существу не соответствует части 1 настоящей статьи, суд предлагает административному истцу уточнить заявленные требования».
Полагаем, что для правильной квалификации уточнений необходимо обращать внимание исключительно на просительную часть соответствующего ходатайства. Под личиной уточнения обычно обнаруживается:
а) либо изменение предмета административного иска;
б) либо предъявление дополнительных требований;
в) либо конкретизация предмета спора (например, уточняются конкретные действия, которые должен, по мнению административного истца, совершить административный ответчик для восстановления допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца);
г) либо конкретизация способа защиты прав, свобод и законных интересов (например, если из административного искового заявления не явствует избранный способ защиты, административный истец в порядке уточнения может указать, что, к примеру, требует признать оспариваемый нормативный правовой акт не действующим полностью со дня вступления решения суда в законную силу).
Основанием административного иска являются обстоятельства, на которые административный истец ссылается, обосновывая свои материальные требования. Указанные обстоятельства не следует смешивать с конкретными доказательствами.
В ч. 1 комментируемой статьи указано, что истец вправе изменить основание или предмет административного иска. Альтернативный союз предполагает, что одновременное изменение основания и предмета административного иска невозможно. Поэтому суд, установив, что ходатайство (заявление) административного истца направлено к одновременному изменению предмета и основания административного иска, должен отказать в его удовлетворении. Аналогичным образом следует поступить и в том случае, когда административный истец уже после изменения основания административного иска заявляет об изменении его предмета (или наоборот).
Может ли быть отменено судебное решение, если суд в нарушение ч. 1 комментируемой статьи допустил одновременное изменение предмета и основания административного иска? Полагаем, что нет, поскольку такие нарушения сами по себе не могут привести к неправильному материально-правовому разрешению спора.
Обратим внимание на законодательную неточность. Указание о возможности административного истца изменить основание или предмет административного иска до принятия судом первой инстанции судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу, при буквальном толковании означает, что хронологически возможность изменения основания или предмета административного иска ограничена моментом принятия судебного решения (только оно разрешает спор по существу – ч. 1 ст. 175 КАС). Однако производство в суде первой инстанции может завершиться и на основании иных судебных актов. Поэтому положения ч. 1 комментируемой статьи следует толковать расширительно, исходя из того, что административные истцы могут изменить основание или предмет административного иска до принятия:
а) либо судебного решения;
б) либо определения суда об оставлении административного искового заявления без рассмотрения;
в) либо определения суда о прекращении производства по административному делу.
Административные истцы могут изменить основание или предмет административного иска также при каждом новом рассмотрении дела в суде первой инстанции после отмены судебного акта судом проверочной инстанции и передачи дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
2. Отказ от иска представляет собой заявленное административным истцом в суде безусловное отречение от судебной защиты конкретного права или интереса.
Отказ от административного иска не может быть сделан под условием. В этом случае суд не может принять отказ от административного иска.
Отказ от административного иска как распорядительное действие возможен по любой категории административных дел. Применительно к практике применения ГПК ВС РФ специально обращал внимание на то, что «процессуальный закон не содержит нормы, запрещающей лицу, обратившемуся в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, отказаться от своего требования»40.
Заявление административного истца, его представителя об отказе от административного иска заносится в протокол судебного заседания и подписывается административным истцом либо его представителем. Изложенное в письменной форме заявление об отказе от административного иска приобщается к административному делу, о чем указывается в протоколе судебного заседания (ч. 1 ст. 157 КАС).
О процессуальном оформлении отказа от административного иска в суде апелляционной инстанции см. ч. 1 ст. 304 КАС.
При подписании заявления договорным представителем административного истца следует проверить его полномочия, имея в виду, что отказ от административного иска относится к специальным полномочиям (см. п. 5 ч. 2 ст. 56 КАС).
По буквальному толкованию ч. 2 комментируемой статьи право на отказ от административного иска может быть реализовано лишь в судах первой и апелляционной инстанций. Соответственно, в случае, если административный истец, к примеру, заявит об отказе от административного иска в суде кассационной инстанции, в удовлетворении такого заявления должно быть отказано.
Такое инстанционное ограничение в реализации распорядительного полномочия следует подвергнуть критике. Право на судебную защиту по сути представляет собой возможность обратиться к судебной процедуре, к механизмам принудительного исполнения судебного акта. Такая возможность реализуется волей лица, ищущего судебной защиты, в ее основе лежит диспозитивное начало. Вне зависимости от стадии, на которой находится административное дело, административный истец реализует именно эту возможность. В его воле в любой момент отказаться от государственной судебной процедуры. Ограничивать такое диспозитивное полномочие инстанционными границами по сути означает превращать право на судебную защиту в некую обязанность. Это, конечно, недопустимо. Вряд ли в качестве контраргумента следует рассматривать идею стабильности правовых последствий вступления решения в законную силу: получается, что, инициировав судебную процедуру и перейдя некий рубикон в виде апелляционной инстанции, административный истец становится «заложником» своего волеизъявления. Безусловно, отмена законного и обоснованного судебного решения в связи с отказом истца от административного иска – явление не самое положительное (отмененное решение уже могло быть исполнено, факты, установленные в таком решении, могли выступать качестве преюдициальных в другом деле и т.д.). Но все негативные моменты, связанные с такой отменой, не носят фатального характера, ибо действующее законодательство имеет необходимый инструментарий, позволяющий восстановить положение, существовавшее до вступления решения в законную силу. По этим соображениям полагаем, что ограничение в праве на отказ от административного иска противоречит конституционному праву на судебную защиту.
Отметим также, что ч. 2 комментируемой статьи имеет те же юридико-технические недостатки, что и ч. 1 данной статьи. Совершенно очевидно, что указание на «судебный акт, которым заканчивается рассмотрение административного дела по существу в суде первой инстанции или в суде апелляционной инстанции» при буквальном толковании порождало бы нелогичное сохранение права на отказ от административного иска при окончании производства по основаниям, не связанным с рассмотрением дела по существу. Поэтому положения ч. 2 комментируемой статьи следует толковать расширительно, исходя из того, что административный истец может отказаться от административного иска:
а) в суде первой инстанции – до принятия судебного решения, определения суда об оставлении административного искового заявления без рассмотрения либо определения суда о прекращении производства по административному делу;
б) в суде апелляционной инстанции – до вынесения апелляционного определения, принятого по результатам рассмотрения апелляционной жалобы (представления).
Принятие судом отказа от административного иска является основанием для прекращения производства по административному делу (ч. 3 ст. 157, п. 3 ч. 1 ст. 194 КАС).
Об особенностях отказа прокурора от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, являющихся субъектами административных и иных публичных правоотношений, см. ч. 5 ст. 39 КАС.
Об особенностях отказа прокурора от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, см. ч. 6 ст. 39 КАС.
Об особенностях отказа органов, организаций и граждан от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, являющихся субъектами административных и иных публичных правоотношений, см. ч. 6 ст. 40 КАС.
Об особенностях отказа органов, организаций и граждан от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица, см. ч. 7 ст. 40 КАС.
3. Административный ответчик вправе при рассмотрении административного дела признать административный иск полностью или частично.
Признание административного иска – это адресованное суду безусловное согласие административного ответчика с материально-правовыми требованиями административного истца, выраженное в установленной процессуальным законом форме.
Признание административного иска следует отличать от признания факта (ст. 65 КАС): к примеру, административный ответчик, соглашаясь с основанием для взыскания обязательного платежа, может указывать на пропуск давностных сроков для такого взыскания.
Признание административного иска допускается при рассмотрении дела в суде любой инстанции.
Заявление о признании административного иска административным ответчиком, его представителем заносится в протокол судебного заседания и подписывается административным ответчиком или его представителем. Изложенное в письменной форме заявление о признании административного иска приобщается к административному делу, о чем указывается в протоколе судебного заседания (ч. 1 ст. 157 КАС).
О процессуальном оформлении признания административного иска в суде апелляционной инстанции см. ч. 1 ст. 304 КАС.
При подписании заявления договорным представителем административного ответчика следует проверить его полномочия, имея в виду, что признание административного иска относится к специальным полномочиям (см. п. 5 ч. 2 ст. 56 КАС).
Признание административного иска административным ответчиком и принятие его судом являются достаточными основаниями для удовлетворения требований административного истца. По непонятной причине это правило сформулировано законодателем только для производства в суде апелляционной инстанции (см. ч. 2 ст. 304 КАС). Полагаем, это следствие редакционной неточности, – норма о правовых последствиях признания административного иска должна содержаться в общих положениях, поскольку, как указывалось ранее, признание административного иска допускается при рассмотрении дела в суде любой инстанции.
4. О соглашении о примирении см. комментарий к ст. 137 КАС.
5. Суд не принимает отказ административного истца от административного иска, признание административным ответчиком административного иска, если это (альтернативно):
1) противоречит закону.
Под противоречием закону понимается нарушение императивных норм материально-правового законодательства. Такие нормы могут либо касаться самого содержания публичного правоотношения, либо выступать в качестве императивных процессуальных запретов;
2) нарушает права других лиц.
Под другими лицами понимаются любые субъекты, права которых нарушаются либо могут быть нарушены при условии принятия судом распорядительных действий сторон. При этом не имеет значения, имеют другие лица какой-либо процессуальный статус или таковым не обладают.
6. Суд не утверждает соглашение сторон о примирении, если (альтернативно):
1) заключение соглашения прямо запрещено законом.
Под противоречием закону понимается нарушение императивных норм материально-правового законодательства. Такие нормы могут либо касаться самого содержания публичного правоотношения, либо выступать в качестве императивных процессуальных запретов (например, ч. 12 ст. 213 КАС устанавливает общий запрет на утверждение соглашений о примирении сторон по административному делу об оспаривании нормативного правового акта);
2) заключение соглашения противоречит существу рассматриваемого административного дела.
Противоречие «существу рассматриваемого административного дела» – совершенно новое основание для отказа. Отметим, что ни АПК, ни ГПК подобное основание не упоминают. На наш взгляд, особой необходимости в выделении данного основания нет: если норма по своей природе императивная, то любое соглашение сторон о примирении будет ничтожно, и здесь нет необходимости обращаться к «существу рассматриваемого административного дела». Если же норма диспозитивная, то обосновывать запрет в утверждении соглашения о примирении ссылкой на некое «существо рассматриваемого административного дела» означало бы игнорировать правовую сущность диспозитивного регулирования: если уж законодатель для определенного вида публичных отношений допустил возможность договорно-правового регулирования, то почему оно должно быть исключено, если возник спор по поводу такого публичного правоотношения?
Обратим внимание, что наряду с нормой ч. 6 комментируемой статьи существует также норма ч. 5 ст. 137 КАС, которая регулирует те же отношения: суд не утверждает соглашение о примирении сторон, если его условия противоречат закону, в том числе ч. 1 ст. 137 КАС, или нарушают права, свободы и законные интересы других лиц. Как видно, положения ч. 5 ст. 137 КАС не содержат ссылки на противоречие «существу рассматриваемого административного дела»;
3) заключение соглашения нарушает права других лиц.
Под другими лицами понимаются любые субъекты, которые не являются стороной в соглашении о примирении и права которых нарушаются либо могут быть нарушены при условии утверждения судом такого соглашения. При этом не имеет значения, имеют другие лица какой-либо процессуальный статус или таковым не обладают.
7. При отказе в утверждении соответствующих распорядительных действий сторон суд выносит определение и продолжает рассматривать административное дело по существу.
Отказ в утверждении конкретного распорядительного действия не препятствует повторному обращению с тождественным ходатайством или с просьбой об утверждении иного распорядительного действия.
8. Обратим внимание, что КАС вообще не содержит упоминания о таком распорядительном полномочии, как увеличение (уменьшение) размера исковых требований. Полагаем, что здесь нет какой-то особой идеи: традиционно процессуальная доктрина и процессуальное законодательство выделяли возможность такой корректировки иска; в этом плане административный иск не представляет собой нечто уникальное. Материальный объект иска может быть индивидуально-определенным (например, конкретный акт муниципального органа), а может определяться и как родовой объект (например, деньги). Как в первом, так и во втором случае у административного истца конечно же должна иметься возможность корректировки. Но если применительно к индивидуально-определенным объектам такая корректировка всегда будет затрагивать их в целом (например, административный истец может заявить об оспаривании иного акта органа местного самоуправления), то в случае с родовыми объектами возможна более широкая вариативность. В частности, было бы совершенно неразумно запрещать контрольному органу требовать уплаты санкции в повышенном размере, если, к примеру, при ее расчете в тексте административного искового заявления была допущена ошибка.
Поэтому полагаем, что положения комментируемой статьи следует толковать как содержащие пробел в части установления такого полномочия, как увеличение (уменьшение) размера исковых требований. Соответственно, в порядке межотраслевой аналогии надлежит применять ч. 1 ст. 39 ГПК и ч. 1 ст. 49 АПК, по смыслу которых увеличение (уменьшение) размера исковых требований является правом истца, которое может быть реализовано при рассмотрении дела в суде первой инстанции.
Отдельно отметим, что увеличение размера исковых требований не может быть связано с предъявлением дополнительных исковых требований, которые не были заявлены административным истцом в административном исковом заявлении. В то же время в рамках одного административного дела допускаются изменение основания (или предмета) административного иска и увеличение (уменьшение) размера исковых требований.
Наконец, если практика судов общей юрисдикции воспримет идею о допустимости в административном судопроизводстве предложенной межотраслевой аналогии, то необходимо разрешить вопрос об отнесении увеличения и уменьшения размера исковых требований к специальным полномочиям договорного представителя (по терминологии ч. 2 ст. 56 КАС – к «основным процессуальным действиям»). В сравнительном плане отметим, что в арбитражном процессе эти полномочия к специальным не отнесены (ч. 2 ст. 62 АПК), а в гражданском специальным является лишь право истца на уменьшение размера исковых требований (ст. 54 ГПК).