Артем Олегович Четвериков
Миграционное право Европейского союза
1.1.3. Содержание права граждан Европейского Союза на свободное передвижение и проживание
В системе основных прав гражданина Союза, т. е. дополнительных прав, которые граждане государств-членов ЕС приобретают благодаря наличию у них европейского (наднационального) гражданства, наиболее важным с точки зрения обычного человека является право свободно передвигаться и проживать на территории любого государства-члена ЕС, отличного от своего собственного.
По данным опросов общественного мнения, свыше половины (56 %) европейских граждан считают наделение их рассматриваемым правом наиболее позитивным достижением ЕС, а свыше двух третей (67 %) полагают, что свободное передвижение положительно сказывается на экономике их родных государств[22].
Право граждан Европейского Союза на свободное передвижение и проживание закреплено в учредительных документах ЕС (ст. 21 ДФЕС) и в Хартии ЕС об основных правах (ст. 45 «Свобода передвижения и проживания») следующим образом:
«Каждый гражданин Союза имеет право свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов при соблюдении ограничений и условий, предусмотренных Договорами и положениями, принятыми на основании последних».
Процитированное положение является нормой прямого действия, однако, как и другие положения об основных правах, в целях эффективного претворения в жизнь нуждается в конкретизации на уровне текущего законодательства. Законодательным актом ЕС, предназначенным для решения этой задачи, выступает Директива 2004/38/ЕС Европейского парламента и Совета от 29 апреля 2004 г. о праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов[23].
Директива 2004/38/ЕС регламентирует право граждан Союза на свободное передвижение и проживание как комплексное право, содержание которого складывается из комплекса отдельных, но тесно связанных друг с другом субъективных прав.
1. Право выезда (ст. 4 «Право выезда» Директивы 2004/38/ЕС).
Согласно ст. 4 Директивы 2004/38/ЕС право выезда означает право гражданина Союза «покидать территорию любого государства-члена с целью отправиться в другое государство-член». Государства-члены, в том числе государство, национальным гражданином которого является гражданин Союза (т. е. его родное государство), не могут препятствовать реализации этого права путем предъявления требования обладать выездной визой или аналогичных обязанностей по испрашиванию разрешения на выезд.
Право выезда также подразумевает обязанность родного государства гражданина Союза выдавать ему и, впоследствии, возобновлять (продлевать) удостоверение личности или паспорт для заграничных поездок. При выдаче и возобновлении паспорта срок действия последнего должен составлять не менее пяти лет.
Еще до создания ЕС и введения гражданства Союза государства-члены договорились указывать в паспортах наряду с национальным европейское происхождение своих граждан – с помощью формулировки «Европейское сообщество», сегодня «Европейский Союз», которая размещается перед названием выдающего паспорт государства на обложке и на первой странице. Соответствующие обязательства закрепила Резолюция представителей правительств государств-членов Европейских сообществ, заседавших в рамках Совета, от 23 июня 1981 г., которая учредила «единообразную модель» (фр. modele uniforme) паспортов европейских граждан как элемент «паспортного союза» (фр. union des passeports) государств-членов ЕС[24].
Законодательством ЕС, принятым в начале XXI в., также предусмотрено, что во избежание подделок и других обманных действий паспорта граждан Союза должны включать специальные элементы безопасности и биометрические элементы (отпечатки пальцев в электронной форме). Единые стандарты в отношении подобных элементов закрепил Регламент (ЕС) № 2252/2004 Совета от 13 декабря 2004 г. об установлении стандартов в отношении элементов безопасности и биометрических элементов, включаемых в паспорта и документы на поездку, выдаваемые государствами-членами[25].
В отношении удостоверений личности, отличных от паспортов, на основе которых граждане Союза также могут свободно передвигаться между государствами-членами, единые стандарты безопасности и защиты от подделок зафиксировала Резолюция государств-членов об удостоверениях личности, принятая их представителями (министрами) в рамках заседания Совета 4–5 декабря 2006 г.[26]
2. Право въезда (ст. 5 «Право въезда» Директивы 2004/38/ЕС).
В ст. 5 Директивы 2004/38/ЕС право гражданина Союза въезжать в другое (принимающее) государство-член закрепляется путем возложения обязанности на последнее впускать на свою территорию любого подобного гражданина, «снабженного действительным удостоверением личности или паспортом».
К въезжающему гражданину Союза не могут предъявляться требования доказывать (или даже просто указывать) цель своей поездки, условия пребывания, наличие у него денежных средств и выполнение других условий, которые обычно требуются от приезжающих в ЕС граждан третьих стран (см. 2.3.3.3). Независимо от того, входит государство-член в Шенгенское пространство или нет, гражданин Союза также «не может быть подчинен требованию обладать въездной визой или эквивалентным обязанностям»: для граждан Союза внутри всего ЕС визы полностью отменены.
Единственной обязанностью, которую государство-член согласно ст. 5 Директивы 2004/38/ЕС может возложить на въезжающего гражданина Союза, является «обязанность сообщать о своем присутствии на его территории в разумный и недискриминационный срок. Несоблюдение этой обязанности может сопровождаться недискриминационными и несоразмерными санкциями».
3. Право проживания до трех месяцев (ст. 6 «Право проживания до трех месяцев» Директивы 2004/38/ЕС).
В соответствии со ст. 6 Директивы 2004/38/ЕС: «Граждане Союза имеют право проживать на территории другого государства-члена в течение срока, не превышающего трех месяцев, без каких-либо иных условий или формальностей помимо требования обладать действительным удостоверением личности или паспортом».
Ввиду краткости срока Директива 2004/38/ЕС освобождает принимающее государство-член от обязанности «предоставлять право на получение социальной помощи в течение первых трех месяцев проживания». Если таковая все же предоставляется, то гражданин Союза может утратить право проживания, когда он «становится неразумным бременем для системы социальной помощи принимающего государства-члена» (параграф 1 ст. 14 «Сохранение права проживания» и параграф 2 ст. 24 «Равное обращение»).
4. Право проживания свыше трех месяцев (ст. 7 «Право проживания свыше трех месяцев» и ст. 8 «Административные формальности в отношении граждан Союза» Директивы 2004/38/ЕС).
В соответствии со ст. 7 и 8 Директивы 2004/38/ЕС реализация права проживания свыше трех месяцев предполагает выполнение гражданином Союза административных формальностей, которые может возлагать на него принимающее государство-член.
Эти формальности заключаются в регистрации гражданина Союза в компетентных органах принимающего государства-члена. Срок для регистрации, соответственно, должен составлять не менее трех месяцев с даты въезда. Справка о регистрации выдается немедленно с указанием имени и адреса зарегистрированного лица, а также даты регистрации.
Директива 2004/38/ЕС ставит приобретение права проживания свыше трех месяцев в зависимость от условий, характеризующих экономическое положение гражданина Союза, а именно:
• либо осуществление трудовой или самостоятельной экономической деятельности в качестве наемного или ненаемного работника в принимающем государстве-члене (при определенных обстоятельствах гражданин Союза сохраняет за собой право проживания и в случае прекращения работы, например, при утрате трудоспособности);
• либо наличие достаточных средств, чтобы не стать бременем для системы социальной помощи принимающего государства, и медицинской страховки (для учащихся также требуется доказательство зачисления в учебное заведение принимающего государства-члена).
Подробнее эти условия будут рассмотрены ниже при характеристике миграционных прав отдельных категорий граждан Союза (см. 1.2).
5. Право постоянного проживания (глава IV «Право постоянного проживания» Директивы 2004/38/ЕС).
Право постоянного предоставляется любому гражданину Союза, который законно и непрерывно прожил на территории принимающего государства-члена, в течение пяти лет. Для наемных и ненаемных работников этот срок может быть более кратким (см. 1.2.1).
На непрерывность проживания не влияют временные отсутствия гражданина Союза:
• не превышающие в общей сложности шести месяцев в год;
• более длительные отсутствия в целях исполнения воинских обязанностей;
• отсутствие в течение максимум двенадцати последовательных месяцев по важным причинам, таким как беременность или рождение ребенка, серьезное заболевание, учеба или профессиональное обучение, направление в командировку в другое государство-член или в третью страну.
Право постоянного проживания после его приобретения утрачивается только в случае отсутствия гражданина Союза в принимающем государстве-члене на протяжении двух лет подряд.
Административной формальностью, необходимой для удостоверения права постоянного проживания, является получение гражданином Союза особой разновидности вида на жительство, которая названа в Директиве 2004/38/ЕС «документ, удостоверяющий постоянное проживание» (конкретные наименования государства-члены определяют самостоятельно).
Документ, удостоверяющий постоянное проживание, выдается гражданину Союза компетентными органами принимающего государства-члена «после проверки длительности проживания» и «как можно в более короткий срок». При этом непрерывность проживания «может удостоверяться любыми доказательствами из числа тех, которые признаются допустимыми в принимающем государстве-члене».
Для приобретения права постоянного проживания единственным условием является длительность (срок) предшествующего проживания. Условия, относящиеся к экономическому положению гражданина Союза, в данном случае уже не применяются.
Применительно к административным формальностям, сопровождающим реализацию права проживания свыше трех месяцев и права постоянного проживания, Директива 2004/38/ЕС оговаривает, что справки о регистрации и документы, удостоверяющие постоянное проживание, выдаются гражданам Союза на бесплатной основе либо при оплате пошлины, «размер которой не превышает размера пошлин, взимаемых с национальных граждан за выдачу сходных документов». При этом получение искомого документа «ни в коем случае не может считаться предварительным условием для реализации права» проживания свыше трех месяцев или постоянного проживания, «а статус управомоченного лица может подтверждаться любыми иными доказательствами» (ст. 25 «Общие положения в отношении документов на проживание» Директивы 2004/38/ЕС).
Соответственно, невыполнение гражданином Союза административных формальностей в виде получения справки о регистрации или документа, удостоверяющего постоянное проживание, не может служить основанием для его выдворения с территории принимающего государства-члена. В то же время, в случае отсутствия у граждан Союза подобных документов принимающие государства-члены могут налагать на подобных граждан «санкции, аналогичные тем, какие они применяют к своим собственным гражданам в случае отсутствия у них при себе удостоверения личности» (ст. 26 «Проверки» Директивы 2004/38/ЕС).
В развитие принципа недискриминации граждан Союза в зависимости от национального гражданства (см. 1.1.2) Директива 2004/38/ЕС также предусматривает, что независимо от длительности проживания их права распространяются на всю территорию принимающего государства-члена. Принимающие государства-члены могут вводить территориальные ограничения права проживания и права постоянного проживания лишь в тех случаях, когда аналогичные ограничения «в равной мере предусмотрены для их собственных граждан» (ст. 22 «Территориальная сфера применения» Директивы 2004/38/ЕС).
Наконец, применительно ко всем аспектам права граждан Союза на свободное передвижение и проживание судебная практика Суда ЕС ставит под запрет иные меры государств-членов, которые способны удерживать граждан от желания путешествовать по ЕС (фр. dissuader – в дословном переводе «разубеждать», «отвращать», «устрашать»).
Подобный запрет адресуется, прежде всего, государствам-членам, к национальному гражданству которых принадлежат заинтересованные лица, т. е. их государствам происхождения (родным государствам). Последние не должны ставить своих национальных граждан, воспользовавшихся миграционными правами в качестве гражданин Союза, в менее благоприятное положение по сравнению с гражданами, не делавшими этого.
Примером мер, удерживающих от желания использовать миграционные права, может служить отказ Германии предоставлять льготы по уплате подоходного налога – налоговые вычеты в отношении расходов по оплате на обучение – немецким гражданам, которые отправили своих детей учиться в платные школы другого государства-члена ЕС (если бы дети был отправлены в немецкие школы, то вычет был бы предоставлен).
Рассматривая дело в преюдициальном порядке по запросу национального суда Германии, куда обратились с иском пострадавшие граждане, Суд ЕС постановил, что нормы учредительных документов ЕС, закрепляющие право граждан Союза на свободное передвижение и проживание, а равно свободу предоставления услуг на едином внутреннем рынке ЕС, препятствуют применению положений национального законодательства, которые «предусматривают для налогоплательщиков возможность указывать в качестве специальных расходов, дающих право на получение вычета из подоходного налога, оплату учебы в определенных школах, расположенных на национальной территории, но исключают по общему правилу такую возможность в отношении оплаты учебы в школе, расположенной в другом государстве-члене» (решение Суда от 11 сентября 2007 г. по делу С-76/05 «Шварц»)[27].
1.1.4. Допустимые ограничения права граждан Европейского Союза на свободное передвижение и проживание
В соответствии со ст. 21 ДФЕС, провозглашающей право граждан Союза на свободное передвижение и проживание, данное право реализуется ими при соблюдении не только условий, но и ограничений, «предусмотренных Договорами и положениями, принятыми на основании последних» (см. 1.1.3).
Ограничениями права на свободное передвижение и проживание, действующими в отношении всех граждан Союза, являются ограничения по соображениям общественного порядка, общественной безопасности и общественного здоровья.
Правовой основой для применения этих ограничений выступает глава VI «Ограничения права въезда и права проживания по соображениям общественного порядка, общественной безопасности или общественного здоровья» Директивы 2004/38/ЕС от 29 апреля 2004 г. о праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов.
Наиболее серьезным результатом применения ограничений выступает принятие компетентными органами принимающего государства-члена решения о запрете въезда на его территорию или о выдворении с его территории (при необходимости, решение о выдворении может сопровождаться решением о запрете въезда).
Вместе с тем, Директива 2004/38/ЕС ставит ограничения в жесткие правовые рамки, призванные, насколько возможно, сократить частоту их использования и избежать произвола и иных злоупотреблений со стороны национальных властей.
Применительно к ограничениям по соображениям общественного порядка и общественной безопасности Директива 2004/38/ЕС (ст. 27 «Общие принципы») предусматривает, что основанием для них может служить только личное поведение гражданина Союза, которое представляет «реальную, наличную и достаточно серьезную угрозу для одного из основополагающих интересов общества».
«Наличие вынесенных в прошлом обвинительных приговоров само по себе не может служить основанием для подобных мер». Ограничительные меры по соображениям общественного порядка, общественной безопасности, а равно общественного здоровья также не допускается вводить «в экономических целях».
В отношении граждан Союза, которые приобрели право постоянного проживания, т. е. непрерывно прожили в принимающем государстве-члене пять лет, последнее может принимать решение о выдворении по соображениям общественного порядка или общественной безопасности, только когда последние являются «особо серьезными». В отношении граждан Союза, проживших в принимающем государстве-члене десять лет, а также в отношении несовершеннолетних граждан Союза подобное решение может базироваться только на «крайне важных мотивах общественной безопасности» (ст. 28 «Защита от выдворения» Директивы 2004/38/ЕС).
Применительно к ограничениям по соображениям общественного здоровья Директива 2004/38/ЕС (ст. 29 «Общественное здоровье») предусматривает, что подобные меры могут применяться лишь в случае заразных заболеваний, таких как потенциально эпидемические заболевания, определенные в документах Всемирной организации здравоохранения, и иные заразные инфекционные или паразитические заболевания – при условии, что в принимающем государстве-члене данные заболевания служат предметом защитных мероприятий в отношении его собственных граждан.
С целью удостовериться в том, что въезжающие граждане Союза не страдают подобными заболеваниями, принимающее государство-член может подвергать их бесплатному медосмотру в течение первых трех месяцев с момента въезда. Медосмотры должны проводиться только при наличии «серьезных симптомов» и не должны иметь систематического характера в отношении всех въезжающих граждан Союза.
Если подобные заболевания возникают по истечении трех месяцев с момента въезда гражданина Союза в принимающее государство-член, то выдворение его по соображениям общественного здоровья не допускается.
Применительно к ограничениям по всем рассмотренным выше соображениям Директива 2004/38/ЕС устанавливает процессуальные требования и гарантии в пользу заинтересованных граждан Союза. Главными из них являются следующие:
• обязательное уведомление о решении с указанием лежащих в его основе «четких и полных» мотивов общественного порядка, общественной безопасности или общественного здоровья, «если только этому не препятствуют соображения государственной безопасности», способов и срока его обжалования, срока, в течение которого гражданин Союза обязан покинуть территорию принимающего государства-члена и который, «кроме экстренных случаев, надлежащих образом обоснованных», должен составлять не менее одного месяца со дня уведомления (ст. 30 «Уведомление о решениях» Директивы 2004/38/ЕС);
• право обжалования решения, в том числе в судебном порядке (в национальных судах принимающего государства-члена), что предполагает проверку не только формальной законности, но и фактической обоснованности решения, т. е. «фактов и обстоятельств, обосновывающих намеченную меру», а также ее пропорциональности (соразмерности) стоящим перед ней целям. При рассмотрении жалоб гражданин Союза вправе подать ходатайство о приостановлении исполнения решения. До вынесения определения по этому ходатайству, кроме особо исключительных случаев, выдворение производиться не может (ст. 31 «Процессуальные гарантии» Директивы 2004/38/ЕС);
• право ходатайствовать об отмене запрета въезда на территорию по истечении разумного срока с даты принятия соответствующего решения, который не может превышать трех лет. Ходатайство должно быть рассмотрено в течение шести месяцев с момента его подачи (ст. 32 «Действие во времени запрета въезда на территорию» Директивы 2004/38/ЕС).
Ограничения права граждан Союза на свободное передвижение и проживание могут касаться и такого элемента его содержания, как право выезда, т. е. выражаться в запрете выезда с территории государства-члена. Подобные ограничения, например, предусмотрены во французском Кодексе внутренней безопасности (ст. L. 224-1) в отношении граждан, которых подозревают в намерении отправиться за рубеж в целях занятия террористической деятельностью (субъектов «террористического туризма»)[28]. Согласно антитеррористическому законодательству ЕС террористический туризм образует самостоятельный состав преступления, за которые виновные лица повсеместно в ЕС должны привлекаться к уголовной ответственности (см. 5.5).
Попытки расширить применение запрета выезда, однако, были отвергнуты судебной практикой Суда ЕС. Так, Суд ЕС признал неправомерными (недопустимыми) положения болгарского законодательства, которые предусматривали запрет выезда из Болгарии и отказ в выдаче необходимых удостоверений личности или паспортов гражданам, имеющим неоплаченную задолженность сверх определенного размера.
Рассматривая жалобу заинтересованного болгарского гражданина по запросу болгарского суда, Суд ЕС указал, что Директива 2004/38/ЕС запрещает ограничивать свободу передвижения и проживания в целях, имеющих экономический характер, каковыми являются обеспечение интересов кредиторов. Кроме того, как отметил Суд ЕС, в праве ЕС существуют специальное законодательство, регулирующее трансграничное взыскание долгов, которое, при необходимости, позволяет взыскивать их на территории других государств-членов (решение Суда от 4 октября 2012 г. по делу С-249/11 «Бьянков»)[29].
С другой стороны, когда Болгария ввела запрет выезда в отношении другого своего гражданина, ранее осужденного за пределами ЕС за незаконную торговлю наркотиками, Суд ЕС признал подобную меру правомерной, хотя и при соблюдении определенных условий. Согласно резолютивной части его решения, действующего в качестве прецедента для всех государств-членов ЕС, учредительные документы ЕС и Директива 2004/38/ЕС «не препятствуют национальным правилам, позволяющим ограничивать право гражданина государства-члена отправляться на территорию другого государства-члена, в частности, на том основании, что он был осужден в другом государстве за торговлю наркотиками, при условии, во-первых, что личное поведение этого гражданина выступает реальной, наличной и достаточно серьезной угрозой, затрагивающий один из основополагающих интересов общества, во-вторых, что намеченная ограничительная мера способна гарантировать достижение преследуемой ею цели и не выходит за рамки необходимого, в-третьих, что такая мера может подвергаться эффективному судебному контролю, позволяющему проверить ее фактическую и юридическую правомерность с точки зрения требований права Союза» (решение Суда от 17 ноября 2011 г. по делу С-430/10 «Гайдаров»)[30].
