Валентин Меркулов
Мировой опыт ипотечного жилищного кредитования и перспективы его использования в России
© В. В. Меркулов, 2003
© Изд-во «Юридический центр Пресс», 2003
* * *
Уважаемый читатель!
Серия книг «Теория и практика гражданского права и гражданского процесса», выпускаемая издательством «Юридический центр-Пресс», пополнилась новой работой – книгой В. В. Меркулова «Мировой опыт ипотечного жилищного кредитования и перспективы его использования в России».
Сегодня во всем мире ипотечное кредитование является социальным механизмом обеспечения граждан жильем. В Германии, Дании, США, Канаде, Японии и других странах рынок ипотечного жилищного кредитования является основой финансового механизма жилищного строительства. В последние годы в США и Европе в результате развития вторичных рынков закладных ипотечное кредитование стало неотъемлемой частью инвестиционного рынка, позволяющего перераспределять финансовый капитал как внутри страны, так и в транснациональных масштабах. Можно сказать, что ипотечное жилищное кредитование вместе с вторичным рынком закладных в экономически развитых странах стало системообразующей отраслью экономики государства.
В свете этих процессов исследование В. В. Меркулова приобретает особую актуальность, тем более что в России рынок ипотечного кредитования в последнее время начинает активно развиваться.
Шесть глав книги посвящены теоретическим вопросам ипотечного кредитования, а также функционированию рынка жилья, анализу исторического опыта США, Германии, других государств, а также России с точки зрения финансового, правового и организационного обеспечения деятельности по ипотечному кредитованию.
В книге также подробно анализируется действующий на сегодняшний день Закон РФ «Об ипотеке».
Автор на основе исследования существующих тенденций и проблем ипотечного кредитования, возникающих в европейских странах в процессе формирования Единой Европы, приходит к выводу, что Россия, вольно или невольно, будет вовлечена в создание глобального европейского, а впоследствии и общемирового ипотечного рынка. Это потребует как создания, так и трансформации существующих в России форм ипотечных организаций, удовлетворяющих международным стандартам.
Книга, наряду с аналитическими рассуждениями автора, содержит исторические аспекты развития зарубежного и российского ипотечного кредитования, сравнительные схемы различных моделей ипотечного кредитования, существующих в мировой практике.
Благодаря актуальности избранной В. В. Меркуловым темы и ее детальной освещенности, книга, несомненно, вызовет интерес не только у юристов, но и у широкого круга экономистов и предпринимателей, работающих сегодня на рынке жилья.
Редакционная коллегия
Апрель 2003 г.
Введение
Уникальность сегодняшней действительности заключается в том, что с переменой политической обстановки в России появляется возможность как глубокого осмысления уже пройденного пути, так и понимания новых задач, стоящих перед практиками и теоретиками в области ипотеки.
Механизм долгосрочного ипотечного жилищного кредитования – неотъемлемая часть как рынка недвижимости и, в частности, рынка жилья, так и экономической системы государства в целом.
Мы, живущие в России в эпоху рыночных реформ, пробуя использовать этот механизм, часто не совсем отчетливо понимаем его составляющие и цели, для чего мы хотим его использовать.
Часто повторяется фраза – «ипотека позволит россиянам решить свои жилищные проблемы». Из этого высказывания делается вывод: ипотечное кредитование является социальным механизмом, с помощью которого государство будет снабжать своих граждан жильем. Действительно, социальная направленность ипотечных систем – одна из характерных черт современного периода развития ипотечного жилищного кредитования в мире.
Ипотечное жилищное кредитование в развитых странах занимает важное место в экономике. В Германии, Дании, США, Канаде, Японии рынок ипотечного жилищного кредитования можно рассматривать как основу финансового механизма жилищного строительства. В последние годы посредством вторичных рынков закладных в США и Единой Европе ипотечное кредитование стало неотъемлемой частью инвестиционного рынка, позволяющего перераспределять финансовый капитал как внутри страны, так и в транснациональных масштабах. Можно сказать, что ипотечное жилищное кредитование вместе с вторичным рынком закладных в экономически развитых странах стало системообразующей отраслью экономики государства.
Системы государственной поддержки ипотечного жилищного кредитования, существующие в США, Германии, Японии, Франции, Швеции и других развитых странах, позволяют решать жилищные проблемы многочисленным категориям населения. Для семей со средним доходом ипотечное кредитование в этих странах является обычным делом. Государство ставит своей задачей вовлечь в жилищную ипотеку население с низкими доходами, социально менее защищенных граждан. Программы государственной поддержки такой категории населения через систему субсидирования ипотечного кредитования занимают все большее место в жилищной политике этих стран.
Ипотечное жилищное кредитование – сложный механизм, обеспечивающий финансами рынок жилья, основанный на четком и ясном праве и его неукоснительном выполнении, функционирующий в условиях рыночного регулирования финансовых взаимоотношений участников, контролируемый государством в целях решения определенных социальных проблем своих граждан.
Настоящее исследование проведено с целью систематизации сведений, необходимых для понимания механизма ипотеки. Шесть глав работы посвящены теоретическим вопросам ипотечного кредитования, функционированию рынка жилья, изложению исторического опыта США, Германии, других стран, России с точки зрения финансов, правового устройства и организации взаимоотношений участников.
В первой главе сделана попытка систематизации различных систем и моделей ипотеки, выявлены основные причины появления различных подходов к ипотечному жилищному кредитованию в мире. Анализ произведен на основе фактов истории. Данная глава является методологической базой для дальнейшего рассмотрения механизма ипотечного жилищного кредитования.
Вторая глава посвящена вопросам функционирования рынка жилья, поскольку без представления об основных закономерностях рынка жилья невозможно говорить об организации ипотечного жилищного кредитования.
Рынок жилья является составной частью рынка недвижимости. В главе приведен сравнительный анализ подхода российских специалистов к пониманию недвижимости как товара и закономерностей функционирования рынка недвижимости.
Особое внимание в работе отведено понятию «объект» рынка жилья. Представлен материал, посвященный вопросам регистрации прав на недвижимое имущество, развития системы регистрации в Российской Федерации.
Третья и четвертая главы посвящены детальному рассмотрению вопросов ипотечного жилищного кредитования в США и Германии. Американская и немецкая системы жилищной ипотеки являют собой примеры двух достаточно различных подходов к ипотечному кредитованию. Различия в этих системах прослеживаются как в правовой основе ипотеки, так и в организационно-финансовых вопросах.
Особое внимание уделено современным тенденциям в области ипотечного жилищного кредитования в Единой Европе. Автор обращает внимание на методологическое сближение американской и европейских систем ипотеки на фоне глобализации мирового финансового рынка.
Пятая глава посвящена опыту ипотечного кредитования, накопленному в других странах Европы, Америки, Азии. Отдельно отмечается опыт бывших социалистических стран Европы.
Вопросам организации, финансирования и правового обеспечения ипотечного жилищного кредитования в России посвящена шестая глава. Здесь предпринята попытка подробного анализа истоков ипотечного жилищного кредитования, изложены события, предшествующие современному этапу становления жилищной ипотеки.
Большое внимание уделено развитию положений «Концепции развития системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации», опыту регионов.
В заключении автором сделана попытку выявить основные проблемы, стоящие на пути широкого внедрения ипотечного жилищного кредитования в России.
Несмотря на явную политическую ангажированность, жилищная ипотека может и должна сыграть свою роль в подъеме не только жилищного строительства, но и всей российской экономики. Сегодня как никогда важно понимание финансовых и правовых механизмов, лежащих в основе ипотечного жилищного кредитования. Только изучив опыт, накопленный в этих областях, можно будет говорить о возможности построения нашей российской системы ипотеки.
Автор выражает благодарность и признательность всем специалистам в области ипотечного жилищного кредитования, чьи материалы и труды использовались при написании настоящей работы.
1. Понятие ипотеки и ипотечных систем. Фрагменты истории
1.1. Понятие и сущность ипотечного жилищного кредитования
Предметом настоящей работы является ипотечное жилищное кредитование. Зачастую именно жилищное кредитование называют ипотекой, что не совсем верно.
Ипотека – залог недвижимого имущества. В таком определении это слово вошло в нашу жизнь и закреплено Федеральным законом «Об ипотеке» /1.36/. Жилищная ипотека подразумевает залог жилых помещений (квартир, домов), словом, того, что принято называть жильем (см. главу 2).
Различают ипотечное коммерческое кредитование под залог жилых помещений, когда, например, предприниматель берет кредит в банке под залог имеющегося у него жилья, и ипотечное жилищное кредитование на строительство или приобретение жилья, когда заемщик берет кредит для строительства или приобретения жилого дома или квартиры, которые передаются банку в залог.
Ипотечное жилищное кредитование, как любое значимое экономическое явление, имеет триединую сущность: экономическую, юридическую, организационно-финансовую.
1.1.1. Экономическая сущность ипотечного жилищного кредитования
Как отмечают Ю. Воробьев /2.18/, А. Смолянников /2.152/, В. Горемыкин /2.24/, экономическую сущность ипотечного жилищного кредитования выражают следующие функции, которые оно выполняет в экономике:
формирование и функционирование механизма привлечения инвестиций в сферу материального производства;
стимулирование оборота и перераспределения жилья;
формирование финансового капитала, функционирующего на вторичных ипотечных рынках.
Для иллюстрации местоположения ипотечного жилищного рынка в сфере экономических взаимоотношений отметим следующее (см. рис. 1.1):
1. Рынок ипотечных кредитов является сегментом общего финансового рынка, на котором происходит перераспределение финансового капитала. В свою очередь, ипотечный жилищный рынок является элементом рынка ипотечных кредитов в части объекта залога и целевого использования ссуд;
Рис. 1.1. Место ипотечного жилищного рынка в сфере экономических взаимоотношений
2. Рынок жилья является сегментом общего рынка недвижимости. В свою очередь, ипотечный жилищный рынок является элементом рынка жилья в части способа финансирования строительства и приобретения жилой недвижимости;
3. Вторичный ипотечный рынок, на котором инвесторы вкладывают свободные средства в ипотечные кредиты или ценные ипотечные бумаги, является частью инвестиционного рынка. В свою очередь, ипотечный жилищный рынок является сегментом вторичного ипотечного рынка.
Общепризнанно деление ипотечного жилищного рынка на первичный и вторичный.
На первичном рынке первичные кредиторы предоставляют ипотечные жилищные кредиты заемщикам для строительства или покупки жилья. На этом сегменте рынка «рождается» тот специфический товар, который затем попадает на вторичный рынок.
На вторичном рынке ипотечные кредиты покупаются, продаются, обмениваются в интересах конечных инвесторов.
Дальнейшее развитие вторичного рынка ипотечных кредитов направлено на создание фондовых механизмов, упрощающих доступ инвесторов, прежде всего частных, на ипотечный рынок.
1.1.2. Юридическая сущность ипотечного жилищного кредитования
Юридическое содержание ипотеки состоит в обременении имущественных прав собственности на объекты жилой недвижимости при их залоге. Правовую основу ипотечного кредитования создает залоговое право, рассматривающее взаимоотношения субъектов права, в данном случае залогодателя и залогодержателя. Залоговое право фундаментально исследовали в своих трудах российские ученые М. М. Агарков, Г. Ф. Шершеневич, В. В. Витрянский.
При кредитовании залог имеет двойственную природу. С одной стороны, он носит акцессорный или дополнительный характер по отношению к основному обязательству (кредитному договору). С другой стороны, залог выступает как производное от вещного имущественного права залогодателя.
Особенностью залога по сравнению с другими способами обеспечения исполнения обязательств (например, поручительства) является то, что он носит вещно-правовой характер. Залог как право имеет свойство следования за вещью, что является типичным свойством вещных прав. Жилое помещение, переданное в залог, обеспечивает исполнение кредитного договора со стороны владельца помещения, являющегося одновременно заемщиком, вплоть до прекращения действия договора (полного исполнения заемщиком взятых на себя обязательств или расторжения договора). При любых обстоятельствах, возникающих в период действия кредитного договора, право залога сохранит свою силу, так как оно заключается не в личности залогодателя, а в заложенной вещи.
В то же время залог не является в полной мере вещным правом в такой степени, каким является право собственности на жилую недвижимость. А. Смолянников отмечает /2.152/, что залог, неся на себе в некоторой степени вещный характер, в своей основе остается способом обеспечения исполнения обязательств. Вещность залога существует лишь постольку, поскольку она в состоянии обеспечить выполнение обязательств по кредитному договору.
Юридическая конструкция залога способствует регулированию двух видов правоотношений:
основное отношение между залогодателем и залогодержателем;
второстепенное отношение между залогодержателем и вещью.
Сложившиеся исторически две гражданско-правовые традиции: традиция романо-германского кодифицированного права и традиция англосаксонской системы некодифицированного прецендентного права, вызвали к жизни две системы залоговых отношений в сфере жилья: собственно ипотека и могидж (mortgage). В табл. 1.1 приведены основные характеристики залогового права с точки зрения романо-германской и англосаксонской традиций.
Как отмечается в /2.180/, и классическая ипотека, и могидж регулируют схожие хозяйственные операции, но в рамках принципиально разных правовых систем, базирующихся на различных юридических толкованиях понятия собственности.
Таблица 1.1
Основные характеристики залогового права с точки зрения романо-германской и англосаксонской традиций
1.1.3. Организационно-финансовая сущность ипотечного жилищного кредитования
Организационно-финансовая сущность ипотечного жилищного кредитования проистекает из особенности организации первичного и вторичного ипотечных рынков и систем их финансирования.
Л. Рябченко отмечает /2.145/, что с позиции мирового банковского хозяйства ипотечное кредитование имеет следующие особенности:
ипотечное жилищное кредитование есть кредитование под строго определенный залог – жилую недвижимость;
ипотечный жилищный кредит имеет целевое назначение, ссуды предназначены для строительства или покупки (вступления в права собственности) жилья для заемщика и его семьи;
ипотечные жилищные кредиты предоставляются на длительный срок – от 10 до 30 и более лет. Длительный срок позволяет заемщикам растянуть выплаты по кредиту и снизить платежную нагрузку. С другой стороны, в изменяющихся экономических условиях при длительных сроках кредитования банк сталкивается с проблемой формирования своих ресурсов.
Последнее из сказанного – формирование долгосрочных банковских ресурсов — часто ставят во главу угла при систематизации организационно-финансовых систем ипотечного кредитования.
В. Кутузов /2.75/ отмечает, что все действующие системы жилищного финансирования в странах с рыночной экономикой несут в себе элементы двух моделей: депозитной и ипотечной.
Депозитная, или ссудо-сберегательная, модель основана на привлечении дешевых депозитов от граждан, которые в будущем предполагают получить ипотечные кредиты.
Ипотечная модель основана на деятельности ипотечных банков, которые привлекают средства в основном за счет эмиссии специальных ипотечных бумаг.
К. Митрошина /2.98/ делит ипотечные кредитные учреждения на депозитные – ссудо-сберегательные ассоциации и сберкассы, и недепозитные – собственно ипотечные банки, мобилизующие средства на рынке капитала, а не с помощью привлечения депозитов. Обобщающие выводы делает Е. Терновская /2.174/, указывая, что существуют две принципиальные модели организации системы жилищного кредитования:
модель депозитного института типа сберегательного банка, предусматривающая аккумулирование средств на цели ипотечного кредитования главным образом через вклады и контрактные сбережения;
модель ипотечной компании, не привлекающей вклады, а инвестирующей начальные операции за счет собственного капитала и срочных займов. Компании выдают ипотечные кредиты и обслуживают их, но, выдав заем, продают его третьему лицу – инвестору, непосредственно или путем выпуска ценных бумаг, обеспеченных ипотечными кредитами.
Это же мнение высказывает Р. Страйк, американский специалист в области ипотечного жилищного кредитования, хорошо знающий ситуацию как в США, так и в Европе. Основываясь на признаке привлечения ресурсов, он выделяет две схемы ипотечного кредитования /2.161/:
схема институтов вторичного рынка;
схема жилищных контрактных сбережений (немецкая).
Исходя из вышесказанного, организационно-финансовая сущность ипотечного жилищного кредитования заключается в формировании финансового механизма, обеспечивающего формирование ресурсов для долгосрочного кредитования заемщиков под залог жилья. Механизмы, лежащие в основе такого рефинансирования, как будет показано ниже, являются основой классификации различных систем ипотечного кредитования.
1.2. Системы ипотечного жилищного кредитования
М. Сафрончук и И. Стрелец /2.147/ указывают, что в мировой экономике сформировались три модели ипотечного кредитования: усеченно-открытая (Франция, Испания);
расширенно-открытая, или американская (США);
сбалансированно-автономная (Германия).
Такой же классификации придерживается В. Кудрявцев /2.72/. Усеченно-открытая модель названа наиболее простой и одновременно наименее совершенной моделью ипотечного кредитования.
Такая модель характеризуется тем, что использование закладных, полученных ипотечными банками от клиентов по выданным ипотечным жилищным ссудам, как правило, не идет дальше употребления их в качестве обеспечения части привлекаемых внешних финансовых ресурсов. Данная модель реализуется при минимальном числе специализированных действующих лиц – «усеченной структуре ипотеки».
Усеченная модель может применяться как специализированными ипотечными банками, так и универсальными банками, имеющими отделы ипотечного кредитования.
Модель имеет следующие принципиальные характеристики: совокупная заявка всех клиентов банка на ипотечные ссуды может обеспечиваться банком из произвольных источников, в том числе за счет собственных капиталов банка, средств клиентов, находящихся на депозитах, межбанковских кредитов и т. п.;
существует прямая зависимость процентных ставок по ипотечным ссудам от общего состояния кредитно-финансового рынка в стране. Эта зависимость оказывает существенное влияние на масштаб и активность банков по ипотечному кредитованию в отдельные благоприятные и неблагоприятные периоды экономического развития страны.
В расширенно-открытой модели основной приток кредитных ресурсов в систему ипотечного кредитования поступает со специально организованного для этой цели вторичного рынка ценных бумаг, обеспеченных закладными на недвижимость.
Реализация расширенно-открытой модели может быть обеспечена лишь при условии создания расширенной инфраструктуры ипотечного рынка при определенном содействии государства и при его контроле над эмиссией ценных бумаг, обращающихся на вторичном рынке.
В. Кудрявцев отмечает, что расширенно-открытая модель является более стабильной в силу того, что большинство ценных бумаг, обеспечивающих приток кредитных ресурсов в систему, имеют ранее объявленные доходность и срок погашения. Однако стабильность эта существует лишь в определенных пределах. Будучи открытой и ориентированной на получение кредитных ресурсов со свободного рынка капиталов от независимых от системы инвесторов, данная модель подвержена достаточно существенному влиянию общего состояния финансово-кредитного рынка. Поэтому широкое применение такие модели могут иметь лишь в странах с очень устойчивой экономикой.
Характерной чертой и усеченно-открытой, и расширенно-открытой моделей является то, что они представляют собой чисто рыночные схемы ипотеки. Масштаб и баланс спроса и предложения денег в них в основном регулируются двумя ключевыми и взаимосвязанными показателями: банковским процентом по ссудам и ценой кредитных ресурсов, которая определяется доходностью ценных бумаг, размещаемых на вторичном рынке.
Третья модель – сбалансированно-автономная. Ключевым отличительным признаком данной модели является ссудо-сберегательный принцип ее функционирования. При таком принципе совокупный портфель кредитных ресурсов не заимствуется на открытом рынке капиталов, а целенаправленно формируется за счет привлечения сбережений будущих заемщиков по принципу кассы взаимопомощи. В рамках этой модели право на получение ссуды возникает у заемщика только в том случае, если ранее он направлял в систему свои временно свободные денежные средства, причем сумма сбережений должна быть примерно равной сумме кредита, на который он вправе рассчитывать.
Данное ограничение в сравнении с ранее рассмотренными моделями является существенным минусом, поскольку отодвигает во времени момент приобретения недвижимости заемщиком. С другой стороны, у сбалансированной автономной модели есть и серьезные плюсы, так как потенциально данная модель совершенно не зависит от общего состояния финансово-кредитного рынка в силу своей автономности. При реализации сбалансированной автономной модели для ипотечного банка уже не стоит вопрос, где и по какой цене найти кредитные ресурсы. Необходимо лишь установить разумную маржу за свои услуги. Ставки дохода по вкладам, начисляемым на сбережения, и ставки процента за пользование кредитом могут быть установлены теоретически на произвольном уровне. Банк может вообще не выплачивать доход на целевые сбережения и, установив маржу, объявить этот же процент в качестве цены кредита. Такая модель становится независимой не только от колебаний рыночной цены заемных денег, но и от общего уровня этой цены вообще.
Другим плюсом данной модели является тот факт, что в ее рамках кредитор имеет большие возможности для проверки реальной платежеспособности клиента на накопительном этапе взаимоотношений.
Российские специалисты Н. Косарева /2.165/, А. Сучков /2.169/, В. Минц /2.95/, обсуждая вопросы становления ипотеки в России, выделяют американскую и немецкую модели ипотечного жилищного кредитования. Основу для такого разграничения они видят в схемах привлечения ресурсов для долгосрочного кредитования в масштабах страны и методе регулирования ставок по ипотечным кредитам.
По их мнению, американская модель ипотеки заключается в обеспечении непрерывного рефинансирования ипотечного кредитования посредством создания и функционирования вторичного рынка ипотечных кредитов и рынка ценных ипотечных бумаг. Успешное развитие такой модели на протяжении более 60 лет демонстрируют США, что и дало возможность назвать такую модель «американской».
В основе так называемой «немецкой» модели лежит рефинансирование банковских ресурсов как депозитными, так и фондовыми инструментами без передачи ипотечных кредитов специализированным институтам типа агентств ипотечного кредитования.
В работе /2.128/ уточняется разделение моделей ипотеки на американскую и европейскую и вводится термин «одноуровневая» и «двухуровневая» системы. Двухуровневая, или американская, модель определяется как система ипотечного жилищного кредитования, при которой ипотечные кредиты, выданные на первичном ипотечном рынке, переуступаются специально созданным агентствам, причем ипотечные кредиты должны соответствовать определенным стандартам агентств.
Суть одноуровневой, или европейской, модели, по мнению авторов /2.128/, состоит в том, что банк, выдавший ипотечный кредит, самостоятельно рефинансирует ипотечные кредиты за счет выпуска ценных бумаг облигационного типа или за счет привлечения депозитов.
Распространение различных ипотечных институтов в той или иной стране связано с факторами политического, исторического, ментального характера. Развивающаяся на основе прежде всего рыночной конъюнктуры, ипотечная система попадает в поле зрения государства. Цивилизованное государство принимает меры к поддержке ипотечной системы в масштабах страны как элемента финансовой стабильности экономики и эффективного социального механизма.
Так называемая «немецкая» модель, как будет показано далее, в гл. 4, в том или ином виде присутствует в других странах. Поэтому название «немецкая» не в полной мере отражает суть рассматриваемой модели. Скорее, ее следовало бы назвать «европейская» модель.
Поскольку современные ипотечные системы так или иначе замыкаются на государстве, по нашему мнению, под ипотечной моделью следует понимать систему организации ипотечного жилищного кредитования в масштабах страны или региона. С этой точки зрения деление моделей ипотеки на американскую и европейскую кажется более логичным, чем иное.
При детальном анализе европейская и американская модели имеют более глубокие, чем наличие или отсутствие тех или иных ипотечных институтов, различия. Можно утверждать, что в основе европейской модели лежит консерватизм, направленный к максимальной надежности ипотечных институтов. Например, за более чем 100 лет действия немецкого Закона об ипотечных банках не обанкротился ни один ипотечный банк. С другой стороны, американская модель основана на либерализме в рыночных механизмах. Она характеризуется динамизмом своего развития, сопровождаемого как взлетами, так и кризисами, и связанными с поисками путей выхода из него финансовыми новациями.
Следует отметить, что в основе залогового права в США и Европе лежат разные юридические системы, что также накладывает отпечаток на формирование целостной ипотечной системы (см. рис. 1.2).
Рис. 1.2. Характеристика европейской и американской моделей ипотечного жилищного кредитования