Юрий Михайлович Акаткин
Цифровая трансформация государственного управления. Датацентричность и семантическая интероперабельность

Полная версия

Для поддержки семантической интероперабельности на этапе разработки ГУ в монографии предложен метод (способ) проектирования бизнес-процессов с сохранением семантики предметной области. При его применении обеспечивается связь понятий и требований, формализованных в моделях данных, с элементами бизнес-процесса, используемыми в моделях БП (например, WorkFlow, организационно-ролевой и других). Консолидация этого набора моделей на основе синтезируемой в ходе разработки онтологии предметной области позволяет построить исполняемую модель бизнес-процесса, элементы которой однозначно интерпретируются в контексте предметной области.

В российском э-правительстве архитектурным подходам и методам обеспечения интероперабельности пока еще только предстоит найти должное применение. Проведенный нами анализ научно-методической базы и международного опыта позволяет считать основными направлениями дальнейшего развития:

• преобразование аутсорсинговой модели госуправления в модель объединенного правительства, способного решать комплексные задачи;

• переход к построению архитектуры ЭП как социотехнической системы систем и повышение уровня комплексирования ГИС до интеграции в целевую SоS;

• переход от концепции инфраструктуры оказания услуг к концепции создания ЕИП, обеспечивающего совместное использование данных и предоставление услуг, которое поддерживается интероперабельностью не только на техническом, но также на семантическом, организационном и нормативном уровнях.

Создание инструментальных средств, позволяющих обеспечить семантическую интероперабельность на основе разработки и предоставления моделей данных для совместного использования информации и оказания услуг, является довольно сложной научно-технической задачей. Вместе с тем активное развитие инструментов и методик моделирования, значительный международный опыт и наши работы по макетированию платформы семантической интеграции говорят о том, что задачи создания моделей, их распространения, применения и повторного использования могут быть реализованы в достаточно короткие сроки.

Однако практическая ценность средств поддержки интероперабельности в большой степени зависит от возможности организации заинтересованного сообщества экспертов и ИТ-специалистов, без которых создание необходимого набора моделей в различных доменах государственного управления представляется утопией. Безусловно, для формирования такого сообщества необходимо не только желание самих специалистов. Нужна и соответствующая государственная поддержка – единая стратегия интероперабельности, политика совместного использования информации, определение ключевых показателей уровня интероперабельности ЭП, создание центров компетенции и обеспечение их финансирования, в том числе на основе государственно-частного партнерства.

Конечно, это довольно масштабная работа, однако она позволяет снизить «порог вхождения» для участников ЭП, обладающих низким уровнем компетенций и финансовых возможностей, за счет доступности технологий и инструментов. Более того, именно она создает перспективу построения «фабрики услуг» и формирует реальную базу для цифровой трансформации, перспективы и способы реализации которой представлены в пятой части нашей монографии .

Отличительными особенностями цифровой трансформации государственного управления, которые характеризуют новый этап развития ЭП – переход к цифровому правительству, – обычно считаются:

• перенос приоритетов на удовлетворение ожиданий нового «цифрового поколения», представители которого привыкли к удобству, мобильности и скорости получения услуг, ставших уже традиционными для коммерческих организаций, а также предоставление совместных услуг государственными организациями, различными субъектами бизнеса и некоммерческого сектора;

• расширение сферы применения инновационных социальных технологий: усиление онлайн взаимодействия государства с населением с использованием социальных медиа, специализированные ресурсы для представления гражданских инициатив, обсуждения законопроектов и государственных решений, онлайн голосования и т. д.;

• внедрение новых цифровых технологий – интеллектуального анализа данных (Data Mining), хранения и обработки больших данных (Big Data), глубинного обучения (Deep Learning), блокчейн (Blockchain) и других.

Как показывает опыт США, цифровое правительство может быть создано в весьма короткие сроки – Стратегия цифрового правительства США была принята в 2012 г. и реализована в течение 12 месяцев. Это стало возможным, поскольку за предыдущие десять лет была проделана колоссальная работа по реорганизации государственных информационных ресурсов, по внедрению (не без проблем и ошибок) архитектурного подхода на всех этапах создания и модернизации ЭП, по обеспечению интероперабельности на всех уровнях взаимодействия ИС.

В фазе активной реализации находится европейский «План развития электронного правительства на 2016–2020 годы. Ускорение цифровой трансформации правительства». Он имеет три стратегических приоритета: (1) модернизация государственных администраций; (2) обеспечение мобильности граждан и бизнеса путем обеспечения трансграничного взаимодействия и устранения географических административных барьеров; (3) содействие цифровому взаимодействию государственных администраций с бизнесом/гражданами с целью предоставления высококачественных государственных услуг. Европейская цифровая трансформация базируется на развитии интероперабельности, распространении и внедрении решений, которые ее обеспечивают.

Россия вступает на путь цифровых преобразований, имея за плечами большой груз нерешенных проблем. Но мы верим, что изучение опубликованных научных и методических исследований в области интеграции гетерогенных систем, критический анализ мирового опыта построения ЭП и творческое применение этих знаний помогут избежать серьезных ошибок при построении цифрового правительства в нашей стране. А создание научных и экспертных сообществ в области семантического моделирования будет движущей силой для его дальнейшего развития, внедрения искусственного интеллекта и когнитивных вычислений.

Часть 1 Электронное правительство в мире и в России

Введение

В первой главе монографии рассматриваются основные аспекты концепции электронного правительства (далее также э-правительство, ЭП, e-Government), которыми являются взаимодействие электронного правительства с гражданами и бизнесом; правительство как объект автоматизации, т. е. цели деятельности правительства и его функции, классификация функций органов государственного управления, процессы государственного управления; эволюция моделей э-правительства; уровни развития (зрелости) ЭП.

На создание э-правительств решающее влияние оказывает выбор подхода к их реализации. Поскольку в обзорах развития э-правительств, например, таких, которые каждые два года выпускает ООН, эти подходы не сформулированы, сведения о них можно извлечь только из материалов (стратегий, концепций, описаний, документации и пр.) по созданию э-правительств конкретных стран и по межстрановому взаимодействию в союзах государств (ЕС, ЕАЭС и др.). Анализ этих материалов позволил авторам сформулировать четыре основных подхода к реализации э-правительства:

• применение стратегии и методологии создания, сопровождения, совершенствования, развития и утилизации;

• обеспечение трансграничного межстранового взаимодействия информационных систем разных юрисдикций;

• преимущественное внедрение инновационных бизнес-(организационных/процессных) и технологических решений;

• поэтапная интеграция новых и унаследованных информационных систем государственных органов в состав э-правительства.

В чистом виде каждый из этих подходов доминирует при реализации концепции электронного правительства, соответственно, в США, ЕС, Южной Корее (глава 2) и России (глава 3), что позволило назвать их:

американский стратегический подход; 2) европейский трансграничный подход; 3) азиатский технологический подход; 4) российский интеграционный подход. Выбор доминирующего подхода в каждой стране имеет свои исторические, культурные, политические и (или) научно-технические корни. Вместе с тем изучение накопленного опыта реализации этих различных походов к построению ЭП позволяет более точно сформулировать условия применения лучших сложившихся практик.

Глава 1 Концепция электронного правительства

1.1 Основные понятия

Электронное правительство – это, наверное, самый известный термин в области автоматизации государственного управления. По всей видимости [4], он был впервые использован в 1993 г. в ежегодном Обзоре по технологиям США.

В русскоязычной и англоязычной литературе есть десятки различных определений термина e-Government². В них не следует искать какую-либо строгость или научность, поскольку они формулируются под задачи, скорее всего, маркетингового плана, их «авторы» – это, как правило, консалтинговые глобальные и региональные компании, очерчивающие предмет своего бизнеса, который должен, по понятным причинам, иметь размытые границы. Например, вот определение, данное компанией Gartner еще в 2000 г. [39], на заре строительства первых электронных правительств в мире: «э-правительство – результат трансформации внешних и внутренних отношений государственного сектора с помощью проводимых через интернет действий, базирующихся на ИКТ, для оптимизации предоставления государственных и муниципальных услуг гражданам и бизнесу, вовлечения в государственное управление избирателей и совершенствования внутренних административных процессов правительства». Сводная информация, отражающая эволюцию понятия э-правительства, приведена в таблице 1.1.

Таблица 1.1. Эволюция определений понятия «электронное правительство» [59]³

Приведенные выше определения основаны прежде всего на формулировках целей электронного правительства, и в них, к сожалению, ЭП не рассматривается с системной точки зрения. Однако для нашего дальнейшего исследования важно подчеркнуть, что электронное правительство является социотехнической системой⁴, в которую входят социотехнические системы органов власти, т. е. многочисленных государственных организаций, учреждений и предприятий, расположенных на различных административных уровнях власти. Совместная непротиворечивая эволюция этой «системы систем» для достижения поставленных целей является сложной системно-инженерной задачей, различным аспектам которой и посвящена эта монография.

Как видно из определений ЭП (см. табл. 1.1), изначально и вплоть до настоящего времени предоставление гражданам и бизнесу электронных услуг с помощью ИКТ остается главной функцией э-правительства. Для ее реализации необходима определенная предварительная реорганизация правительства, которая называется административной реформой. Она касается, в первую очередь, информационного взаимодействия министерств и ведомств при совместном предоставлении услуг гражданам и бизнесу.

Взаимодействие граждан и бизнеса с электронными правительствами различных уровней власти и э-правительств друг с другом можно проиллюстрировать следующей схемой (рис. 1.1).

Рис. 1.1. Расширенная схема взаимодействий электронных правительств с гражданами, бизнесом и организациями [24]

В сокращениях на рис. 1.1 G – первая буква английского слова Government (правительство), B – Business (бизнес), C – Citizen, Constituent, Customer (гражданин, избиратель или потребитель). Аббревиатуры G2C и C2G обозначают взаимодействия правительства и граждан, G2B и B2G – правительства и бизнеса, G2N и N2G – правительства и некоммерческих организаций. Взаимодействия между органами власти на одном или на разных административных уровнях обозначены G2G, а между органами власти и персоналом – G2E. Краткая характеристика этих взаимодействий приведена в таблице 1.2.

Таблица 1.2. Краткая характеристика взаимодействий [24]

Безусловно, эти взаимодействия требуют наличия у пользователей (граждан, бизнеса и некоммерческих организаций) соответствующих средств доступа к сервисам электронного правительства, а у электронных правительств смежных уровней – средств взаимодействия друг с другом. В связи с этим возникли термины «электронный гражданин» и «электронный бизнес».

Электронный гражданин (e-Citizen, э-гражданин) – это гражданин, оснащенный средствами ИКТ – стационарными и/или мобильными персональными компьютерами, планшетами, смартфонами и др. гаджетами – для доступа в сеть интернет и через нее к услугам электронного правительства необходимого административного уровня. В соответствии с требованиями международного стандарта e-Citizen, который был разработан Фондом ECDL⁵, э-гражданин должен уметь использовать базовые офисные приложения на начальном уровне, выходить в интернет, проводить поиск информации, работать с порталами государственных служб (заполнять декларации, скачивать формуляры, анкеты, получать государственные услуги в электронном виде и т. д.), приобретать товары через интернет, бронировать гостиницы и билеты, защищать компьютер с помощью антивирусных программ, общаться в конференциях и на форумах⁶.

Электронный бизнес (англ. – Electronic Business), э-бизнес – модель бизнеса, «в которой бизнес-процессы, обмен бизнес-информацией и коммерческие транзакции автоматизируются с помощью информационных систем. Значительная часть решений использует интернет-технологии для передачи данных и предоставления веб-сервисов» [74]. Интегрируются ключевые процессы бизнеса и управления всех подразделений и отделов компании, в т. ч. управления ресурсами предприятия; управления взаимодействием с клиентами; сбора, анализа и представления бизнес-информации; управления информацией и документами; управления персоналом и управления цепочками поставок. Заметим, что «электронная коммерция является только одной из составных частей электронного бизнеса, которая ограничивается проведением сделок при помощи электронных систем, например, продажа товаров или оказание услуг через интернет» [74]. В контексте э-правительства важное место занимают описанные выше взаимодействия G2B и B2G.

Для полноты картины в Приложении 1 приведены термины, применяемые в документах, регулирующих вопросы российского электронного правительства, а на рис. 1.2 показано одно из возможных представлений схемы взаимодействия органа власти с гражданами и организациями в процессе его деятельности.

Внедрение э-правительства требует координации, планирования и выполнения комплекса различных мероприятий в рамках так называемого электронного управления (э-управление, e-governance). Необходимо (1) создать законодательные рамки ЭП, а также ИКТ-инфраструктуру э-правительства, охватывающие всю страну, и (2) подготовить кадры государственных и муниципальных служащих, владеющих средствами ИКТ и технологиями э-правительства. Однако э-управление – это не только обеспечение доступа к государственным информационным ресурсам или электронным платежам, это путь к инновационному развитию страны.

Рис. 1.2. Схема взаимодействия ведомства с гражданами и организациями [72]

«Электронное управление позволит гражданам общаться с государством, участвовать в разработке политики правительств, гражданам общаться друг с другом и принимать участие в демократическом политическом процессе <…> электронное управление обеспечивает гражданам непосредственное участие как избирателей в политической деятельности, выходящей за рамки правительства, и включает в себя электронную демократию, электронное голосование и участие в политической деятельности в интернете. Таким образом, в широком смысле понятие «электронное управление» будет отражать правительство, участие граждан, политические партии и организации, функции парламента и судебной системы» [90].

Под влиянием электронного управления на разных стадиях развития формируется информационное, а затем умное и цифровое общество.

Информационное общество как рамочная концепция [38], определяющая новый этап постиндустриального общества, активно обсуждается обществоведами [60] и политологами [68] с 70-х годов прошлого века до настоящего времени. Весьма краткое и далеко не исчерпывающее, но официальное определение этого понятия дано в Руководящем документе РД 115.05–2002 «Информационные технологии. Мониторинг информатизации России. Основные положения мониторинга»: «Информационное общество – общество, в котором информационные процессы осуществляются главным образом на основе использования инфокоммуникационных технологий и информационные ресурсы доступны всем слоям населения» [2н]⁷.

Умное общество некоторые авторы определяют как «новое поколение социотехнических систем, где люди и машины синергетически дополняют друг друга и действуют совместно для достижения своих целей» [50]. Исследование свойств умного общества ведется с 2006 года, и сегодня ряд европейских институтов образовал исследовательский Консорциум⁸, поддержанный грантом Европейской комиссии.

Несмотря на активное использование термина цифровое общество, определение и всестороннее исследование его особенностей еще впереди. Тем не менее, основные характеристики цифрового общества можно выделить из проведенного в 2015 году компанией Accenture исследования глубины цифровой трансформации электронных правительств [3]. В исследовании говорится о цифровом обществе, «в котором все заинтересованные стороны возьмут на вооружение повсеместное и всеобъемлющее использование цифровых технологий», и для этого будут (1) созданы «условия для бесшовного сотрудничества и взаимодействия между государством, гражданами и бизнесом»; (2) трансформированы «принципы, характер, структура правительства и административных процессов»; (3) обеспечено «достижение высокого уровня вовлечения и доверия граждан будущего, которые, в свою очередь, будут активными, информированными, мобильными и просвещенными»;

(4) использована «сетевая экосистема внешних поставщиков услуг и агентств»; (5) обеспечено «использование встраиваемых технологий, таких как публичное облако, большие данные, предсказательная аналитика и мобильные формы».

С этой характеристикой цифрового общества коррелирует подход, объявленный в новой программе ЕС «Digital Single Market»⁹: «Европейская комиссия продвигает различные инициативы, направленные на повышение профессиональной подготовки в области цифровых навыков для работников и для потребителей; модернизацию образования на всей территории ЕС; использование цифровых технологий для изучения, признания и подтверждения трудовых навыков; а также прогнозирование и анализ необходимых навыков.

Сильная цифровая экономика имеет жизненно важное значение для инноваций, экономического роста, занятости и конкурентоспособности Европы. Распространение цифровизации оказывает огромное влияние на рынок труда и квалификацию, необходимую в экономике и обществе:

• изменение структуры занятости приводит к автоматизации „рутинных“ задач и к созданию новых и различных типов заданий;

• растет потребность в более квалифицированных специалистах в области ИКТ во всех секторах экономики. Предполагается, что для них к 2020 году будут свободны 756 000 незаполненных вакансий¹⁰;

• увеличивается необходимость в цифровых навыках почти во всех сферах деятельности, где ИКТ дополняет существующие задачи. Такие профессии как инженерное, бухгалтерское дело, сестринское дело, медицина, искусство, архитектура, и многое другое – требуют повышения уровня навыков работы с цифровыми технологиями;

• модернизируется обучение при помощи формирования онлайн-сообществ, обеспечивая персонализацию образовательного процесса, способствуя развитию мягких навыков, таких как решение проблем, сотрудничество и творчество, а также делая обучение веселым;

• возникает необходимость для каждого гражданина иметь хотя бы базовые компьютерные навыки, чтобы жить, работать, учиться и участвовать в современном обществе.

Потенциал для повышения качества образования через ИКТ в Европе еще не определен, и именно поэтому Европейская комиссия разрабатывает политику и поддерживает научные исследования, направленные на то, чтобы сделать образование пригодным для жизни и работы в XXI веке»¹¹.

Основными электронными услугами и решениями для цифрового общества помимо государственных услуг в ЕС считают следующие:

• «Электронное здравоохранение и благополучная старость – цифровые инструменты позволяют обеспечить лучший социальный уход, наблюдение за состоянием здоровья и его фиксацию.

• Онлайн доверие – повышение уровня безопасности для защиты от таких онлайн проблем, как социальное отчуждение, мошенничество и злоупотребления, и получения всех благ цифрового мира.

• Умная жизнь – цифровые технологии могут сократить потребление

• энергии в домах, улучшить транспорт и уменьшить пробки в наших городах, снизить влияние жизнедеятельности на окружающую среду.

• Контент и медиа – поддержка политики в области средств массовой информации, содействующей открытости данных, формированию правильной нормативно-правовой базы для соблюдения авторских прав, формированию цифрового наследия Европы.

• Аварийные службы и линии поддержки – необходимо создание гармонизированных услуг, которые будут доступны на всем пространстве ЕС.

• Кибербезопасность и конфиденциальность – укрепление сети и информационной безопасности в рамках ЕС, повышение конфиденциальности в интернете, поддержка научных исследований в области кибербезопасности»¹².

В рамках этого же подхода к цифровому обществу DCI¹³ определяет цифровое гражданство «как нормы соответствующего, ответственного поведения в отношении использования технологии:

1. Цифровой доступ: полное электронное участие в жизни общества.

2. Цифровая коммерция: электронная покупка и продажа товаров.

3. Цифровая связь: электронный обмен информацией.

4. Цифровая грамотность: процесс преподавания и изучения технологий и их использование.

5. Цифровой этикет: электронные стандарты поведения или порядка.

6. Цифровое право: электронная ответственность за действия и поступки.

7. Цифровые права и обязанности: те свободы, которые распространяются на всех в цифровом мире.

8. Цифровое здоровье: физическое и психологическое благополучие в мире цифровых технологий.

9. Цифровая безопасность (самозащита): электронные меры предосторожности, чтобы гарантировать безопасность»¹⁴.

Ученым еще предстоит исследовать, как соотносятся друг с другом информационное, умное и цифровое общества. Для нас же крайне важно, что активная цифровая трансформация общества оказывает решающее влияние на реформирование деятельности правительств по всему миру.