Д. С. Сиваев
Развитие ипотечного кредитования в Российской Федерации
1.2.2. Оценка государственной политики по поддержке развития ипотечного жилищного кредитования в период до осени 2008 г
Целенаправленная государственная политика по поддержке ипотечного жилищного кредитования, в том числе по созданию благоприятных законодательных и экономических условий, обеспечила на конец 2008 г. существенные положительные сдвиги в ипотечном жилищном кредитовании. Объем рынка ипотеки увеличился с 0,1 % ВВП в 2004 г. до 2,7 % в 2008 г.
Существенную роль в развитии ипотечного жилищного кредитования в регионах России сыграло АИЖК. Благодаря его деятельности средние и мелкие региональные банки получили доступ к долгосрочным финансовым ресурсам, что позволило повысить конкуренцию между банками и доступность кредитов для населения.
АИЖК способствовало широкому распространению стандартизации и унификации условий, документов и процедур ипотечного жилищного кредитования. Унифицированная система рефинансирования обеспечила достаточно равномерное развитие ипотеки, предлагая единые условия кредитования в рублях для заемщиков на всей территории Российской Федерации. Портфель АИЖК формировался таким образом, чтобы обеспечить приток ресурсов в регионы, куда не идут рыночные игроки, и тем самым гарантировать равномерность территориального развития рынка.
Средний размер кредита банков, по данным Банка России и Росрегистрации, в 2008 г. составил 1,5 млн руб., в то время как средний размер кредитов, рефинансированных АИЖК, составлял около 1 млн руб. Ипотечное кредитование, предлагаемое большинством коммерческих банков, было ориентировано на заемщиков с более высокими доходами, приобретающими жилье в крупных, центральных городах.
Таким образом, кредитование в рамках программы АИЖК ориентировано в большей степени на регионы с низкой стоимостью жилья и на заемщиков с доходами средними и ниже средних.
Развитие ипотечного кредитования оказало позитивное влияние на рынок жилья и жилищное строительство в регионах. Увеличение платежеспособного спроса на жилье с помощью ипотеки привело к росту уверенности девелоперов в реализации жилья и расширению источников финансирования жилищного строительства, что послужило предпосылкой к увеличению объемов жилищного строительства. Доля сделок с ипотекой на рынке жилья в регионах достигла в 2008 г. в среднем уровня 17 %.
Формирование основной нормативной правовой базы российского рынка ипотечных ценных бумаг позволило провести первые сделки по секьюритизации ипотечных активов на внутреннем рынке. Активно осуществлялась также трансграничная секьюритизация ипотеки.
Государственная политика в отношении финансирования жилищного строительства оказалась не столь эффективной, как в ипотечном кредитовании. Основным источником инвестиций здесь остаются средства населения, в том числе полученные гражданами кредиты на строительство жилья.
Основная финансовая государственная поддержка рынка ипотечного жилищного кредитования осуществлялась по преимуществу в двух формах: внесение средств федерального бюджета в качестве взноса в уставный капитал АИЖК с целью увеличения его капитализации и субсидиарная ответственность Российской Федерации по заимствованиям АИЖК в виде предоставления государственных гарантий на каждый выпуск долговых ценных бумаг АИЖК, размещаемый на фондовом рынке.
Уставный капитал АИЖК является базовой формой государственной поддержки, позволяющей ему принимать основные риски на ипотечном рынке при стабильной экономической ситуации в стране. Наличие государственных гарантий Российской Федерации по заимствованиям АИЖК позволяет удлинить и удешевить привлекаемые в ипотеку финансовые ресурсы, а также снизить риск того, что источник финансирования не будет возобновлен в течение срока жизни ипотечного кредита. При отсутствии государственных гарантий Российской Федерации по заимствованиям АИЖК требования к размеру уставного капитала должны были быть значительно больше.
Средства государственной поддержки используются АИЖК для финансирования деятельности по выполнению функций института развития и направляются, в частности, на:
● рефинансирование рыночных ипотечных продуктов в регионах с низким уровнем развития ипотеки с целью устранения региональных диспропорций;
● рефинансирование новых ипотечных продуктов с целью формирования их вторичного рынка;
● выкуп ипотечных кредитов у малых и средних банков с целью облегчения доступа на ипотечный рынок новым участникам и развития конкуренции;
● принятие доли кредитных рисков с целью оптимизации распределения их между участниками рынка;
● создание и развитие инфраструктуры рефинансирования и обслуживания ипотечных кредитов, а также выпуска и обслуживания ипотечных ценных бумаг.
На текущий момент принцип субсидиарной ответственности реализован через предоставление государственных гарантий путем заключения договора на каждый конкретный облигационный заем. При существенном росте объемов ипотечного кредитования в стране в будущем[22] такой механизм будет в значительной мере ограничивать привлечение финансирования и нагружать книгу внутреннего долга Российской Федерации. Кроме того, по действующему бюджетному законодательству требуется включение в расходную часть полной суммы обязательств по государственным гарантиям на текущий финансовый год независимо от того, что вероятность их исполнения незначительна.
В силу требований Бюджетного кодекса РФ предоставление государственных гарантий на дискретной основе от выпуска к выпуску долговых ценных бумаг АИЖК является многоступенчатым и объективно «времяемким» процессом, блокирующим способность АИЖК осуществлять заимствования на рынке капитала с большей регулярностью и оперативностью.
Данное обстоятельство приводит к необходимости увеличения объемов заимствований по каждому выпуску в целях формирования ресурсной базы для осуществления деятельности по рефинансированию ипотечных кредитов в течение времени до следующего выпуска. При этом значительная часть привлеченных средств до момента их использования на рефинансирование не может быть эффективно использована, размещается на депозитах в коммерческих банках по ставкам ниже ставок их привлечения, принося тем самым убыток.
Обязательства государства по предоставлению поддержки должны быть долгосрочными и предсказуемыми. Исполнение этих обязательств должно отвечать принципам полноты и своевременности исходя из ежегодной динамики рынков капитала и жилья.
При таких обстоятельствах необходима коррекция механизма предоставления государственных гарантий Российской Федерации путем внесения изменений в бюджетное законодательство относительно учета возможных расходов по исполнению гарантийных обязательств в виде резервов с учетом вероятности их исполнения.
В качестве ориентира при этом может быть использован норматив достаточности капитала на резерв по дефолту ипотечного покрытия, установленный Базельскими принципами эффективного банковского надзора, в размере 4 % либо общий норматив достаточности капитала, установленный Банком России для банков – эмитентов ипотечных ценных бумаг, в размере 14 %.
1.3 Анализ сильных и слабых сторон антикризисной политики в сфере ипотечного жилищного кредитования
1.3.1. Основные направления антикризисной политики в сфере ипотечного жилищного кредитования
Антикризисная политика в сфере ипотечного кредитования стала частью общих антикризисных мер на рынке жилья, в первую очередь в сфере жилищного строительства. Без государственной поддержки в условиях кризиса ипотечное кредитование и жилищное строительство, включая строительство обеспечивающей инфраструктуры, останутся в тяжелом положении на ближайшие несколько лет. В конце 2008-го и в 2009 г. меры такой поддержки намечены и частично реализованы.
Они осуществлялись в рамках как реализации антикризисных мер Правительства РФ на 2009 г., так и деятельности государственных институтов развития в жилищной сфере (Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства – Фонд ЖКХ, Агентство по ипотечному жилищному кредитованию – АИЖК, Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства – Фонд РЖС).
В целях преодоления кризисных явлений на рынке жилья и ипотечного кредитования, поддержки жилищного строительства и содействия обеспечению населения доступным жильем были реализованы следующие основные мероприятия:
1) поддержка граждан, получивших ипотечные кредиты:
● поддержка ипотечных заемщиков, имеющих право на получение материнского (семейного) капитала;
● реструктуризация ипотечных кредитов, полученных гражданами, оказавшимися в тяжелой жизненной ситуации;
2) поддержка системы рефинансирования ипотечного кредитования;
3) поддержка приобретения жилья гражданами – помощь молодым семьям, нуждающимся в улучшении жилищных условий;
4) содействие развитию жилищного строительства:
● участие в программах развития инженерной и дорожной инфраструктуры в целях обеспечения жилищного строительства;
● вовлечение земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в оборот для целей жилищного строительства;
● формирование механизмов, позволяющих с 2010 г. эффективно вовлекать государственные средства и средства населения в строительство жилья эконом-класса по доступным ценам;
5) обеспечение жилыми помещениями установленных категорий граждан Российской Федерации:
● выполнение обязательств государства по обеспечению жильем российских граждан, перед которыми государство имеет обязательства в соответствии с законодательством Российской Федерации;
● обеспечение жильем военнослужащих;
● обеспечение жильем ветеранов Великой Отечественной войны;
● обеспечение жильем других установленных категорий граждан;
6) повышение качества жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры:
● переселение граждан из аварийного и ветхого жилищного фонда;
● проведение капитального ремонта многоквартирных домов;
● модернизация объектов коммунальной инфраструктуры.
Основная идея использования данных мероприятий в качестве антикризисных состояла в получении синергического эффекта от максимально возможной концентрации государственного спроса и спроса населения на рынке жилищного строительства как обладающего наибольшим мультипликативным эффектом для экономики в целом и обеспечении выхода из кризиса, в том числе через развитие массового строительства жилья эконом-класса, соответствующего современным стандартам энергоэффективности и экологичности и условиям ценовой доступности, т. е. цель состояла в том, чтобы через жилищное строительство благодаря его высокому мультипликативному эффекту оживить и другие секторы экономики, снизить уровень безработицы.
Далее будут проанализированы мероприятия, непосредственно связанные с рынком ипотечного кредитования (мероприятия 1 и 2), а также мероприятия по поддержке приобретения жилья гражданами и по стимулированию рынка жилищного строительства (3–4), которые также связаны с рынком ипотечного жилищного кредитования. Анализ остальных мероприятий (5–6) выходит за рамки данного исследования.
1.3.2. Поддержка граждан, получивших ипотечные кредиты
По данному направлению в 2009 г. было предусмотрено 56,3 млрд руб. для оказания поддержки 188 тыс. семей (максимальное количество, которым может быть оказана поддержка в случае необходимости) в рамках следующих мероприятий:
1) поддержка ипотечных заемщиков, имеющих право на получение материнского (семейного) капитала (МСК) (на эти цели выделено 26,3 млрд руб., данным правом могут воспользоваться около 88 тыс. семей);
2) реструктуризация ипотечных кредитов, полученных гражданами, оказавшимися в тяжелой жизненной ситуации (максимальный объем поддержки в случае необходимости может быть предоставлен 100 тыс. заемщиков за счет 30 млрд руб., выделенных из федерального бюджета в 2008 г. в уставный капитал АИЖК).
Поддержка ипотечных заемщиков, имеющих право на получение материнского (семейного) капитала[23], осуществляется на основании Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 288-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей”» и постановления Правительства РФ от 13 января 2009 г. № 20 «О внесении изменений в Правила направления средств (части средств) материнского (семейного) капитала на улучшение жилищных условий».
В соответствии с Правилами направления средств МСК на улучшение жилищных условий владелец сертификата МСК может использовать средства или их часть на приобретение/строительство жилья, в том числе с использованием ипотечного кредита (на оплату первоначального взноса и основного долга и процентов по ипотечному кредиту). Изменения в Закон, принятые в 2009 г., позволяют направлять средства МСК на погашение кредита (займа) на приобретение/строительство жилья сразу, не дожидаясь трех лет. Это временная мера, ее действие пока распространено до конца 2010 г.
За 2007–2009 гг. территориальными отделениями ПФР выдано 1 709 715 сертификатов. Из них правом на досрочное погашение кредитов за 2009 г. воспользовались 5,8 %. По результатам опроса, проводимого ПФР, среди владельцев сертификатов примерно 13 % хотят направить средства МСК на досрочное погашение кредитов, а 87 % предпочитают использовать их на приобретение жилья, участие в долевом строительстве, первоначальный взнос по кредитам, вступительный паевой взнос в ЖСК.
В настоящее время по поручению Правительства РФ Минрегионом России ведется работа по внесению изменений в Правила направления МСК на улучшение жилищных условий в целях обеспечения возможности направлять материнский капитал на погашение основного долга и уплату процентов по кредитам или займам, в том числе ипотечным, на строительство индивидуального жилого дома, а также в счет участия в долевом строительстве. Указанные изменения будут способствовать вовлечению средств в строительство нового жилья и расширят круг граждан, которые смогут улучшить жилищные условия.
В 2009 г. в качестве антикризисной меры АИЖК реализует программу реструктуризации ипотечных жилищных кредитов для отдельных категорий заемщиков, испытывающих временные финансовые трудности в связи с потерей работы, сокращением доходов и другими причинами, обусловленными финансово-экономическим кризисом.
В целях реализации данной программы АИЖК в феврале 2009 г. направило в уставный капитал своей специализированной дочерней компании – ОАО «Агентство по реструктуризации ипотечных жилищных кредитов» (АРИЖК) 5 из 60 млрд руб., полученных АИЖК из федерального бюджета в конце 2008 г. на увеличение уставного капитала. 30 млрд руб. было зарезервировано на реализацию АРИЖК программы реструктуризации. Такой объем средств позволяет реструктурировать до 100 тыс. ипотечных кредитов.
АРИЖК была создана агентская сеть (на 1 августа 2009 г. – 104 региональных агента и 306 агентских офисов), позволяющая заемщикам, потерявшим работу, получить помощь по реструктуризации ипотечного жилищного кредита в любом регионе России.
Реструктуризация кредитов проводится в соответствии с одобренными Наблюдательным советом АИЖК Правилами реструктуризации в 2009 г. ипотечных жилищных кредитов (займов) для отдельных категорий заемщиков и разработанными АИЖК Стандартами реструктуризации ипотечных жилищных кредитов (займов) для отдельных категорий заемщиков.
Средства на реструктуризацию ипотечных кредитов предоставляются в общем случае, если жилое помещение, являющееся предметом ипотеки, служит единственным жильем для семьи заемщика или залогодателя, а у заемщика отсутствуют финансовые возможности или иные активы, позволяющие производить платежи по кредиту.
Реструктуризация предусматривает предоставление заемщику заемных средств для оплаты задолженности по ранее предоставленному ипотечному кредиту. Таким образом, заемщик имеет гарантированные денежные средства для осуществления ежемесячных платежей по ипотечному кредиту, что не приводит к просроченной задолженности и исключает появление оснований для обращения взыскания на жилье. Заемщик обязан возвратить предоставленные ему АРИЖК денежные средства в течение длительного срока (равного остатку срока по ипотечному кредиту), при этом устанавливается период (не более 12 месяцев), в течение которого заемщик осуществляет минимальный платеж, который в 20–50 раз меньше ежемесячного платежа по ипотечному кредиту. Данный период предназначен для того, чтобы заемщик смог найти работу, а пока это не произошло – имел обязательство только по погашению минимального размера долга.
Программа реструктуризации предполагает различные варианты помощи заемщикам:
● стабилизационный заем, когда АРИЖК за счет собственных средств предоставляет заемщику заем по схеме ежемесячных траншей, полностью замещая его платежи по ипотечному кредиту в течение льготного периода;
● смешанный заем, когда АРИЖК и кредитор совместно предоставляют заемщику заем на полное погашение ипотечного кредита. По новому обязательству устанавливается льготный период;
● стабилизационный кредит, когда кредитор за счет собственных средств предоставляет заемщику кредит по схеме ежемесячных траншей, полностью замещая его платежи по ипотечному кредиту в течение льготного периода (впоследствии данный кредит может быть рефинансирован АРИЖК).
Усилия государства по реструктуризации стимулировали банки к разработке собственных программ реструктуризации. Так, на сегодняшний день общий объем реструктурированных ипотечных кредитов в Российской Федерации оценивается в 25–30 тыс. Доля АРИЖК в данном сегменте – 10–15 %. В итоге бюджет сэкономил примерно 5 млрд руб., а заемщики получили возможность выбирать программу реструктуризации.
Самая проблемная категория – это заемщики, кредит которых был реструктурирован, но которые не смогут восстановить свою платежеспособность в течение одного года. Таковы, например, жители моногородов и представители других наиболее социально уязвимых категорий (семьи с детьми, инвалидами, участниками Великой Отечественной войны, молодые семьи). В настоящее время АРИЖК подготовило новую схему реструктуризации ипотечных кредитов для таких заемщиков и схему поддержки муниципалитетов в выкупе жилья, на которое обращается взыскание, с целью использовать его для временного проживания бывших заемщиков до предоставления им жилых помещений в маневренном фонде. Данная схема не только позволит решить жилищную проблему для граждан, на единственное жилье которых обращено взыскание, но и будет стимулировать муниципалитеты формировать маневренный фонд для временного проживания таких граждан.
1.3.3. Поддержка системы рефинансирования ипотечного жилищного кредитования
В условиях финансового кризиса и отсутствия на рынке долгосрочных ресурсов для финансирования предоставления ипотечных кредитов с 2009 г. государством реализуются следующие основные антикризисные мероприятия по поддержке системы рефинансирования ипотечного жилищного кредитования:
1) поддержка деятельности по рефинансированию ипотечных кредитов института развития ипотечного кредитования – АИЖК;
2) совершенствование процедур предоставления Банком России финансирования под ипотечные активы в целях обеспечения краткосрочной ликвидности таких активов;
3) формирование механизмов долгосрочного финансирования ипотечного жилищного кредитования, в том числе инвестирования средств пенсионных накоплений в ипотечные ценные бумаги и корпоративные облигации АИЖК, обеспеченные государственными гарантиями Российской Федерации.
С сентября 2008 г. на фоне усиления кризисных явлений в экономике выкуп ипотечных кредитов был приостановлен большинством рефинансирующих организаций, и к концу года АИЖК осталось практически единственным участником на рынке рефинансирования.
В первом полугодии 2009 г. АИЖК рефинансировало 12 012 ипотечных кредитов на общую сумму 13 млрд руб., что составило 24 % объема ипотечных кредитов, предоставленных банками за этот период. Однако необходимо отметить, что АИЖК рефинансировало не только вновь выданные кредиты, но и кредиты, предоставленные до 2009 г., с целью повышения возможностей банков по предоставлению новых кредитов.
В настоящее время АИЖК с целью снижения рисков банковского кредитования при предоставлении новых ипотечных кредитов использует механизм заключения договоров купли-продажи закладных с отсрочкой поставки.
По итогам 2009 г. АИЖК запланировано рефинансирование ипотечных кредитов на общую сумму от 28,3 до 35,9 млрд руб.
В настоящее время процентные ставки АИЖК составляют 10,8 – 12,76 %, что соответствует докризисному уровню. Кроме того, прорабатывается вопрос о снижении процентной ставки по отдельным видам рефинансируемых кредитов, в частности на приобретение вновь построенного жилья эконом-класса. При этом стоимость привлечения ресурсов для АИЖК существенно возросла.
В целях реализации антикризисных мер в уставный капитал АИЖК в декабре 2008 г. было направлено 60 млрд руб. из средств федерального бюджета. До конца года из этих средств 12 млрд руб. пошли на рефинансирование ипотечных кредитов (за счет привлечения краткосрочных кредитных ресурсов и их погашения после поступления взноса в уставный капитал). В первом полугодии 2009 г. на рефинансирование ипотечных кредитов было направлено 13 млрд руб. и 5 млрд внесено в уставный капитал созданного ОАО «АРИЖК», еще 25 млрд руб. зарезервировано на реструктуризацию ипотечных кредитов заемщиков, оказавшихся в тяжелой жизненной ситуации. Оставшиеся 5 млрд руб., согласно уже заключенным договорам с поставщиками, в июле – сентябре пошли на рефинансирование ипотечных кредитов.
В 2009 г. уставный капитал АИЖК был увеличен еще на 20 млрд руб. На весь данный объем средств уже заключены предварительные договоры с банками и региональными операторами о рефинансировании ипотечных кредитов в IV квартале 2009 г. и первом полугодии 2010 г.
Кроме того, в 2009 г. АИЖК проводило подготовку к реализации следующих мероприятий:
1) размещение корпоративных облигаций, обеспеченных государственными гарантиями Российской Федерации, на сумму 28 млрд руб. в целях рефинансирования ипотечных кредитов или обмена на ипотечные активы банков;
2) рефинансирование ипотечных кредитов для отдельных категорий граждан (военнослужащих – участников накопительно-ипотечной системы, получателей МСК). На сегодняшний день уже выданы первые ипотечные кредиты получателям МСК и АИЖК начало их рефинансировать;
3) использование средств кредита Внешэкономбанка, который планируется предоставить АИЖК за счет средств Фонда национального благосостояния, для финансирования банковского кредитования строительства (завершения строительства) жилья эконом-класса и предоставления ипотечных кредитов гражданам на приобретение жилых помещений после завершения строительства (подробнее см. в п. 1.3.5);
4) отработка механизма предоставления поручительств АИЖК по ипотечным ценным бумагам иных эмитентов в целях получения финансирования Банка России путем осуществления сделок РЕПО и ломбардных кредитов. Ценные бумаги с поручительством АИЖК банки, выдающие ипотечные кредиты, могут использовать для получения в Центральном банке средств в объеме до 500 млрд руб. Банком России подготовлены необходимые нормативные правовые основания для обеспечения процедур выдачи ломбардных кредитов и осуществления сделок РЕПО под обеспечение ипотечными активами.
Государственные гарантии Российской Федерации в размере 36 млрд руб., предусмотренные в 2009 г., используются АИЖК для размещения облигаций с начала 2010 г.
В рамках мероприятия по формированию механизмов долгосрочного финансирования ипотечного жилищного кредитования за счет инвестирования средств пенсионных накоплений в ипотечные ценные бумаги и корпоративные облигации АИЖК, обеспеченные государственными гарантиями Российской Федерации, проводится подготовка соответствующей нормативной правовой базы. В 2009 г. планировалось использовать пенсионные накопления для приобретения во втором полугодии 70 % выпуска облигаций АИЖК, обеспеченных государственными гарантиями Российской Федерации, с целью состыковать сроки по ипотечным кредитам и сроки по средствам, привлекаемым для их финансирования.