Валентин Меркулов
Мировой опыт ипотечного жилищного кредитования и перспективы его использования в России
1.3. Фрагменты истории развития ипотеки
1.3.1. Из Древней Греции в Средневековье
Древняя Греция. По-гречески «hypotheca» – подставка, подпорка. Термин «ипотека» ввел архонт Солон в 594 г. до н. э. Солон осуществлял реформы, которые заключались в том, что каждый получал право расставаться с «собственностью» и завещать ее по своему усмотрению. До этого залогом по обязательствам была личность должника, которому в случае невозможности заплатить долг грозило рабство. Солон предложил ставить на имении должника (обычно на пограничной меже) столб с надписью, что эта земля служит обеспечением претензий на определенную сумму. Тем самым личная ответственность должника превращалась в имущественную. Такой столб и назвали ипотекой.
С течением времени слово «ипотека» стало употребляться для обозначения залога вообще, а потом залога только недвижимой собственности /2.181/.
Древний Рим. В Риме существовали различные способы обеспечения обязательств: фидуция, пигус и ипотека.
Фидуция означала передачу закладываемого имущества в собственность кредитору, а пигус – во владение. В отличие от них ипотека подразумевала, что у должника остается право владения и пользования заложенным имуществом /2.21/. Здесь под ипотекой подразумевался особый вид залога, причем как движимого, так и недвижимого имущества.
У римлян ипотечное право не имело двух качеств, которые присутствуют и являются необходимыми в современной трактовке – «специальности» и «гласности». Римская ипотека не гарантировала кредитору надежного обеспечения обязательства, и кредитор при установлении договорной ипотеки на имущество должника не был уверен, что этим имуществом не обеспечивается какое-нибудь другое требование, которое может конкурировать с его ипотечным правом и даже иметь перед ним преимущество. При множественности ипотек на одно и то же имущество первый по времени ипотечный кредитор один обладал правом обратить недвижимость в продажу. Последующие по времени кредиторы после покрытия требования первого вставали на его место. В современном праве принципы специальности и гласности встают на защиту всех без исключения кредиторов, устанавливая порядок обращения на заложенное имущество.
Средневековая Европа. В течение нескольких веков ипотека входила в средневековое европейское законодательство как элемент обеспечения обязательственного права. Основу кредитной системы в Европе составляли ростовщики. Именно они разделили залог имущества вообще на залоги движимого и недвижимого имущества. Залог недвижимости был назван ипотекой.
В Германии ипотека появилась не ранее XIV столетия (до этого господствовал принцип личной ответственности за долги). Во Франции уже с конца XVI века действовала негласная ипотека.
С течением времени ипотека становится надежным вещным правом, но только после внесения специальной записи об ипотеке в особую книгу. Средневековые кодексы сохранили определение, что «внесенная ипотека по самой своей природе неделима, она основана на праве получения удовлетворения». «Hypotheka est tota in toto, et tota in qualibet parte» – право получения удовлетворения остается на целом предмете, обремененном ипотекой, пока существует какая-либо часть обязательства. Отдельная продажа частей не лишала кредитора права требовать удовлетворения из них долга в полной сумме. Ипотека распространялась на недвижимость (имение) независимо от смены владельца.
1.3.2. Ипотека в период начала развития капитализма
Правительства европейских стран с первых лет работы ипотечных институтов уделяли большое внимание законодательному регулированию их деятельности. Довольно рано в европейских странах появились законодательные системы, регулирующие ипотеку:
Германия. В 1770 г. в Бреславле был основан первый ипотечный банк – Силезское кредитное общество. Банк был основан по указанию короля Пруссии Фридриха II и оказывал финансовую поддержку крупным помещичьим хозяйствам. С середины XIX в. деятельность банка распространилась на крестьянские хозяйства. В конце XVIII в. были созданы еще пять земских кредитных банков, называемые «Ландшафтен». Для кредитования городской недвижимости в XIX в. создаются «Штадтшафтен» – ипотечные банки в городах. И земельные, и городские банки принадлежали местным органам власти. Первый частный акционерный ипотечный банк был создан в 1862 г. во Франкфурте /2.195/.
В середине XIX в. Фридрих Вильгельм Райффайзен, бургомистр округа Вайербуш, в целях борьбы с голодом создает первую хлебную ассоциацию, которая построила кооперативную пекарню на займы, обеспеченные лесной ипотекой общины. Назначенный впоследствии бургомистром соседнего округа Флам-Мерсфельд, Райффайзен создает там «Общество помощи безденежным земледельцам», которое закупает скот и предоставляет его взаймы крестьянам на лучших условиях, чем частные владельцы, которые их разоряли. В это же время Ф. Р. Шульце-Делич, – депутат прусского национального собрания, в 1849 г. создавал среди городских рабочих кредитные общества.
Две схемы, заложенные Райффайзеном и Шульце-Деличем, положили начало двум типам кредитных учреждений, которые сегодня называются «кассы Райффайзен» и «фольксбанкен» и занимают определенное место на рынке ипотечного жилищного кредитования Европы /2.92/.
Великобритания. В конце XVIII в. в Великобритании первые промышленные рабочие, приехавшие в города из деревень, стали создавать организации-общины, которые назывались «строительные общества» (building societies). Каждый член организации еженедельно вносил определенную сумму. С момента, когда сумма, собранная со всех, оказывалась достаточной для постройки дома, возводился дом. Право заселения дома определялось общим голосованием членов общества. После того, как «счастливчик» въезжал в новый дом, он продолжал платить наравне со всеми, а то и больше (ведь он уже жил в своем доме, а другие снимали). После того, как все члены общества обзаводились жильем, общество распускалось. Если член общества переставал платить, или уезжал, его дом отбирался в пользу общества, а выплаченные им деньги ему возвращались.
Первое такое общество было зарегистрировано в 1775 г. в Бирмингеме.
Франция. Во Франции первым ипотечным предприятием была «Предпринимательская касса», основанная в 1848 г. для помощи предпринимателям-строителям.
В 1851 г. был основан государственный банк «Креди Фонсьер» (Credit Foncier), который, по сути, являлся банком земельного кредита. В настоящее время банк осуществляет государственные программы кредитования социального жилья.
Чуть позже, в 1857 г. создается «Банк кредитования недвижимости», существующий по настоящее время. В период Второй Империи банк финансировал крупные градостроительные операции. В начале ХХ в. банк начал осуществлять программы финансирования ипотечных операций на строительство и приобретение жилья. После второй мировой войны банк стал распределителем льготных кредитов на приобретение жилья средним классом.
По инициативе Б. Делессера и герцога де Ларошфуко-Лианкур в 1818 г. во Франции была открыта первая сберегательная касса. По ее примеру были созданы кассы по всей стране. В числе операций, осуществляемых ими, было предоставление ипотечных кредитов (по типу немецких стройсберкасс).
США. Банк Нью-Йорка (The Bank of New York), учрежденный в 1784 г., был первым коммерческим банком в США, осуществлявшим в том числе и ипотечные операции /2.225/. Однако подавляющее число кредитов предоставляли ссудо-сберегательные ассоциации или банки, называемые по американской традиции «трифтами» (thrift).
Первые трифты были созданы в 1816 г. на восточном побережье США по образцу английских «Trustee saving banks» – Philadelphia Savings Bank Society в Филадельфии и Provident Institution for Saving в Бостоне. Впоследствии число таких институтов увеличилось. Появились частные сберегательные банки, акционерные общества, преследующие исключительно цель извлечения прибыли, в том числе за счет ипотечных кредитов.
Трифты в сегодняшнем виде стали развиваться на базе прежних ссудо-сберегательных ассоциаций после кризиса 1929 г.
В 1916 г. были созданы Федеральные земельные банки в 12 округах для выдачи долгосрочных ссуд фермерам под залог их земель.
В начале ХХ в. многие американцы стали эмигрировать в города. Основным источником ипотечных ссуд продолжали оставаться трифты. В начале 20-х гг. США вступили в период неограниченного роста и процветания, сопровождавшийся бумом в продаже недвижимости. Стоимость недвижимости росла очень быстро. Кредиторы полагали, что вздутые цены всегда помогут им компенсировать любую просроченную ссуду.
В 1929 г. произошел крах американской фондовой биржи. Стоимость жилья упала более чем в два раза. Многие трифты и банки оказались между заемщиками, которые не имели возможности погасить ссуды, и вкладчиками, которые хотели взять свои деньги. В результате обанкротились многие финансовые институты. Семьи потеряли свои сбережения, лишились жилья, которое у них отобрали банки и трифты.
Необходимость реформирования системы жилищной ипотеки в общегосударственном масштабе – главный урок, который извлекло для себя правительство США в результате кризиса 1929 г. /2.113/.
2. Рынок жилья
Переходный период в России представляет собой сложный процесс, в ходе которого все секторы экономики должны быть переориентированы в соответствии с рыночными принципами. Перемены не могли не коснуться такой важной для каждого из нас сферы, как жилье, которое, в свою очередь, является основой для ипотечного жилищного кредитования.
Основой для понимания экономических взаимоотношений в ипотечном кредитовании являются закономерности, которым подчиняется рынок жилья. При административно-командной системе организации народного хозяйства рынка жилья не было. Рынок появился вместе с началом экономических преобразований. И вместе с ним появилась необходимость в ипотечном кредитовании.
Как отмечает Е. Ясин, различия между административно-командной и рыночной экономикой наиболее зримы именно в сфере жилищного хозяйства. Приведем цитату из его статьи: «В одной системе – бесплатное жилье и минимальная стоимость арендной платы и коммунальных услуг. В другой – рыночная цена на жилье или его аренды такова, что в бюджете средней семьи занимает до трети и более расходов. В одной – жилищное строительство и жилищное хозяйство, по крайней мере в городах, является заметным бременем для бюджетов государства, местных властей и предприятий. В другой – рынок недвижимости, прежде всего жилья, оказывается одним из самых стабильных и доходных. Жилые дома и квартиры при этом – одна из наиболее доступных форм частной собственности и товарного обмена» /2.204/.
Жилье – капитальный товар длительного пользования. В нормальной экономике он является одним из важнейших факторов стимулирования сбережений населения и, как следствие, формирования инвестиционных ресурсов, позволяющих поддерживать высокие темпы экономического роста. Рынок жилья – основа потребительского рынка и необходимое условие рынка труда.
Рынок жилья отличен от других товарных рынков. Но несмотря на его некоторую обособленность, он так же как и другие рынки подчиняется строгим законам рыночной экономики.
2.1. Предпосылки и возникновение рынка жилья в России
Рынок жилья в современной России сформировался на той материальной и экономической базе, которую мы будем называть «жилищный сектор СССР». Он включает в себя как новое жилищное строительство, так и эксплуатируемый жилищный фонд.
2.1.1. Жилищный сектор СССР и РСФСР перед началом реформ
Этапы развития жилищного сектора в СССР
Первым шагом новой советской власти после октябрьского переворота 1917 г. явилась отмена крупного частного домовладения в городах. В Москве и Санкт-Петербурге более 1 млн человек были переселены в благоустроенные квартиры за счет уплотнения семей буржуазии.
В период нэпа робкие попытки восстановить рынок жилья, основанный на частной собственности на квартиры, предпринимались в Москве. После провозглашения курса на индустриализацию страны в конце 20-х гг. рынок жилья перестал существовать. Объединенный Пленум ЦК и ЦКК ВКП(б) 23 июля 1926 г. провозгласил количественный подход к оценке уровня жилищных условий населения, который имел место вплоть до 1958 г. В этот период осуществлялась задача обеспечения жильем рабочих, прибывающих на стройки социализма.
В табл. 2.1 приведены объемы нового жилищного строительства в СССР в период с 1918 по 1975 г.
Таблица 2.1
Городское жилищное строительство в СССР (млн кв. м общей площади)
В период десятой и одиннадцатой пятилеток (с 1976 по 1985 г.) ежегодный объем ввода нового жилья составил более 100 млн кв. метров.
С началом горбачевских реформ динамика ввода жилья претерпела определенные изменения. После резкого увеличения в 1987 г. начался спад, который продолжается до сих пор. При этом доля государственного финансирования неуклонно уменьшалась (см. табл. 2.2).
Таблица 2.2
Ввод нового жилья в СССР в период 1986–1990 гг. (млн кв. метров общей площади)**
Кооперативное строительство
В период господства государственного жилищного строительства жилищно-строительные кооперативы стали своего рода островком рыночных отношений в жилищном секторе.
Жилищно-строительные кооперативы (ЖСК) появились сначала в Москве, а затем и в других городах СССР после принятия в 1958 г. Советом министров специального постановления о целесообразности создания ЖСК в целях ускорения темпов строительства жилья.
ЖСК действовали на основании устава (примерный устав был утвержден Совмином РСФСР 2 октября 1965 г.). Пай каждого члена ЖСК не мог быть меньше сметной стоимости отдельной квартиры, размер которой зависел от количества членов семьи пайщика, но не более 60 кв. м.
Кооперативы получали ссуды в Стройбанке в пределах 60 % от сметной стоимости жилого дома под 0,5 % годовых на срок 10–15 лет. Дом, построенный ЖСК, считался его собственностью, а эксплуатация дома осуществлялась за счет членов кооператива /2.163/.
В период перестройки условия кредитования ЖСК изменились. Банки, ранее кредитовавшие систему ЖСК – Промстройбанк и Жилсоцбанк, стали коммерческими. Кредитовать под низкий процент на долгий срок им стало невыгодно. Поэтому с 30 апреля 1990 г. кредитование кооперативов взял на себя Сбербанк РСФСР. Условия кредитования были следующие: срок – 25 лет, процентная ставка – 3 % годовых, размер кредита – 70 % от сметной стоимости строительства.
К началу 90-х гг. жилищно-строительные кооперативы составляли около 4 % жилищного фонда /2.164/.
Состояние жилищного фонда в предреформенный период
К 1990 г. жилищный фонд СССР составлял 4,6 млрд кв. м общей площади. В среднем на одного жителя приходилось 16 кв. м общей и 10,8 кв. м жилой площади /2.198/. При этом большая часть жилфонда СССР находилась в собственности государства, в то время как в развитых экономических странах государство владеет от 2 (США) до 38 (Швеция) процентами жилья (см. рис. 2.1) /2.137/.
Рис. 2.1. Доля городского жилищного фонда, находящегося в общественной собственности
Жилищный фонд России перед началом реформ составлял 2,48 млрд кв. метров, что равнялось приблизительно 20 % воспроизводимого недвижимого имущества Российской Федерации. Около 26 % жилищного фонда составляли односемейные дома, являющиеся личной собственностью отдельных семей. В городах их доля составляла 15 % жилищного фонда, а в сельской местности – 54 %.
К началу рыночных реформ Россия занимала одно из последних мест среди промышленно развитых стран по уровню жилищной обеспеченности (см. табл. 2.3).
Таблица 2.3
Уровень развития жилищного фонда России в сравнении с другими странами*
Данные таблицы о наличии водопровода характеризуют лишь обобществленный жилищный фонд. В городах и поселках городского типа каждая пятая квартира не была оборудована центральным водоснабжением, канализацией, теплоснабжением. На селе этот показатель был намного выше.
На 1 января 1992 г. в коммунальных квартирах проживало более 5 млн человек, в общежитиях – 7 млн, в ветхих и аварийных домах и бараках – 2 млн. В очереди на квартиру стояло 20 % населения страны.
2.1.2. Возникновение рынка жилья в России
Предпосылки появления рынка жилья
В советский период не существовало основы для появления рынка жилья, потому что почти весь жилищный фонд был сосредоточен в руках одного собственника – государства. Советские законы (в частности, Гражданский кодекс РСФСР 1964 г.) регулировали отношения собственности на жилье лишь в части, касающейся индивидуальных жилых домов, устанавливая при этом довольно жесткие параметры как по размеру, так и по количеству строений, которые могли находиться в собственности одного лица или семьи. Так, у совместно проживающих супругов и их несовершеннолетних детей мог быть только один жилой дом (или часть его), принадлежащий на праве собственности одному из них или находящийся в их общей собственности. В многоквартирном доме жилищностроительного кооператива индивидуальных застройщиков совместно проживающие супруги и их несовершеннолетние дети могли иметь только одну квартиру. Предельный размер дома (квартиры) не должен был превышать 60 квадратных метров жилой площади.
При кооперативной форме собственности квартира считалась коллективной собственностью всех членов кооператива. До недавнего времени права любого члена кооператива ограничивались выплатой ему его паенакопления после выхода из кооператива. Права кооператива как коллектива также были ограничены. Членами кооператива могли стать только лица, имеющие менее установленной нормы жилой площади (8–9 кв. метров на человека). Месторасположение жилья, размер квартиры и проект, по которому строился дом, определялись нормативными документами местных органов власти и решениями администраций. Велись отдельные списки очередников для вступления в кооператив, и зачастую семьи одновременно стояли в списках на получение муниципального, ведомственного и кооперативного жилья. Объемы строительства определялись Госпланом СССР.
Необходимость проведения коренной жилищной реформы широко обсуждалась в СССР с первых лет проведения политических и экономических реформ при М. С. Горбачеве. В конце 1988 г. были предприняты первые шаги по приватизации кооперативного жилья: переданы права собственности на квартиры членам кооперативов, полностью выплатившим свою долю средств, взятых в кредит /1.30/. В исполнение мартовского постановления СМ СССР Госплан, Госстрой и Минфин СССР разработали «Порядок планирования и финансирования строительства и продажи кооперативных жилых домов», в котором, в частности, указывалось: «Жилищные кооперативы приобретают у предприятий, объединений, организаций и исполкомов местных Советов народных депутатов новые жилые дома по их сметной стоимости, определенной по ценам и нормам, установленным для государственного жилищного строительства, а капитально отремонтированные или реконструируемые жилые дома – по их балансовой (остаточной) стоимости».
Таким образом, впервые появился термин «продажа» жилого дома или его части. Более того, порядок предусматривал возможность 15-процентной надбавки к цене продажи кооперативам домов, «расположенных в наиболее удобных для проживания микрорайонах и местах».
Следующий шаг был сделан в декабре 1988 г. Постановлением Совета министров СССР от 2 декабря 1988 г. исполкомам местных Советов народных депутатов, предприятиям, объединениям и организациям разрешалось продавать гражданам в собственность незаселенные квартиры в домах, подлежащих реконструкции или капитальному ремонту.
В соответствии с Законом СССР «О собственности в СССР», который разрешал частную собственность, наниматель жилого помещения в доме государственного и общественного жилищного фонда и члены его семьи были вправе выкупить у собственника соответствующую квартиру.
Постановлением /1.29/ определялся срок полной выплаты гражданами стоимости квартир в рассрочку в течение не более 10 лет при условии внесения первоначального взноса в размере не менее 50 процентов стоимости квартиры. Стоимость жилья должны были определять исполкомы местных Советов народных депутатов, предприятия, объединения и организации. Средства, полученные от продажи жилья, зачислялись в местный бюджет на развитие социальной сферы. В домах, построенных за счет предприятий, объединений и организаций, средства, поступившие от продажи жилья, направлялись в фонды социального развития этих предприятий и организаций, а затем должны были использоваться на жилищное и коммунальное строительство, ремонт и реконструкцию жилищного фонда.
В апреле 1989 г. СМ РСФСР и ВЦСПС утвердили «Положение о продаже гражданам квартир в собственность и оплате расходов на их содержание и ремонт» /1.28/.
В соответствии с Положением стоимость продаваемых гражданам в собственность квартир определялась на основании сметной стоимости по проектам на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт жилых домов, утвержденным в установленном порядке, с учетом остаточной стоимости в действующих ценах. Окончательная цена квартир – цена сделки – определялась оценочными комиссиями с учетом потребительских качеств квартир и комплексной оценки участка, где расположен жилой дом, путем применения поправочных коэффициентов, устанавливаемых в зависимости от категории дома, конструктивных решений, этажности, степени санитарно-технического обустройства, месторасположения, благоустройства и экологии района. Оценочные комиссии образовывали исполкомы местных Советов народных депутатов.
Заложенные в указанных выше документах механизмы не могли совершить коренной поворот жилищного сектора к рынку. Нужна была более радикальная мера, которая к тому же была бы скоординирована с целым рядом изменений в законодательстве страны.
Приватизация жилья в России
Началом кардинальных реформ жилищного сектора в России принято считать закон, принятый 4 июня 1991 г. Верховным Советом РСФСР (1.4). В преамбуле закона указывается, что «целью Закона является создание условий для осуществления права граждан на свободный выбор способа удовлетворения потребностей в жилье, а также улучшения использования и сохранности жилищного фонда. Вступление в права собственности на жилье дает гражданам возможность эффективно вкладывать свои средства, осуществлять накопление недвижимой собственности, выступать с ней на рынке недвижимости, свободно владеть, пользоваться и распоряжаться своим жильем».
Методологически закон установил порядок передачи государственного и муниципального жилья квартиросъемщикам в частную собственность.
Следуя букве закона, государство сначала попыталось получить с граждан доход в виде оплаты так называемой лишней площади. Указывалось, что размер бесплатно передаваемых в собственность граждан должен был составлять не менее 18 кв. метров общей площади на одного человека и дополнительно 9 кв. метров на семью с учетом потребительских качеств жилья. Оценка бесплатно передаваемой в собственность граждан площади должна была производиться через стоимостный эквивалент, который определялся исходя из стоимости одного квадратного метра общей площади жилья в действующих на момент приватизации ценах в домах со средним уровнем потребительских качеств для данного населенного пункта. Общая стоимость квартиры, передаваемой в собственность граждан, рассчитывалась с учетом ее площади и потребительских качеств независимыми комиссиями, создаваемыми при местных Советах народных депутатов. При приватизации жилья, превышающего бесплатно передаваемый размер и уровень потребительских качеств, граждане оплачивали разницу между общей стоимостью квартиры и стоимостным эквивалентом бесплатно передаваемого жилья.
Натолкнувшись на отсутствие у граждан стремления приватизировать свое жилье путем выкупа излишков площади у государства, правительство вынуждено было отказаться от этой идеи. Законом РФ от 23 декабря 1992 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР “О приватизации жилищного фонда в РСФСР”» статьи об оплате излишков площади были изъяты. Приватизация стала бесплатной.
По мнению инициаторов приватизационных процессов в жилищном секторе, при относительно низких доходах основной массы населения и высокой стоимости жилья бесплатная приватизация занимаемого гражданами государственного, муниципального или ведомственного жилья позволила бы им создать начальный капитал для последующего улучшения жилищных условий. По прогнозам, общая доля приватизированных квартир должна достигнуть 60–65 процентов, тогда как 35–40 процентов жилья будет сохранена в качестве фонда социального использования, представляемого по договору социального найма /2.53/.
Положения о частной собственности на жилье, разработка которых началась с утверждения закона о приватизации, были закреплены Законом РФ «Об основах федеральной жилищной политики». В нем говорится: «Собственник недвижимости в жилищной сфере либо ее части имеет право в порядке, установленном законодательством, владеть, пользоваться и распоряжаться ею, в том числе сдавать внаем, аренду, отдавать в залог в целом и по частям, продавать, видоизменять, перестраивать или сносить, совершать иные действия, если при этом не нарушаются действующие нормы, жилищные, иные права и свободы других граждан, а также общественные интересы. Частная собственность на недвижимость или ее часть в жилищной сфере не ограничивается по количеству, размерам и стоимости, обеспечивается правом неприкосновенности и подлежит регистрации в местной администрации».