Артем Олегович Четвериков
Миграционное право Европейского союза
2.1.2. Понятие Шенгенских достижений
При подписании Шенгенских соглашений государства-участники отдавали себе отчет в том, что отмена пограничного контроля и реализация других предусмотренных ими реформ может потребовать дополнительного и более детального правового регулирования.
С этой целью специальным разделом Шенгенской конвенции (раздел VII «Исполнительный комитет») был учрежден Шенгенский исполнительный комитет – совместный орган государств-участников на уровне их компетентных министров (обычно министров внутренних дел), который аналогично институтам ЕС был уполномочен издавать необходимые правовые акты, применяемые без ратификации.
За время своей работы, продолжавшейся до 1 мая 1999 г., Шенгенский исполнительный комитет издал порядка 200 актов в форме решений. Вместе взятые, акты Шенгенского исполнительного комитета сформировали интеграционное законодательство, направленное на развитие Шенгенских соглашений: Решение от 22 декабря 1994 г. о введении и применении Шенгенского режима в аэропортах и на аэродромах, Решение от 23 июня 1998 г. о принятии мер по борьбе с нелегальной иммиграцией, Шенгенское руководство о полицейском сотрудничестве в области общественного порядка и общественной безопасности (утверждено Решением от 24 июня 1997 г.), Общая консульская инструкция, адресуемая постоянным дипломатическим и консульским представительствам государств-участников Шенгенской конвенции (утверждено Решением от 28 апреля 1999 г., Общее руководство для пограничников (утверждено Решением от той же даты) и т. д.[70]
Шенгенские соглашения вместе с изданным на их основе интеграционным законодательством Шенгенского исполнительного комитета в современном правовом лексиконе ЕС получили официальное название Шенгенские достижения (фр. acquis de Schengen; англ. Schengen acquis): Шенгенские достижения = Шенгенские соглашения + акты Шенгенского исполнительного комитета.
В свою очередь, закрепленные в Шенгенских достижениях нормы в отношении пересечения границ, виз и других вопросов, входящим в их предмет правового регулирования, в юридической науке получили теоретическое (неофициальное) наименование Шенгенское право: Шенгенское право = нормы Шенгенских достижений или, по-другому, Шенгенские достижения = источники Шенгенского права.
2.1.3. Место Шенгенских достижений в правовой системе Европейского Союза
Как было показано выше, подписание Шенгенских соглашений было продиктовано политическими причинами, а именно, неготовностью всех или даже большинства государств-членов Европейских сообществ согласиться в 1980-е гг. на взаимную отмену пограничного контроля в отношении людей, пересекающих их общие (внутренние) границы (см. 2.1.1).
Таким образом, Шенгенские достижения первоначально не входили в правовую систему ЕС. Они выступали в качестве международно-правовых документов, действовавших в отношениях между отдельными государствами-членами ЕС.
При этом в Шенгенской конвенции (ст. 140) прямо предусматривалась возможность присоединения других государств-членов ЕС. Расширение состава участников Шенгенских достижений началось практически сразу же после подписания Шенгенской конвенции (19 июня 1990 г.). 27 ноября 1990 г. соглашение о присоединении было подписано с Италией. За ней последовали почти все остальные государства-члены ЕС.
К 1997 г. государствами-участниками Шенгенских соглашений и Шенгенских достижений в целом согласились стать 13 из 15 входивших в то время в ЕС государств: все, кроме Великобритании и Ирландии.
В этой связи подписанный в 1997 г. Амстердамский договор, вносивший поправки в учредительные документы ЕС (одна из реформ правовых устоев ЕС, предшествующих Лиссабонскому договору 2007 г.), приложил к ним протокол об интеграции, т. е. включении Шенгенских достижений в право ЕС. Современное название этого документа: Протокол № 19 о Шенгенских достижениях, интегрированных в рамки Европейского Союза.
Согласно ст. 1 Протокола № 19 государства-члены, участвующие в Шенгенских достижениях, отныне считаются государствами, которые развивают продвинутое сотрудничество в рамках ЕС. «Данное сотрудничество проводится в правовых и институциональных рамках Европейского Союза и при соблюдении уместных положений Договоров», т. е. учредительных документов ЕС.
Вместе с Амстердамским договором Протокол № 19 вступил в силу в мае 1999 г. Таким образом, Шенгенские достижения стали составной частью правовой системы ЕС с 1 мая 1999 г. Включение Шенгенских достижений в правовую систему ЕС повлекло за собой целый ряд важных правовых последствий, меняющих юридическую природу этих достижений, а равно их организационные механизмы:
Шенгенские соглашения утратили качество международных договоров. Отныне выход из Шенгенских соглашений возможен только путем полного выхода из ЕС, а подчинение им новых государств осуществляется без специальных процедур, в силу самого их факта приема в состав ЕС;
Шенгенские соглашения и Шенгенские достижения в целом по своей юридической силе приравнены к источникам вторичного права ЕС, т. е. к текущему законодательству, издаваемому европейскими институтами. Изменение, дополнение, а равно отмена Шенгенских достижений, в том числе Шенгенских соглашений, теперь осуществляются посредством законодательных процедур ЕС;
Шенгенский исполнительный комитет как орган, осуществлявший правотворчество на основании Шенгенских соглашений, ликвидирован. Новые акты по вопросам, урегулированным Шенгенскими достижениями, как и в других сферах компетенции ЕС, издают его законодательные институты (Европейский парламент совместно с Советом). В преамбулах подобных актов указывается, что соответствующий документ «представляет собой развитие положений Шенгенских достижений» или, в другой формулировке, что он «представляет собой акт, основанный на Шенгенских достижениях или относящийся к ним».
После 1 мая 1999 г. законодательными институтами ЕС начат процесс постепенной отмены старых Шенгенских достижений и замены их новыми источниками права, как правило, принимаемыми в форме регламента, т. е. общеобязательного нормативного акта прямого действия, непосредственно наделяющего правами и обязанностями физических и юридических лиц.
В настоящее время большая часть Шенгенских соглашений и Шенгенских достижений в целом заменены новыми законодательными актами ЕС. Например, порядок пересечения границ и визовый режим вместо раздела II «Отмена проверок на внутренних границах и передвижение лиц» Шенгенской конвенции сегодня определяют Шенгенский кодекс о границах и Визовый кодекс ЕС (оба приняты в форме регламента); раздел IV «Шенгенская информационная система» Шенгенской конвенции заменен законодательством о Шенгенской информационной системе второго поколения; вместо правил Шенгенской конвенции по вопросам выдачи обвиняемых и преступников применяется законодательство о европейском ордере на арест и т. д.
Законодательство ЕС, принимаемое по вопросам Шенгенских достижений, не только заменяет собой ранее действовавшие нормы, но и дополняет Шенгенские достижения новыми положениями, которые вызваны к жизни текущими потребностями. Примером может служить создание в дополнение к Шенгенской информационной системе (СИС) Визовой информационной системы (ВИС), в которую заносятся биометрические элементы идентификации, в том числе отпечатки пальцев, граждан третьих стран, получивших визу для въезда в Шенгенское пространство, а равно тех из них, кому было отказано в запрошенной визе (см. 2.4.3.3.1).
Использование в современном законодательстве ЕС слов «Шенген» и «Шенгенский» является данью исторической памяти месту, где были заложены правовые основы для отмены пограничного контроля внутри ЕС. Даже если новый акт включает в свое название эти слова, местом его принятия выступает не Шенген, а города, где расположены штаб-квартиры европейских институтов. Так, в случае Шенгенского кодекса о границах подобным городом выступает Страсбург (Франция) – официальное местонахождение Европейского парламента.
2.2. Шенгенское пространство и Шенгенские государства
Поскольку в Шенгенских достижениях изначально и по сей день участвуют не все государства-члены ЕС, возникла необходимость ввести правовую категорию, обозначающую территорию, на которую распространяют силу эти достижения.
Подобной категорией стал термин «Шенгенское пространство» (фр. espace Schengen; англ. Schengen area; нем. Schengener Raum; польск. obszar Schengen), который на русский язык нередко переводят как «Шенгенская зона» (интернациональное слово «зона – zone» в данном случае в источниках права ЕС не используется, в отличие от зоны евро – например, фр. zone euro).
С формально-юридической точки зрения Шенгенское пространство представляет собой совокупную территорию государств-членов, где в полной мере действуют Шенгенские достижения.
С практической точки зрения Шенгенское пространство объединяет государства:
• на общих (внутренних) границах которых отменен пограничный контроль, и
• которые уполномочены выдавать единую (Шенгенскую) визу как визу для Шенгенского пространства в целом.
Государства, состоящие в Шенгенском пространстве, официально называются Шенгенские государства (используемые в средствах массовой информации выражения «страны Шенгенского соглашения» или «страны Шенгена» являются юридически неточными).
Термин «Шенгенские государства» одновременно является внешним признаком Шенгенской визы. Он указывается на языке выдающего визу государства в ее первой рубрике «действительна для» (Шенгенская виза = виза, действительная для всех Шенгенских государств). Когда выдается нешенгенская виза, действительная только для отдельных государств-членов ЕС, в соответствующей рубрике указывается наименование конкретных государств, где она имеет силу.
Соответственно, государства-члены ЕС, не входящие в Шенгенское пространство (их можно назвать нешенгенскими, хотя этот термин официально не используется), представляют собой государства:
• на границах которых друг с другом и с Шенгенскими государствами сохраняется пограничный контроль, и
• для въезда в которые граждане третьих стран получают национальные визы, действительные только на территории этих государств.
Государства-члены ЕС, не входящие в Шенгенское пространство, находятся за его рамками в силу разных причин и подразделяются на две группы.
Первая группа нешенгенских государств – государства-члены, пользующиеся постоянным исключением из обязанности подчинения Шенгенским достижениям.
К этой группе государств в 2017 г. относились Великобритания и Ирландия – государства-члены ЕС, которые отказались присоединиться к Шенгенским соглашениям и Шенгенским достижения в целом еще до их включения в правовую систему ЕС, и за которыми впоследствии оставлено право находиться вне Шенгенского пространства до тех пор, пока они не изменят свою позицию.
Соответствующее исключение для Великобритании и Ирландии предусмотрено в специальных протоколах к учредительным документам ЕС: вышеупомянутом Протоколе № 19 о Шенгенских достижениях, интегрированных в рамки Европейского Союза (см. 2.1.3) и Протоколе № 20 о применении некоторых аспектов статьи 26 Договора о функционировании Европейского Союза к Соединенному Королевству и Ирландии.
Согласно Протоколу № 20 (ст. 1) использованное в ст. 26 ДФЕС выражение «пространство без внутренних границ» не лишает Великобританию и Ирландию права осуществлять пограничные проверки в отношении физических лиц, въезжающих из других государств-членов ЕС или выезжающих в эти государства-члены, а последних – права осуществлять аналогичные проверки в отношении лиц, въезжающих/выезжающих на территории/с территорий Великобритании и Ирландии.
Кроме того, Протокол № 20 (ст. 2) разрешает Великобритании и Ирландии сохранять упрощенный режим пересечения их взаимных границ («общую зону поездок»), который действует со времени пребывания всего острова Ирландия в составе Британской Империи (бывшее Соединенное Королевство Великобритании и Ирландии, ныне Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии).
При желании Великобритания и Ирландия «в любое время могут обратиться с ходатайством о полном или частичном участии в положениях Шенгенских достижений» (ст. 4 Протокола № 19). Подобные ходатайства были поданы еще в начале XXI в. и удовлетворены европейскими институтами:
Решение 2000/365/ЕС Совета от 29 мая 2000 г. в отношении ходатайства Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии об участии в некоторых положениях Шенгенских достижений[71];
Решение 2002/192/ЕС Совета от 28 февраля 2002 г. в отношении ходатайства Ирландии об участии в некоторых положениях Шенгенских достижений[72].
Участие Великобритании и Ирландии в Шенгенских достижениях носит частичный характер: касается только «некоторых» их положений в области охраны правопорядка и борьбы с преступностью. Великобритания и Ирландия, не принимают участия в ключевых положениях Шенгенских достижений, относящихся к отмене пограничного контроля и введению единой (Шенгенской) визы, т. е. остаются вне рамок Шенгенского пространства.
Вторая группа нешенгенских государств-членов ЕС – государства-члены, пока не отвечающие условиям для приема в Шенгенское пространство. Важнейшими из этих условий являются:
• во-первых, подключение государства-члена к Шенгенской информационной системе с тем, чтобы оно не допускало въезда через свою территорию в другие Шенгенские государства граждан третьих стран, включенных в черный список данной системы;
• во-вторых, надежная охрана внешних границ с целью не допустить проникновения в Шенгенское пространство нелегальных иммигрантов.
Выполнение этих условий официально констатируется специальным решением Совета ЕС, которое должно быть одобрено единогласно министрами всех Шенгенских государств, представленными в этом институте.
В 2017 г. государствами-членами, в отношении которых Совет еще не принял решения об их приеме в Шенгенское пространство, являлись Болгария, Кипр, Румыния и Хорватия. Аналогично Великобритании и Ирландии эти государства-члены частично применяли положения Шенгенских достижений, но на их границах друг с другом и с Шенгенскими государствами сохранялся пограничный контроль, а визовый режим для граждан России и других третьих стран определялся ими по своему национальному законодательству.
Пребывание отдельных государств-членов за рамками Шенгенского пространства не затрагивает действия источников и норм, закрепляющих миграционные права граждан Союза и членов их семей как субъектов права свободного передвижения и проживания повсеместно в ЕС (см. раздел 1).
Так, согласно Директиве 2004/38/ЕС Европейского парламента и Совета от 29 апреля 2004 г. о праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов гражданин Испании (Шенгенское государство) в качестве гражданина Союза вправе въезжать на территорию Ирландии или Кипра (нешенгенские государства) на основании простого предъявления удостоверения личности или паспорта, а ирландцы и киприоты – тоже в качестве граждан Союза – могут в аналогичном порядке въезжать в Испанию и во все остальные государства-члены ЕС, Шенгенские или нешенгенские.
Сохранение пограничного контроля на границах Шенгенских государств с нешенгенскими, однако, закрывает эти границы для свободного пересечения гражданами третьих стран – например, гражданин России, прибывший на территорию Кипра на основании кипрской визы, не имеет права въезда в Грецию или Ирландию. Для этого ему необходимо дополнительно получить, соответственно, Шенгенскую визу (Греция – Шенгенское государство) или ирландскую визу (Ирландия – нешенгенское государство).
Среди государств-членов ЕС особым статусом по отношению к Шенгенским достижениям обладает также Дания. Дания присоединилась к Шенгенским достижениям еще до их включения в правовую систему ЕС, но добилась для себя права не подчиняться в автоматическом порядке почти все новым актам ЕС в этой сфере, издаваемым европейскими институтами. Соответствующее право-исключение закреплено в Протоколе № 22 о позиции Дании, прилагаемом к учредительным документам ЕС.
При издании нового законодательства ЕС, заменяющего или дополняющего старые Шенгенские достижения, в их преамбуле указывается, что принятый акт не распространяет силу на Данию, но Дании дается шесть месяцев на то, чтобы решить, будет ли она трансформировать его в свое национальное право. На практике такая трансформация происходит: Дания продолжает применять Шенгенские достижения и остается внутри Шенгенского пространства.
Неполное совпадение Шенгенского пространства с территорией ЕС выражается не только в том, что некоторые государства-члены последнего остаются нешенгенскими, но и в том, что в Шенгенское пространство входят ряд государств, не состоящих в ЕС, на правах ассоциированных участников.
Ассоциированными участниками Шенгенского пространства в настоящее время выступают государства-члены Европейской ассоциации свободной торговли – Исландия, Лихтенштейн, Норвегия, Швейцария, которые в 1990-е г. на основании специальных соглашений с ЕС подчинили себя действию правовых норм ЕС по вопросам единого внутреннего рынка, благодаря чему их граждане были приравнены в миграционных правах к гражданам Союза (см. 1.4).
Позднее государства-члены ЕАСТ на основании других соглашений с ЕС обязались подчинить себя действию Шенгенских достижений и благодаря этому получили статус Шенгенских государств наравне с входящими в Шенгенское пространство государствами-членами ЕС:
Соглашение, заключенное Советом Европейского Союза, Республикой Исландия и Королевством Норвегия об участии этих двух государств в процессе реализации, применения и развития Шенгенских достижений, от 18 мая 1999 г.[73];
Соглашение между Европейским Союзом, Европейским сообществом и Швейцарской Конфедерацией об участии Швейцарской Конфедерации в процессе реализации, применения и развития Шенгенских достижений, от 26 октября 2004 г.[74];
Протокол между Европейским Союзом, Европейским сообществом, Швейцарской Конфедерацией и Княжеством Лихтенштейн о присоединении Княжества Лихтенштейн к Соглашению между Европейским Союзом, Европейским сообществом и Швейцарской Конфедерацией об участии Швейцарской Конфедерации в процессе реализации, применения и развития Шенгенских достижений, от 28 февраля 2008 г.[75]
В результате заключения упомянутых соглашений нормы Шенгенского кодекса о границах, Визового кодекса ЕС и т. д. распространяют силу на территории Исландии, Лихтенштейна, Норвегии и Швейцарии, несмотря на то, что представители последних не участвовали в их принятии (ассоциированные участники Шенгенского пространства остаются для ЕС третьими странами, не имеющими права голоса при издании европейского законодательства).
Итак, в 2017 г. Шенгенское пространство насчитывало 26 участников – Шенгенских государств, из них:
• 22 государства-члена ЕС: Австрия, Бельгия, Венгрия, Германия, Греция, Дания, Испания, Италия, Латвия, Литва, Люксембург, Мальта, Нидерланды, Польша, Португалия, Словакия, Словения, Финляндия, Франция, Чехия, Швеция, Эстония;
• 4 государства-члена ЕАСТ на правах ассоциированных участников: Исландия, Лихтенштейн, Норвегия, Швейцария.
Если не указано иное, в современном законодательстве ЕС по вопросам Шенгенских достижений термин «государства-члены» относится к Шенгенским государствам, включая его ассоциированных участников. Государствами-членами в значении этого законодательства, напротив, не считаются государства-члены ЕС, которые не входят в Шенгенское пространство (нешенгенские).
При характеристике Шенгенского пространства важно определить его соотношение с другой основополагающей категорией современного права ЕС – пространство свободы, безопасности и правосудия (ПСБП), которое также характеризуется в учредительных документах ЕС как «пространство без внутренних границ» (см. введение).
Категория ПСБП была введен в право ЕС одновременно со включением в него Шенгенских достижений (Амстердамским договором 1997 г., вступившим в силу 1 мая 1999 г.). Однако, в отличие от Шенгенского пространства, ПСБП имеет не столько географическое, сколько политическое измерение.
В действующей редакции учредительных документов ЕС, вытекающей из Лиссабонского договора о реформе ЕС 2007 г., ПСБП рассматривается как отдельная сфера компетенции ЕС, относящаяся к внутренней политике последнего (раздел V «Пространство свободы, безопасности и правосудия» части третьей «Внутренняя политика и деятельность Союза» ДФЕС, состоящий из пяти глав: глава 1 «Общие положения», глава 2 «Политика в отношении пограничного контроля», глава 3 «Судебное сотрудничество по гражданским делам», глава 4 «Судебное сотрудничество по уголовным делам», глава 5 «Полицейское сотрудничество»).
В рамках ПСБП европейские институты принимают законодательные акты и другие меры, относящиеся как к Шенгенским достижениям (например, общая визовая политика), так и к другим вопросам поддержания законности и правопорядка на территории ЕС – например, гармонизация уголовного и уголовно-процессуального права государств-членов, учреждение и регулирование деятельности Европола, Евроюста, Европейской прокуратуры, взаимное признание судебных и внесудебных решений по гражданским делам, другие вопросы международного частного права и гражданского процесса.
Итак, Шенгенское пространство сегодня выступает в качестве одного из аспектов ПСБП, а ПСБП выступает сферой компетенции ЕС, в рамках которой европейские институты издают законодательство, устанавливающие современные правовые основы Шенгенского пространства – новые Шенгенские достижения.
