Владимир Викторович Исаков
Зачетный механизм страхового обеспечения. Как он появился в российском социальном страховании

Полная версия

Предисловие

Страховое обеспечение застрахованных граждан в связи с их временной нетрудоспособностью в большинстве субъектов Российской Федерации осуществляется в настоящее время по месту их работы с использованием так называемого зачетного механизма. Суть его сводится к назначению, начислению и выплате страховых пособий по временной нетрудоспособности не органами социального страхования, а персоналом самих страхователей (предприятий, организаций и учреждений) в счет причитающихся с них страховых взносов с последующим перерасчетом со страховыми органами по оплаченным и выданным пособиям. В случае если начисленных страхователем страховых взносов недостаточно для выплаты пособий застрахованным лицам (работникам) в полном объеме, он обращается за необходимыми средствами к страховщику – в территориальный орган Фонда социального страхования по месту своей регистрации.

Зачётный механизм страхового обеспечения

Зачетный механизм страхового обеспечения был изобретен в конце 1920-х годов и действовал в системе социального страхования, находившейся в ведении Народного комиссариата труда СССР. В связи с ликвидацией в 1933 году этого наркомата управление социальным страхованием вместе с зачетным механизмом страхового обеспечения на 60 лет перешло к профсоюзам.

Зачетная система организации социального страхования была вполне адекватна для социалистического государства. Она позволила не только Зачетная система организации социального страхования была вполне адекватна для социалистического государства. Она позволила не только максимально приблизить к застрахованному выплату пособий, которые он получал на своем предприятии, но и являлась эффективным инструментом страховой демократии, так как решения о назначении пособия или в его отказе принимались коллегиальными органами, избранными трудящимися: сначала – выплатными пунктами, с 1937 года – советами, а с 1958 года – комиссиями по социальному страхованию фабрично-заводских комитетов профсоюзов.

Кроме того, зачетный механизм переводил страхователя из пассивного плательщика страховых взносов в активного участника страховой системы, возлагая на него ответственность за рациональное (путем сокращения расходов за счет введения различных профилактических программ) и целевое использование средств (путем проведения активной работы по управлению социальными страховыми рисками). В 1960–1980-е годы эти действия поощрялись и экономически стимулировались государством. Постановлением Совета Министров СССР «Об улучшении организации работы по государственному социальному страхованию и использованию средств, выделяемых на эту цель» от 9 апреля 1968 года был введен новый порядок планирования и расходования средств соцстраха, направленный на повышение экономической заинтересованности администрации и трудовых коллективов предприятий в снижении заболеваемости. Это достигалось путем создания на предприятиях двух фондов: фонда профилактической работы, который формировался за счет экономии средств от снижения травматизма и заболеваемости, и фонда оздоровительной работы, образуемого в результате перевыполнения доходной части сметы по социальному страхованию. В распоряжении предприятий и организаций в этих фондах скапливались значительные суммы, которые направлялись на развитие лечебной базы заводских здравпунктов, санаториев, профилакториев, приобретение путевок на санаторно-курортное лечение и отдых трудящихся и на охрану труда, что приводило к снижению заболеваемости в трудовых коллективах и повышению производительности труда.

В начале 1990-х годов управление социальным страхованием от профсоюзов вернулось к государственным органам. При Правительстве Российской Федерации был образован государственный страховщик – Фонд социального страхования Российской Федерации. Ему в наследство от профсоюзов достался и зачетный механизм страхового обеспечения.

Однако переход на рыночную экономику и изменение социально-трудовых отношений как в рамках государства, так и внутри предприятий стали приводить к сбою в работе зачетной системы, во многом опиравшейся на организационные ресурсы хозяйственной и партийной дисциплины. Многие предприятия в силу тяжелого финансового положения оказались не в состоянии своевременно выплачивать пособия работникам. Многомесячные задержки этих платежей приобретали массовый характер. Люди оказались беззащитными и в случаях банкротства или ликвидации предприятий. Появились многочисленные факты неуплаты страховых взносов, отказа в выплате пособий. Страховое обеспечение трудящихся, осуществляемое страхователями по зачетному механизму, минуя страховщика – Фонд социального страхования, затрудняло полноценный контроль за средствами обязательного социального страхования и создавало почву для разного рода злоупотреблений и мошенничества со стороны застрахованных граждан, страхователей и медицинских организаций. В то же время к работодателям постепенно приходило понимание того, что они выполняют не свойственные им функции в сфере социального страхования при наличии государственного страховщика.

С 1 июля 2011 года, хотя и c большим опозданием, началось реформирование системы социального страхования, предусматривающее ликвидацию зачетного механизма и переход на уплату страхователями страховых взносов в полном объеме и осуществление назначения, начисления и выплат страхового обеспечения их получателям напрямую органами Фонда социального страхования Российской Федерации.

Переход к системе прямых выплат страхового обеспечения – это масштабный проект, который связан с разработкой и внедрением новых электронных технологий приема и обработки данных, с изменениями в структурно-кадровой политике, созданием оборотного запаса денежных средств, необходимых для бесперебойных выплат.

К началу реализации проекта, в 2010 году, расходы на пособия по временной нетрудоспособности и материнству составили 182,5 млрд рублей. Было оплачено 392,6 млн дней временной нетрудоспособности.¹ Ежегодно оплачиваются около 40 млн больничных листков. Все эти расходы с применением зачетного механизма страхового обеспечения осуществляли страхователи (предприятия, организации и учреждения), которых числилось на учете в органах Фонда около 5 млн с числом работающих более 58 млн человек.

Учитывая, что решение перечисленных выше задач по реализации проекта по ликвидации зачетного механизма и переходу на прямые выплаты страхового обеспечения одновременно во всех субъектах Российской Федерации несло в себе высокий социальный риск, были выбраны несколько территорий для его отработки на практике.

Правительство Российской Федерации своим постановлением от 21 апреля 2011 года № 294 «Об особенностях финансирования, назначения и выплаты в 2011 году страхового обеспечения, иных выплат и расходов» для проведения эксперимента определило Нижегородскую область и Карачаево-Черкесскую Республику. С июля 2012 года в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 20.12.2011 № 1054 к реализации пилотного проекта подключились Астраханская, Курганская, Новгородская, Новосибирская, Тамбовская области и Хабаровский край.

В ходе реализации пилотного проекта в перечисленных выше субъектах Российской Федерации было установлено, что переход на прямые выплаты застрахованным лицам страхового обеспечения страховщиком позволяет:

– решить проблему обеспечения пособиями по социальному страхованию застрахованных лиц, работодатель которых либо имеет финансовые проблемы (картотеку на счете), либо фактически прекратил свою деятельность;

– создать систему контроля за обоснованностью назначения пособия и правильностью расчета его размера;

– внедрить механизм электронного обмена информацией со всеми участниками пилотного проекта (страхователями, лечебными учреждениями, органами государственных социальных внебюджетных фондов, органами социальной защиты населения, МСЭ и т.д.);

– отработать технологию листка нетрудоспособности в электронном виде для его внедрения;²

– создать систему мониторинга схем возможного страхового мошенничества, включая систему контроля за фальшивыми бланками листков нетрудоспособности до назначения и выплаты пособий, что невозможно сделать при зачетной системе.

К пилотному проекту по ликвидации зачетного механизма страхового обеспечения и переходу на прямые выплаты пособий органами Фонда ежегодно присоединяли по несколько субъектов Российской Федерации: в 2015 году – Белгородская, Ростовская, Самарская области, г. Севастополь, Республика Татарстан и Республика Крым; с 1916 года – Калининградская, Брянская, Калужская, Липецкая, Ульяновская области и Республика Мордовия; с 1917 года – Республика Адыгея, Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Калмыкия, Алтайский и Приморский край, Амурская, Вологодская. Омская, Орловская, Магаданская, Томская области, также Еврейская автономная область. С 1 июля 2018 года к пилотному проекту присоединены еще 8 регионов: Кабардино-Балкарская Республика, Республика Карелия, Республика Северная Осетия – Алания, Республика Тыва, Костромская и Курская области. В настоящее время в пилотном проекте участвуют 39 региональных отделений Фонда. Еще 46 регионов ждут своей очереди.

Предлагаемая книга кандидата исторических наук, советника председателя Фонда социального страхования Российской Федерации В. В. Исакова посвящена истории возникновения зачетного механизма страхового обеспечения, который формировался на протяжении нескольких лет.

Общеизвестно, что историю делают люди. Не является исключением и история развития социального страхования. В книге показаны личности, от которых зависели изобретение, внедрение и дальнейшая судьба зачетного механизма страхового обеспечения. В его разработке принимали активное участие представители профсоюзов, Рабоче-крестьянской инспекции, Центрального управления социального страхования, ВСНХ и других органов советской власти. Среди них – Нарком социального обеспечения А. Винокуров и его заместитель Н. Милютин, секретарь ВЦСПС А. Догадов, Нарком труда СССР В. Шмидт, член Центральной Контрольной комиссии ВКП(б) Н. Мальцев, начальник организационного управления, а затем управления социального страхования Наркомата социального обеспечения РСФСР И. Сегалович, начальники Центрального управления социального страхования Наркомата труда СССР Л. Немченко и В. Котов, заведующие административно-организационным и фондовым отделами Центрального управления социального страхования НКТ СССР Б. Файнгольд и Н. Быховский, заведующий организационным отделом Главного управления социального страхования РСФСР, секретарь Всероссийского совета социального страхования Б. Любимов, заведующий тарифно-экономическим отделом (ОТЭ) ВЦСПС Л. Гинзбург, заведующий отделом экономики труда ВСНХ Р. Я. Эмдин и другие.

Механизм прямых выплат

Острота и политическая значимость проблемы внедрения в 1920-е годы зачетного механизма страхового обеспечения, неоднозначное отношение к ней перечисленных выше теоретиков и практиков социального страхования и профсоюзного движения, партийных и советских органов, наличие большого фактического материала из архивных и других источников, изложение позиций непосредственных участников происходящих процессов и событий в социальном страховании и вокруг него придают книге особый интерес и историческую ценность. Простым и доступным языком она рассказывает о сложных путях становления отечественного социального страхования, вскрывает любопытные аналогии в его развитии, убедительно доказывает необходимость соблюдения принципов социального страхования.

Материал может представлять интерес для всех получателей страхового обеспечения, работодателей, работников профсоюзных, налоговых органов и государственных социальных внебюджетных фондов, научных работников, преподавателей, студентов, аспирантов, слушателей системы повышения квалификации и подготовки кадров.

Секретарь Федерации Независимых Профсоюзов России, кандидат социологических наук, Заслуженный работник социальной защиты населения Российской Федерации, член Правления Фонда социального страхования Российской Федерации И. Г. Шанин

1. Место работы трудящихся и их страховое обеспечение

Зачетный механизм страхового обеспечения был внедрен в практику социального страхования в 1928–1931 годах и действует в системе российского социального страхования до настоящего времени около 90 лет.

Страховое обеспечение трудящихся предусматривает прохождение четырех основных операций:

1. начисление страховых взносов;

2. принятие решения о назначении пособия;

3. начисление (расчет) пособия;

4. выплату пособия застрахованному.

Если начисление и выплата пособия представляют собой чисто технические операции, то принятие решения о его назначении является операцией другого порядка. Эта функция предполагает управленческое действие по расходованию средств соцстраха. Поэтому принимать решения, распоряжаться средствами соцстраха однозначно должны те, кому они принадлежат.

В конце 19-го – начале 20-го века существовало мнение, что средства социального страхования принадлежат застрахованным трудящимся. Так, с точки зрения известного теоретика соцстраха профессора Л. Забелина, средства на социальное страхование являются частью доли рабочего класса в общественном доходе, частью его заработной платы.

«Эти средства, – писал он, – могут или поступать в распоряжение рабочего непосредственно, выдаваться ему на руки и потом уже обращаться на дело социального обеспечения… или они могут расходоваться на социальное обеспечение, не попадая в руки рабочего, а поступая в органы социального обеспечения непосредственно от предпринимателя или из других источников. Но они не перестают от этого быть, по существу, для рабочего класса его заработной платой, только в скрытой форме <.> Средства, расходуемые на социальное обеспечение, – делает вывод Л. Забелин, – есть по существу часть доли рабочего в общественном доходе, часть его заработной платы»³.

Аналогичных взглядов придерживался заведующий отделом социального страхования Министерства труда Временного правительства С. Шварц. По его мнению, не было никакой разницы в том, делаются ли отчисления на страховые взносы из зарплаты рабочих или эти взносы целиком покрываются предпринимателями. В обоих случаях страхование проводится за счет части зарплаты рабочих; разница только в том, что в первом случае делаются прямые вычеты из зарплаты, а во втором зарплата заранее определяется работодателем ниже на ту сумму, какая идет на социальное страхование. В такой ситуации С. Шварц считал, что «предприниматели при освобождении рабочих от страховых взносов уменьшат размер заработной платы»⁴.

Другой российский специалист по соцстраху того периода А. Ю. Вегнер также полагал, что средства соцстраха принадлежат рабочим. В своей книге «Пенсии престарелым или страхование на случай старости?», изданной в 1907 году, он приводит в этой связи достаточно емкую по своему содержанию цитату из листка немецких профсоюзов:

«В действительности ни один предприниматель не платит ведь этих взносов из своего кошелька, а берет их из доходов предприятия, заработанных для него теми же рабочими. Если выражаться точно, то и здесь идет дело о взносах рабочих»⁵.

Автор проекта первого большевистского страхового закона В. И. Скрыпник при определении финансового источника страховых выплат исходил из того, что средства на социальное страхование формируются из части прибавочной стоимости, которая создается трудом наемных работников. Работодатели к созданию прибавочной стоимости, по мнению большевиков, отношения не имеют. Чтобы не отбирать у рабочих средства на соцстрах из фонда оплаты их труда, большевики предложили формировать доходную часть бюджета соцстраха из «особого прогрессивного налога на доходы со всех предприятий, на имущества и наследства, а также на доходы от личных занятий, промыслов и службы государственной, общественной и частной».⁶ Поскольку средства на соцстрах формируются из прибавочной стоимости, к созданию которой, по логике большевиков, предприниматели и государство отношения не имеют, управлять, распоряжаться этими средствами должны только сами застрахованные. Поэтому в статье 14 упомянутого проекта рабочего страхового закона в этой связи однозначно было прописано, что «в органах социального страхования не имеют представительства и участия ни хозяева, ни государство»⁷. Отсюда делался однозначный вывод о передаче дела социального страхования в руки рабочих. «Передача всего страхования в руки самих рабочих – это был революционный принцип пролетарской революции, – писал не менее известный специалист по соцстраху того периода Б. Г. Данский, – со всеми делами рабочие справятся своими собственными силами»⁸.

В том, что средства соцстраха принадлежат самим застрахованным, убеждены и многие нынешние специалисты по соцстраху, профсоюзные функционеры и представители государственной власти.⁹

А если средства соцстраха являются частью заработка застрахованных трудящихся, то есть, принадлежат им, то и принимать решения по расходованию этих средств на цели социального страхования – иными словами, управлять средствами социального страхования, – должны были сами застрахованные трудящиеся.

C точки зрения теоретиков и практиков социального страхования того периода, требовалось обеспечить самоуправление застрахованных трудящихся в органах управления социальным страхованием, чтобы застрахованные трудящиеся сами через своих представителей принимали решения о страховом обеспечении. Это возможно было осуществить путем приближения органов соцстраха к месту работы трудящихся, что обеспечило бы также удобство проведения операций по назначению, начислению и выплате им пособий.

Зачетный механизм страхового обеспечения зародился и формировался в процессе поиска такой организационной структуры управления социальным страхованием, которая, во-первых, приблизила бы выплату страховых пособий к месту работы трудящихся и, во-вторых, обеспечила бы полное самоуправление в этих органах самих застрахованных. Поэтому невозможно найти исторические корни зарождения зачетного механизма страхового обеспечения и выявить обстоятельства, при которых он формировался без анализа изменений, происходивших в структуре органов управления социальным страхованием.

Очень близки к месту работы трудящихся были фабрично-заводские больничные кассы, предназначенные для обслуживания застрахованных рабочих и их семей одного предприятия. Больничные кассы создавались в соответствии с законами Российской империи 1912 года на каждом предприятии с числом не менее 200 трудящихся. Обеспечение рабочих на случай болезни, родов, смерти, а также в связи с несчастным случаем на производстве (в первые тринадцать недель потери трудоспособности) осуществлялось больничными кассами на заводах и фабриках, т.е. там, где трудились застрахованные лица. Средства больничной кассы хранились на счете работодателя. Чисто техническую работу по начислению и выплате пособий производил аппарат больничной кассы. Для ведения этой работы работодатель, по договоренности с больничной кассой, выделял ей конторских работников. Однако решение о назначении пособий, т.е. по расходованию средств, принимали не сами рабочие, а правление больничной кассы.

Представительство в органах управления больничной кассы – в правлении и ревизионной комиссии – находилось в прямой зависимости от уплаты страховых взносов. Кто уплачивал страховые взносы, тот имел голос в органах управления и участвовал в расходовании средств соцстраха. Учитывая, что работодатели, как и рабочие, уплачивали в больничную кассу взносы на социальное страхование, они также имели право и на участие своих представителей в управлении средствами больничной кассы.

Кроме того, работодатели наряду с наемными рабочими и государственными чиновниками были представлены в других органах управления социальным страхованием на всех их уровнях – в Совете и губернских Присутствиях по делам страхования рабочих.

Поэтому, несмотря на максимальное приближение больничных касс к месту работы трудящихся, обеспечить в них на практике самоуправление застрахованных трудящихся тогдашнее законодательство не позволило.

Принцип самоуправления застрахованных трудящихся в органах соцстраха попыталось внедрить Временное правительство, законодательно отстранив владельцев предприятий от участия в управлении делами больничных касс. Однако их представители были выведены только из состава общих собраний и правлений больничных касс. В составе других органов соцстраха – в ревизионных комиссиях больничных касс и в вышестоящих органах управления социальным страхованием – в Совете и в Присутствиях по делам страхования рабочих, представители работодателей оставались. При таких условиях реализация принципа самоуправления застрахованных была бы практически недостижима.

Шварц (Моносзон) Соломон Мейерович (1883–1973) – социал-Демократ. В 1903 году относился к большевистскому крылу РСДРП, но с 1907 перешел к меньшевикам. Известный теоретик и практик социального страхования. Был тесно связан с социальным страхованием при царском режиме, Временном правительстве и Советской власти. С 1913 года являлся редактором меньшевистского журнала «Страхование рабочих». При правительстве Керенского возглавлял отдел социального страхования Министерства труда, непосредственно разрабатывал страховые законы. После прихода к власти большевиков С. Шварц работал в Московском областном союзе больничных касс и возглавлял его до закрытия весной 1919 года. В 1921 году был арестован, а в 1922 году выслан из России. С 1957 года работал главным редактором журнала «Социалистический вестник». Жил в Берлине, Париже, Нью-Йорке, c 1970 года – в Иерусалиме, где и умер в 1973 году в возрасте 90 лет.

Закон от 23 июня 1917 года предоставлял рабочим право создавать, наряду с фабрично-заводскими больничными кассами, общие (городские и местные районные) больничные кассы. Хотя разработчик данного закона, заведующий отделом социального страхования Министерства труда Временного правительства С. М. Шварц, и заявлял, что ему дорого самоуправление рабочих в органах соцстраха, предоставленная законом возможность создания городских и местных территориальных районных больничных касс территориально удаляло бы их от места работы трудящихся, и тем самым от практической реализации удалялся бы и принцип самоуправления. Правда, осуществить на практике положения упомянутого закона Временному правительству не удалось. Произошел октябрьский 1917 года переворот, и вся политическая власть в России перешла к советскому Рабоче-крестьянскому правительству.

В первые годы советской власти, в 1917–1918 годах, в структуре российской экономики сохранялись частнокапиталистические предприятия, мелкое товарное производство и частная торговля. Поэтому большевики сначала пытались приспособить систему социального страхования к сохранившимся капиталистическим отношениям, основанным на частной собственности на средства производства.

Во главе советской системы социального страхования, точно так же, как при царском и Временном правительстве, находился государственный орган. Вместо Министерства торговли и промышленности царского правительства и Министерства труда Временного правительства во главе соцстраха советская власть поставила Народный комиссариат труда. Наркомом труда 26 октября 1917 года был назначен член РСДРП с 1901 года, активный участник революционных событий 1917 года А. Г. Шляпников.

В структуре Наркомата труда, как и в Министерстве труда Временного правительства, был образован отдел социального страхования. На него возлагались организационно-контрольные функции в отношении всех страховых органов, разработка проектов законодательных и других нормативных актов по социальному страхованию. Заведующим отделом социального страхования Наркомата труда стал не менее известный деятель рабочего движения большевистского направления А. Н. Винокуров. Совет по делам страхования рабочих был переименован в Страховой Совет. Положение о нем Наркомат труда утвердил 29 ноября 1917 года. Присутствия по делам страхования рабочих были переименованы в Страховые присутствия и действовали на основании положения, утвержденного 16 декабря 1917 года.

Не изменяя структуру высших органов соцстраха, Советская власть поменяла их состав, обеспечив в них преобладающее представительство рабочих. Незначительное количество представителей предпринимателей сохранялось в Страховом совете и страховых присутствиях.

Существенные изменения произошли на первичном уровне организационной структуры управления соцстрахом. Разработчики первых советских страховых законов опасались давления работодателей на представителей рабочих в фабрично-заводских больничных кассах при принятии решений по назначению страховых пособий. По их убеждению, только местная территориальная больничная касса позволяла бы уйти от прямого влияния на ее дела со стороны работодателя, так как в ней состояли бы рабочие разных предприятий разных хозяев. В отличие от страхового законодательства Временного правительства, которое предусматривало возможность наряду с фабрично-заводскими больничными кассами, учреждение общих (городских и местных районных) больничных, советская власть с первых дней признала их существование целесообразным и обязательным. Декретом ВЦИК «О страховании на случай болезни» от 22 декабря 1917 года было узаконено создание только территориальных общегородских в крупных городах и местных (окружных, районных) больничных касс. Указанные кассы, находившиеся уже за пределами заводов и фабрик и будучи территориально удаленными от места работы трудящихся, по мнению разработчиков первых советских страховых законов, обеспечили себе организационную независимость от работодателей. Представители работодателей в органах управления этих касс представлены не были. Территориальные больничные кассы назначали, начисляли и выплачивали пособия трудящимся. Однако их территориальная удаленность от места работы застрахованных трудящихся вынуждала последних ходить в кассу за пособиями, выстаивая там в длинных очередях и весьма ограничила их непосредственное участие в управлении делами больничной кассы. Кроме того, в Страховом Совете и Присутствиях сохранялись представители работодателей. Так что полного самоуправления застрахованных в органах соцстраха не получилось и в этот раз.

Через несколько месяцев страховые кассы и другие органы соцстраха вовсе были ликвидированы. При этом обеспечение трудящихся в связи с временной утратой ими трудоспособности вернулось на предприятия, туда, где они трудились. Произошло это следующим образом: