Артем Олегович Четвериков
Миграционное право Европейского союза
© Четвериков А. О., 2018
© ООО «Проспект», 2018
Список сокращений
ВИС – Визовая информационная система
ВТО – Всемирная торговая организация
ГАТС – Генеральное соглашение по торговле услугами
ГАТТ – Генеральное соглашение по тарифам и торговле
ДЕС – Договор о Европейском Союзе
ДФЕС – Договор о функционировании Европейского Союза
ЕАСТ – Европейская ассоциация свободной торговли
ЕАЭС – Евразийский экономический союз
ЕИБ – Европейский инвестиционный банк
ЕОУС – Европейское объединение угля и стали
ЕРК – Европейская рамка квалификаций для образования и обучения на всем протяжении жизни
ЕС – Европейский Союз
ЕУИ – Европейский университетский институт
ЕЭП – Европейское экономическое пространство
ЕЭС – Европейское экономическое сообщество
НДС – налог на добавленную стоимость
ОВПБ – общая внешняя политика и политика безопасности
ООН – Организация Объединенных Наций
ПВД – правосудие и внутренние дела
ПСБП – пространство свободы, безопасности и правосудия
СИС – Шенгенская информационная система
Союз – Европейский Союз
СССР – Союз Советских Социалистических Республик
Фронтекс – Европейское агентство пограничной и береговой охраны
ЮНЕСКО – Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры
С – серия «Информация и сообщения» Официального журнала Европейского Союза
ECTS – Европейская система передачи кредитов
EES – Система въезд/выезд
EURES – Европейская сеть служб занятости
FADO – Европейская система архивирования снимков (фальшивые и подлинные документы)
JO – Официальный журнал Европейского Союза
L – серия «Законодательство» Официального журнала Европейского Союза
PRADO – Онлайновый публичный реестр подлинных документов на поездку и удостоверений личности
Введение: понятие миграционного права европейского союза
Возникновение и развитие Европейского Союза является результатом воплощения в жизнь идеи Объединенной Европы, которая под разными названиями и в разных вариантах (Христианская Республика Европы, Евромонархия, Соединенные Штаты Европы и др.) продвигалась европейскими политиками, учеными, общественными деятелями со времен Средневековья (И. Бентам, В. Гюго, И. Кант, И. Подебрад, А. Сен-Симон и др.)[1].
В практическую плоскость европейская интеграция перешла в середине XX в. В 1949 г. был образован Совет Европы, который к началу XXI в. превратился в подлинно континентальный альянс почти всех европейских стран, включая Россию (с 1996 г.). Политико-правовые механизмы Совета Европы, однако, оказались недостаточно эффективными для реализации крупномасштабных интеграционных проектов, за исключением разработки комплекса общеевропейских стандартов защиты прав человека и основных свобод, надгосударственный контроль за соблюдением которых осуществляет Европейский Суд по правам человека в г. Страсбурге[2].
Формирование Европейского Союза (ЕС, Союз) началось в 1950-е гг. Прообразом ЕС стали три Европейских сообщества, созданные для развития европейской экономической интеграции в форме общего рынка (ныне единый внутренний рынок ЕС) на основе делегирования государствами части своих суверенных прав европейским институтам – наднациональным органам власти этих организаций (ныне институты ЕС).
Сначала появилось Европейское объединение угля и стали – ЕОУС (учредительный договор подписан в 1951 г. Бельгией, Италией, Люксембургом, Нидерландами, Францией и ФРГ – государствами-основателями ЕС, вступил в силу 25 июля 1952 г.).
Затем возникли Европейское экономическое сообщество – ЕЭС, впоследствии переименованное в Европейское сообщество[3], и Европейское сообщество по атомной энергии – Евратом (учредительные договоры подписаны теми же государствами в 1957 г., вступили в силу 1 января 1958 г.).
Планировалось также создать Европейское оборонное сообщество, но учредительный договор последнего, подписанный в 1952 г., не вступил в силу ввиду отказа парламента Франции дать согласие на его ратификацию (остальные государства-основатели договор ратифицировали).
С 1970-х гг., продолжая развивать взаимную экономическую интеграцию, государства – члены Европейских сообществ сформировали дополнительные организационные структуры, координирующие их мероприятия в сфере внешней политики и борьбы с преступностью: Европейское политическое сотрудничество, функционирующее с 1970 г., и группа «ТРЕВИ» на уровне министров внутренних дел, созданная в 1975 г.[4]
Именно на основе Европейских сообществ и вышеупомянутых дополнительных структур в конце XX в. был учрежден Европейский Союз как организация, призванная развивать интеграционные процессы во всех сферах общественной жизни (организация общей компетенции). Учредительный договор ЕС был подписан в 1992 г. и вступил в силу 1 ноября 1993 г.
Современный вид ЕС приобрел спустя еще примерно полтора десятилетия: 1 декабря 2009 г., когда вступил в силу Лиссабонский договор 2007 г. (неофициальное название – Договор о реформе ЕС), который перенес в учредительные документы ЕС ключевые положения проекта Европейской конституции, подготовленного в начале XXI в.[5]
ЕС выступает наследником и полным правопреемником бывших Европейских сообществ, за исключением Европейского сообщества по атомной энергии (Евратома). Евратом функционирует сегодня как формально самостоятельная европейская интеграционная организация в сфере атомной энергетики, но фактически выступает составной частью ЕС: включает те же самые государства-члены и управляется институтами ЕС (собственных руководящих органов Евратом не имеет).
Главным результатом интеграционных мероприятий ЕС, проведенных с момента основания Европейских сообществ, является превращение совокупной территории входящих в него государств в «пространство без внутренних границ» (фр. espace sans frontieres interieures; англ. area without internal frontiers), т. е. территорию, где могут свободно передвигаться люди, а также создаваемые ими материальные и нематериальные блага.
Пространство без внутренних границ сначала было создано в экономической сфере – «общий рынок» Европейских сообществ, в настоящее время – «внутренний рынок» Европейского Союза, также называемый единым рынком ЕС или, неофициально, единым европейским рынком:
«Внутренний рынок охватывает пространство без внутренних границ, в котором согласно положениям Договоров [учредительных документов ЕС][6] обеспечивается свободное передвижение товаров, лиц, услуг и капиталов» (ст. 26 Договора о функционировании Европейского Союза 1957 г. – бывшего Договора об учреждении Европейского экономического сообщества).
На рубеже XX–XXI вв. пространство без внутренних границ наряду с экономическим приобрело гуманитарное и правоохранительное измерение под названием «пространство свободы, безопасности и правосудия»:
«Союз предоставляет своим гражданам пространство свободы, безопасности и правосудия без внутренних границ, в рамках которого обеспечивается свободное передвижение лиц во взаимосвязи с соответствующими мерами по вопросам контроля внешних границ, предоставления убежища, иммиграции, а также предотвращения преступности и борьбы с этим явлением» (ст. 2 Договора о Европейском Союзе 1992 г.).
В развитие учредительных документов ЕС европейские институты издают текущее законодательство, устанавливающее детальные правила регулирования миграционных процессов как внутри ЕС, так и в отношениях со странами, не входящими в его состав, к числу которых относится и Россия (третьи страны/третьи государства).
Вместе взятые, нормы учредительных документов, текущего законодательства и других правовых актов ЕС, которые регулируют внутреннюю и внешнюю миграцию, составляют миграционное право Европейского Союза.
На теоретическом уровне миграционное право может рассматриваться в качестве комплексной отрасли права ЕС.
Как отрасль миграционное право имеет собственный предмет правового регулирования – общественные отношения, связанные с въездом и выездом, пребыванием и проживанием граждан одного государства на территории другого. Субъектами подобных отношений выступают как граждане государств – членов ЕС, одновременно обладающие сегодня наднациональным гражданством Союза, так и граждане третьих стран, а также апатриды – лица без гражданства, которые обычно приравниваются ЕС в правах и обязанностях к гражданам третьих стран.
Будучи комплексной отраслью, миграционное право представляет собой синтез (сочетание) норм классических отраслей в части, относящейся к регулированию миграционных правоотношений – конституционного права, административного права, трудового права, права социального обеспечения, уголовного права и некоторых других.
Наконец, в качестве отрасли права ЕС его миграционное право подчиняется общим принципам, присущим этой правовой системе в целом. Важнейшие из них были установлены Судом Европейского Союза еще в 1960-е гг.:
• принцип примата (верховенства) права ЕС по отношению к национальному праву государств-членов;
• принцип прямого действия права ЕС в отношении физических и юридических лиц.
В современной судебной практике Суда Европейского Союза сущность права ЕС как интеграционной правовой системы определяется следующим образом:
«Учредительные Договоры Союза, в отличие от обычных международных договоров, создали новый правопорядок, обладающий собственными институтами, в пользу которого его государства-члены ограничили во все более широких сферах свои суверенные права и субъектами которого являются не только государства, но также их граждане ‹…›
Право Союза характеризуется тем, что оно проистекает из автономного источника, образуемого [учредительными] Договорами, своим приматом по отношению к правовым системам государств-членов, а также прямым действием всей совокупности положений, подлежащих применению к их гражданам и к ним самим ‹…›
Достижение целей Союза ‹…› опирается на комплекс основополагающих положений, таких как положения, предусматривающие свободу передвижения товаров, услуг, капиталов и лиц, гражданство Союза, пространство свободы, безопасности и правосудия, а также конкурентную политику. Эти положения, являющиеся составной частью системы, присущей Союзу, структурированы таким образом, чтобы вносить вклад – каждое в своей специфической сфере и со своими особыми чертами – в осуществление процесса интеграции, который для самого Союза является смыслом существования» (заключение Суда от 18 декабря 2014 г. по проекту соглашения об условиях присоединения ЕС к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод)[7].
Миграционно-правовые нормы содержатся во всех видах источников права ЕС.
Источники первичного права, играющие для ЕС роль конституции, закрепляют принципы и другие основополагающие правила, в том числе в плане наделения европейских институтов компетенцией осуществлять правовое регулирование внутренней и внешней миграции.
К этим источникам относятся, прежде всего, учредительные документы ЕС, вместе обозначаемые словом «Договоры» (с большой буквы): один краткий (55 статей) – Договор о Европейском Союзе (ДЕС) 1992 г., другой подробный (свыше 350 статей), детализирующий содержание первого – Договор о функционировании Европейского Союза (ДФЕС) 1957 г.
Оба Договора действуют сегодня в редакции Лиссабонского договора о реформе ЕС 2007 г. (последний, как отмечалось выше, представляет собой набор поправок, т. е. не предназначен для самостоятельного применения) и имеют одинаковую – высшую – юридическую силу в праве ЕС.
По своей юридической силе к Договорам приравнена Хартия Европейского Союза об основных правах 2000 г., которая также действует сегодня в редакции 2007 г., адаптированной к новациям Лиссабонского договора.
Источники вторичного права представляют собой акты, издаваемые европейскими институтами, а также вспомогательными органами и учреждениями ЕС в рамках компетенции, закрепленной в учредительных документах.
Наибольшее значение для развития миграционного права, как и других отраслей права ЕС, имеют законодательные акты, которые издают институты, осуществляющие на европейском уровне законодательную функцию (как правило, совместно – посредством так называемой «обычной законодательной процедуры»):
• Европейский парламент – институт, представляющий общие интересы граждан Союза и избираемый их всеобщими прямыми выборами сроком на 5 лет;
• Совет Европейского Союза (Совет) – институт, представляющий интересы государств-членов и включающий по одному представителю от их национальных правительств на министерском уровне.
Законодательные акты ЕС имеют обязательную силу для государств-членов и могут приниматься против воли отдельных из них, представители которых при голосовании в Совете остались в меньшинстве.
В отличие от национальных правовых систем, правовой системе ЕС, в том числе его миграционному праву, неизвестно понятие «закон». Когда законодательный акт ЕС предназначен для прямого (непосредственного) применения ко всем лицам, он получает название регламент – например, Регламент (ЕС) 2016/399 Европейского парламента и Совета от 9 марта 2016 г. о Кодексе Союза о режиме пересечения людьми границ (Шенгенском кодексе о границах).
Когда законодательный акт ЕС направлен на сближение (гармонизацию) национального права, он принимается под названием директива (в праве ЕС этот термин может рассматриваться как синоним основ законодательства) – например, Директива 2004/38/ЕС Европейского парламента и Совета от 29 апреля 2004 г. о праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов.
Издание директивы порождает обязанность для государств-членов привести в соответствие с ней и в установленный ею срок внутренние законы и подзаконные акты – трансформировать директиву в национальное законодательство. Если этого не будет сделано, то государства-нарушители могут быть подвергнуты штрафным санкциям Судом ЕС, а граждане, другие физические и юридические лица получают возможность непосредственно отстаивать свои права, вытекающие из директивы, в спорах с государственными органами и, при необходимости, получать от них возмещение вреда, причиненного неисполнением директивы.
В некоторых случаях, особенно по организационным, финансовым и внешнеполитическим вопросам, законодательные акты ЕС также могут приниматься в форме юридически обязательных решений – например, Решение № 1105/2011/ЕС Европейского парламента и Совета от 25 октября 2011 г. о перечне документов на поездку, которые дают право их обладателю пересекать внешние границы и в которые может проставляться виза, и об учреждении механизма составления данного перечня.
Европейский парламент и Совет издают законодательные акты, как правило, по предложению Европейской комиссии (Комиссии) – главного исполнительного института ЕС. Аналогично правительствам государств Комиссия также сама занимается нормотворчеством на основании полномочий, предоставленных ей законодательными актами ЕС: так называемые «делегированные» и «исполнительные» регламенты, директивы, решения Комиссии.
Например, согласно Визовому кодексу ЕС, утвержденному регламентом (законодательным актом) Европейского парламента и Совета в 2009 г., Комиссия уполномочена издавать оперативные инструкции о его практическом применении (ст. 51 «Инструкции о практическом применении Визового кодекса»). Важнейшей из таких инструкций является Руководство по рассмотрению ходатайств о предоставлении визы и об изменении выданных виз, утвержденное решением Комиссии от 19 марта 2010 г.[8]
Существенную роль в развитии и применении миграционного права ЕС играет судебная практика Суда Европейского Союза, которая не только устанавливает единообразное толкование источников первичного и вторичного права, но выводит из них новые принципы и юридические нормы, т. е. выступает в качестве прецедентного права ЕС.
Судебная практика Суда Европейского Союза формируется:
• с одной стороны, при рассмотрении дел искового производства, в которых Суд ЕС выносит окончательное решение по существу – например, исков о нарушении обязательств из права ЕС государствами-членами с возможным наложением на них штрафных санкций (подобные иски обычно подаются Европейской комиссией как исполнительным институтом, осуществляющим надзор за соблюдением права ЕС), или исков к институтам, органам, учреждениям ЕС (например, исков об аннулировании правовых актов ЕС, которые могут подавать и физические/юридические лица, в том числе из России и других государств, не входящих в ЕС);
• с другой стороны, при рассмотрении преюдициальных запросов органов правосудия государств-членов, которые разбирают гражданские, уголовные и иные дела на основании права ЕС и обращаются к Суду Европейского Союза за получением официального толкования применяемых ими источников права ЕС (для высших судебных инстанций государств-членов такое обращение является обязательным).
При толковании юридических норм ЕС, закрепляющих миграционные и иные права граждан, Суд Европейского Союза традиционно дает им широкую интерпретацию (расширительное толкование). Напротив, нормы, предусматривающие исключения из этих прав, интерпретируются Судом ЕС в узком смысле (строгое (ограничительное) толкование).
ЕС – интеграционная организация, которой ее государствами-членами делегирована компетенция по вопросам не только внутренней, но и внешней политики. Для осуществления внешнеполитических задач ЕС наделен международной правосубъектностью, в рамках которой он заключает международные соглашения с третьими странами и международными организациями – например, соглашения о реадмиссии нелегальных иммигрантов, о взаимном упрощении выдачи виз или о переходе к безвизовому режиму.
В силу общепризнанного принципа международного права, признаваемого Судом ЕС, – «pacta sunt servanda» (лат. «договоры должны соблюдаться»), международные соглашения ЕС имеют преимущественную силу перед регламентами, директивами, другими внутренними правовыми актами институтов, органов, учреждений ЕС. В то же время, они не должны противоречить учредительным документам ЕС и Хартии ЕС об основных правах, играющим для ЕС роль конституции, т. е. относятся к источникам вторичного, а не первичного права.
Переговоры о заключении международных соглашений от имени ЕС обычно проводит Европейская комиссия, решение о заключении соглашений принимает Совет Европейского Союза, одобрение (ратификацию) важнейших соглашений производит Европейский парламент. В некоторых случаях, когда предмет международного соглашения выходит за рамки компетенции ЕС, оно заключается Европейским Союзом совместно с государствами-членами и, соответственно, выносится на ратификацию в национальные парламенты (соглашение между ЕС и его государствами-членами, с одной стороны, и третьей страной/международной организацией, с другой стороны)[9].
С точки зрения действия во времени нормы миграционного права ЕС подлежат применению с даты вступления в силу закрепляющего их источника права ЕС. Так, в отношении законодательных актов ЕС установлено следующее общее правило:
«Законодательные акты публикуются в Официальном журнале Европейского Союза. Они вступают в силу в день, который ими установлен, либо – при отсутствии такового – на двадцатый день после их опубликования» (ст. 297 ДФЕС).
Для законодательных актов в форме директив также важен срок их трансформации в национальное законодательство, указываемый посредством календарной даты. Например, упомянутая выше Директива 2004/38/ЕС Европейского парламента и Совета от 29 апреля 2004 г. о праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов установила данный срок до 30 апреля 2006 г., т. е. продолжительностью в два года:
«Государства-члены вводят в действие необходимые законодательные, регламентарные и административные положения, чтобы привести себя в соответствие с настоящей Директивой не позднее 30 апреля 2006 г. Государства-члены незамедлительно информируют о них Комиссию» (ст. 40 Директивы 2004/38/ЕС «Трансформация»).
С точки зрения действия по кругу лиц нормы миграционного права ЕС первоначально регулировали вопросы исключительно внутренней миграции граждан государств-членов, которые сегодня являются также гражданами Союза в целом. Граждане третьих стран подпадали под действие этих норм лишь в том случае, если они выступали членами семьи граждан Союза, реализующих свое право на свободное передвижение (например, супруга гражданина Италии, живущего и работающего в Люксембурге).
В настоящее время в связи с созданием в ЕС пространства свободы, безопасности и правосудия все более важное место в миграционном праве ЕС занимает регулирование въезда и пребывания граждан третьих стран и приравниваемых к ним апатридов.
Соответственно, под действие норм миграционного права ЕС в той или иной степени сегодня подпадают все физические лица, в том числе граждане России, отравляющиеся, въезжающие, находящиеся или проживающие в ЕС. Наряду с физическими лицами под действие этих норм подпадают юридические лица и государства – члены ЕС в лице своих органов, учреждений, должностных лиц, с которыми мигрант вступает в правоотношения: работодатели, медицинские учреждения, учебные заведения, службы занятости, миграционные ведомства, полиция, органы пограничного контроля и т. д.
С точки зрения действия в пространстве источники и нормы миграционного права, как правило, издаются для всего ЕС, включающего сегодня 28 государств-членов: Австрия, Бельгия, Болгария, Великобритания[10], Венгрия, Германия, Греция, Дания, Ирландия, Испания, Италия, Кипр, Латвия, Литва, Люксембург, Мальта, Нидерланды, Польша, Португалия, Румыния, Словакия, Словения, Финляндия, Франция, Хорватия, Чехия, Швеция, Эстония.
Из правила об общеобязательности норм миграционного права ЕС имеются отдельные исключения, которые подробно будут рассмотрены в соответствующих разделах книги. Например, Визовый кодекс и другие законодательные акты ЕС по вопросам общей визовой политики имеют силу только в пределах Шенгенского пространства, за рамками которого остались Великобритания, Ирландия, а также некоторые восточноевропейские государства – члены ЕС. Законодательство ЕС по вопросам иммиграции и убежища граждан третьих стран не распространяет силы на Данию, а к Великобритании и Ирландии применяется только в случае их добровольного на то согласия.
Существуют также исключения противоположного характера. Так, западноевропейские государства, состоящие в Европейской ассоциации свободной торговли (Исландия, Лихтенштейн, Норвегия, Швейцария), заключили с ЕС специальные соглашения, на основе которых они сначала подчинили себя законодательству ЕС по вопросам экономической миграции граждан, затем стали ассоциированными участниками Шенгенского пространства с правом выдавать Шенгенскую визу.
Для понимания роли и значения миграционного права ЕС важно также учитывать его соотношение с национальным миграционным правом государств – членов ЕС.
С одной стороны, в соответствии с принципом верховенства, присущим праву ЕС в целом, европейские миграционно-правовые нормы и закрепляющие их источники имеют преимущественную силу перед нормами национального миграционного законодательства. В настоящее время национальное законодательство по вопросам миграции также в существенной мере является единообразным (гармонизированным) благодаря включению в его содержание норм, трансформированных из директив ЕС.
С другой стороны, в соответствии с учредительными документами ЕС сферы общественной жизни, входящие в предмет его миграционного права, относятся к категории совместной компетенции ЕС и государств-членов. Это означает, что по вопросам, пока не урегулированным европейским (наднациональным) законодательством, применяются внутригосударственные (национальные) законы или кодексы о миграции, которые имеют различное содержание в зависимости от государства – члена ЕС, их принявшего. В настоящей книге национальное миграционное законодательство рассматривается на примере законодательства Франции, Бельгии, Польши, а также Швейцарии – государства, не состоящего в ЕС, но являющегося ассоциированным участником Шенгенского пространства.
