В. В. Кафидов
Современные методологические подходы к стратегическому управлению и развитию городов различных типов
Около 75 % российского населения проживает в пределах городской черты, однако, похоже, этого никто не замечает. Страна борется за урожай и добывает нефть. Структура ВВП – негородская. Город – другая экономика, максимально далекая от нефтяной. Нефтяной сектор – всего лишь страховка. Есть все основания полагать, что мы имеем дело с так называемой «ложной урбанизацией».
Отрасли экономики, ранжированные по их совместимости с «городом», выглядят следующим образом:
• услуги;
• финансы/торговля;
• строительство;
• пищевая промышленность;
• машиностроение;
• металлургия;
• добывающая промышленность;
• сельское хозяйство.
Структура экономики формально «городской» России практически полностью противоположна:
• добывающая промышленность;
• металлургия;
• пищевая промышленность;
• машиностроение;
• строительство;
• финансы/торговля;
• услуги;
• сельское хозяйство.
Столь резкое несоответствие ранжированных перечней для страны, где городское население составляет около 75 %, позволяет предположить, что обстоятельства развития городов в России сильнее, чем сама городская среда.
Среди этих обстоятельств имеет смысл выделить следующие:
• «садово-огородный менталитет» («город смотрит в огород»). Районы иммиграции, как правило, ксенофобны и политически консервативны, за исключением Москвы и Санкт-Петербурга;
• этнический панцирь национальных республик – столицы национальных республик не могут играть роль крупных межрегиональных центров;
• неудачное местоположение – город здесь не нужен. Искусственная система расселения – ее нельзя поддерживать;
• градообразующее предприятие – город как рабочий поселок при предприятии [45].
Анализ современных решений, принимаемых на разных уровнях управления, свидетельствует о непонимании сущности системного подхода, и потому – бессистемное управление без четкого понимания и формулирования целей. Системное, стратегически ориентированное и учитывающее развитие городской среды и среды города планирование может позволить учесть все факторы, влияющие на развитие города в их динамике. Однако стратегическое планирование малоэффективно, если не является частью стратегического управления.
Возрастает значение стратегического управления не только мегаполисами, для которых это естественно, но и городами различных размеров и различного уровня развития. Стратегическое управление городом является логическим развитием концепции устойчивого развития, направленным не только на сохранение существующего, а на выживание города в будущем.
Естественно, что стратегическое управление городом начинается с определения его системы управления.
В разработке модели стратегического управления городом целесообразно использовать системный подход. Следует определить исследуемую систему, ее свойства и разобраться с системой управления.
Сущность системного подхода заключается в том, чтобы выделить систему того уровня, на котором может и должна быть решена проблема. Источник преобразований системы или функций находится обычно в самой системе. Система — обособленная сознанием часть реальности, элементы которой обнаруживают свою общность в процессе взаимодействия. Описание свойств системы определяют основные элементы модели.
Целостность. Стратегия развития города должна быть ориентирована на поселение в его административных границах или в границах агломерации. Такая ситуация наблюдается в Москве и Московской области. Организационная разобщенность существенно затрудняет стратегическое развитие мегаполиса. Целесообразно определить границы и систему управления всей агломерации.
Эмерджентность. Это свойство только и позволяет достичь системного, синергетического эффекта развития объекта управления и системы в целом. Разработка комплексных целевых программ позволяет скоординировать усилия государственных и муниципальных органов на территории города. Эмерджентность достигается и сочетанием функций, осуществляемых муниципальными и коммерческими организациями. Эмерджентность обеспечивает синергетический эффект развития города.
Иерархичность. Это свойство дает представление о направленности стратегического анализа, какие элементы воспринимать как факторы окружающей среды, а какие – как элементы исследуемой системы. Это и означает выделить систему того уровня, на котором может быть решена проблема, потенциал решения которой находится внутри системы. Город, особенно малый и средний, с его самоуправлением и собственной экономикой получает экономический эффект от кооперации с другими городами и входит элементом в региональную систему. Однако город не является объектом управления в региональной системе управления. Скорее всего поселения всех видов составляют среду функционирования региональной системы управления.
Самоорганизация. Данное свойство сложных систем в контексте рассматриваемых проблем города характеризует естественность возникновения города и действие целого ряда законов организации, в частности закона самосохранения. Самоорганизация в городе проявляется в виде организации местного самоуправления. Стратегическое развитие должно учитывать действие этого закона и с точки зрения противодействия инновационным устремлениям субъекта управления.
Существуют и другие классификации свойств города как системы. Однако они не дают возможности решить вопрос о том, возможно ли рассматривать данный вид организации как систему.
Рассмотрим некоторые свойства систем применительно к городу [61].
Состояние — мгновенная (статическая) характеристика системы, ее параметры, множество свойств, которыми она обладает в данный момент времени. Без знания состояния города в данный момент принятие обоснованного решения по какому-либо вопросу невозможно.
Поведение — способность и закономерности перехода системы из одного состояния в другое, изменения ее параметров. Если состояние города – это его статическая характеристика, то поведение – динамическая. Анализ ситуации в городе всегда должен производиться в динамике.
Коммуникативность — характеристика степени тесноты связей (коммуникаций) системы с внешней средой. Как уже отмечалось, для города она весьма велика. Речь идет о производственных, транспортных, культурных, научных, информационных и прочих связях, которые необходимо учитывать в управлении городом.
Устойчивость — важное условие нормальной жизнедеятельности города. Для города важны внешние воздействия, благоприятно влияющие на его изменение и устойчивое развитие. Город должен быть устойчивым к неблагоприятным воздействиям, обладать запасом устойчивости. С устойчивостью системы связана адаптивность – способность приспосабливаться к изменяющимся условиям функционирования.
Самоорганизация — свойство социальных и социально-экономических систем. Люди ставят перед собой частные цели и имеют интересы, далеко не всегда совпадающие с целью системы как единого целого. Для достижения общих целей системы люди должны договориться между собой, в известной мере ограничить свои частные интересы во имя системных (общих) интересов, что и является самоорганизацией. Самоорганизация города как системы, построенной на принципах местного самоуправления, проявляется в формах прямого волеизъявления населения (например на референдуме, решения которого обязательны для всех), а также в деятельности органов местного самоуправления, наделенных необходимыми полномочиями от имени населения.
Слабая структурированность — состав подсистем и элементов, а также взаимосвязи между ними характеризуются некоторой долей неопределенности. Поведение такой системы не может быть описано с помощью строгих математических формул, однако современные методы системного анализа и имитационного моделирования позволяют осуществлять вероятностное прогнозирование поведения этих систем.
В рассмотренном примере смешаны свойства города как организации со свойствами системы как мысленного образа, с помощью которого возможно рассмотрение города как системы. Рассматривая городскую организацию как социальную систему, следует отметить некоторые теоретические предпосылки.
Теория формирует принципы, законы и закономерности, отражающие объективный мир в ее предметной области. В нашем случае предметной областью является управление городской организацией (рис. 1).
Рис. 1. Объект и предмет теории городской организации
Естественные законы природы давно были людям известны и понятны. А вот в общественной природе впервые законы были выявлены Шарлем Монтескьё. Так Шарль Луи Монтескьё в трактате «О духе законов» установил связь между политическим режимом и обществом. Он предложил количественные характеристики общества. По его мнению, каждый из трех типов правления (табл. 6) соответствует определенным размерам территории, занимаемой данным обществом. Республика, по своей природе, требует небольшой территории, иначе она не удержится. Монархическое государство должно быть средней величины, иначе защищенные от быстрых карательных мер законами и обычаями влиятельные лица вдали от двора могли бы перестать повиноваться государю. Обширные размеры империи – предпосылка для деспотического управления.
Таблица 6. Связь между политическим режимом и обществом
Установление таких закономерностей имеет важное современное звучание при рассмотрении города. При фиксированных каналах и средствах коммуникации увеличение расстояния между индивидами, группами, городскими сообществами, происходящее при разрастании города, приводит к централизации и бюрократизации власти, к затруднению взаимодействия. А без взаимодействия нет и организации, городской организации.
В социологии сформировалось понимание, что взаимодействие людей дано там, где поведение одного индивида, в одних случаях сопровождаемое сознанием, в других – нет, является функцией поведения другого или других людей. Элементами явления взаимодействия выступают: два или большее число индивидов, обусловливающих поведение и переживания друг друга; акты, посредством которых они обусловливают взаимные переживания и поступки; проводники, передающие действие или раздражение актов от одного индивида к другому (различают акты делания и неделания).
Предпринято много попыток объяснить механизм взаимодействия. Внутри деловой организации взаимодействие определяется правилами внутреннего распорядка, моральными кодексами, нормами сложившейся организационной культуры. С правилами взаимодействия в городской среде, в условиях анонимности большого города все обстоит гораздо сложнее. Особенно если жители города имеют малый ценз оседлости и не имеют влияния на формирование населения, культуру города. Это выражается в глубине урбанизации города.
Рис. 2. Модель процесса взаимодействия
Взаимодействуя с позиций символического интеракционизма, сформулированных Джорджем Гербертом Мидом, люди наделяют воздействующие на них стимулы определенным значением и реагируют в первую очередь на эти значения или символы, а не на сами стимулы внешнего мира. Символами, на которые реагируют люди, могут быть слова, предметы, дистанция между общающимися людьми, выражение лица и поступки. Теория менеджмента впечатлений Эрвина Гоффмана процесс взаимодействия объясняет тем, что люди сознательно принимают на себя роли, чтобы воздействовать на других, произведя впечатление. А такие роли мы играем ежедневно: роль водителя, роль пассажира и др. Психоаналитическая теория Зигмунда Фрейда объясняет поведение людей воспроизведением их детского опыта.
Формирование культуры города предполагает движение от стимулирования к мотивации, от норм поведения к осознанному поведению. Несоблюдение дисциплины и отсутствие соответствующих санкций приводит к коррупции, к ущемлению прав законопослушных людей. Например, можно разработать размер штрафа за проезд по выделенной полосе. Законопослушные водители будут тесниться в оставшихся полосах, а «джиперы» будут ехать по выделенной полосе в расчете на то, что их никто не остановит, а если оштрафуют, то размер штрафа будет несуществен. Для решения таких вопросов можно обратиться к работам Джорджа Каспара Хоманса, который анализировал поведение людей на основе принципа поощрений и наказаний – люди склонны возобновлять такие формы поведения, за которые они в недавнем прошлом в той или иной форме были вознаграждены (похвала, восхищение, любовь, деньги и т. д.).
В достаточно законченном виде «теорию кар и наград» сформулировал Питирим Александрович Сорокин.
Основной смысл теорем мотивационного влияния наказаний и наград на поведение людей сводится к следующему:
• сила воздействия награды и наказания на поведение человека зависит от близости момента их выполнения. Эта зависимость обратно пропорциональна уровню развития человека и прямо пропорциональна уверенности в неизбежности награды или наказания;
• влияние награды или наказания на людей зависит от того, насколько нуждается на определенном этапе жизни человек в удовлетворении потребности, с которой связаны санкции;
• воздействие награды или наказания выше, если «требуемое» ими поведение совпадает с тем, которое в данный момент человек считает «должным» и «справедливым».
• Всякая совокупность взаимодействующих индивидов представляет коллективное единство или реальную совокупность.
• Для того чтобы возникло взаимодействие, нужно одностороннее или двустороннее влияние людей друг на друга, для чего необходимы:
• пространственная близость;
• проводники взаимодействия (могут заменить непосредственную близость);
• частота взаимодействия.
Коллективное поведение формирует четыре типа элементарных коллективных групп: действующая толпа, экспрессивная толпа, масса и общественность.
Первоначально интересы социологов, занимавшихся коллективным поведением, заострялись на толпе. Классической в этом направлении является работа «Толпа» (1897) Гюстава Ле Бона.
Одним из первых он попытался теоретически обосновать наступление «эры масс» и связать с этим общий упадок культуры. Он полагал, что в силу волевой неразвитости и низкого интеллектуального уровня больших масс людей ими правят бессознательные инстинкты, особенно тогда, когда человек оказывается в толпе. Здесь происходит снижение уровня интеллекта, падает ответственность, самостоятельность, критичность, исчезает личность как таковая.
В работе «Психология народов и масс» Гюстав Ле Бон сформулировал основные законы поведения толпы.
Каждый народ имеет глубинные и поверхностные характеристики. Скоплению людей различного происхождения в результате длительных скрещиваний и одинаковых условий жизни в тождественной среде удается образовать расу, т. е. сформировать коллективную душу (общие чувства, интересы, верования). Проявления цивилизации – внешние проявления души народа. Цивилизация приводит к дифференциации индивидов и рас. Примитивные же народы – однородны. Дифференциация приводит к различному восприятию внешнего мира – разногласия, расовые войны.
Элементы цивилизации не могут передаваться другим народам иного психического склада. Чужеземное влияние приводит к разложению души народа. Формирование и развитие – процесс длительный, а падение может быть быстрым.
Характер, душу народа формируют идеи, верования и вожди. Идеи действуют только после превращения в чувства. Число идей небольшое, например религия. Новый бог – новая цивилизация и в основе вера, сомнения приводят к концу цивилизации. Разрушение религиозных, политических и социальных верований + открытия в области науки и промышленности влекут обновление цивилизации.
Судьбы наций зависят теперь от могущества масс, от души толпы. Массы мало склонны к теории, но очень склонны к действию Цивилизации создавались и оберегались горсткой интеллектуальной аристократии и никогда – толпой.
Владычество толпы – варварство. Цивилизация – правила, дисциплина, рациональность, предвидение будущего, культура. Толпой нельзя руководить посредством справедливых правил, нужно создать впечатление.
Толпа может быть не только преступной, но и героической. Это зависит от внушения, от движущих сил. Новое качество толпы создается благодаря анонимности и безответственности участников, восприимчивости к внушению, заражению. Для внушения идей требуются утверждение, повторение, зараза, утверждаемые с помощью пропаганды и рекламы.
Доля сознательного в человеке ничтожна. Наши сознательные поступки вытекают из субстрата бессознательного. Люди различаются элементами сознательного (математик и сапожник), но одинаковы страстями, инстинктами, чувствами. На них и основывается создание толпы.
Рис. 3. Модель общества по Ле Бону.
Ле Бон широко трактовал понятие толпы. Толпа разнородная, в его представлении: анонимная (уличная толпа); неанонимная (присяжные, парламент). Толпа однородная: секты (политические, религиозные); касты (военные, духовенство, рабочие); классы (буржуазия, крестьянство и др.). Самые опасные по его мнению – касты!
Чтобы предотвратить образование сборища или рассеять его, необходимо переориентировать внимание (направить на разные объекты) и создать агрегат индивидов, а не толпу, объединенную тесным контактом. В отличие от действующей толпы, экспрессивная (танцующая) толпа характеризуется интровертностью (обращенностью на самое себя).
Толпа — совокупность людей, часто собрание людей, обладающих новыми свойствами, временной коллективной душой (одухотворенная толпа). При этом внутри толпы сознательная личность исчезает, а у всех включенных чувства и идеи принимают одно и то же направление.
Исследования показали, что индивидуальный член толпы:
• теряет самоконтроль и способности к критическому суждению;
• переполняется порывами и эмоциями, обычно подавленными;
• ощущает возрастание своей значимости;
• подвержен внушению со стороны окружения.
Для городской организации важно и нужно формировать организационную культуру, в результате чего освобождать личность.
Масса действует путем совпадения индивидуальных выборов. Характерной чертой массы является индивидуальное самосознание ее членов, стремление каждого индивида ответить на собственные нужды. Объект интереса находится за пределами локальных культур и групп. Масса состоит из анонимных и, как правило, не взаимодействующих, членов (хотя современные зрители сериалов могут обмениваться мнениями), имеет очень рыхлую организацию и не способна действовать. Когда массовое поведение организуется в движение (структура, программа, культура), оно становится общественным.
Рис. 4. Модель массового поведения
Общественность возникает только вместе с какой-то проблемой, она не имеет формы или организации общества. В ее рамках люди не имеют никаких фиксированных статусных ролей. Нет у общественности и никакого сопереживания или сознания своей идентичности. Общественность возникает не в результате замысла, а в качестве отклика на определенную ситуацию. Общественность приобретает свой особый тип единства и возможность действовать благодаря достижению коллективного решения или выработке коллективного мнения, так как установленных правил по поводу решения проблемы не существует. Общественное мнение не однородно, оно скорее центральная тенденция.
Заинтересованные группы стремятся манипулировать мнением с помощью пропаганды (воздействие на коллективное поведение) и рекламы (индивидуальное поведение). В определенных условиях общественность может превратиться в толпу, но чаще общественность подменяется массой. В обыденном понимании зачастую смешивают понятия «масса» и «общественность», массовое и общественное мнение.
Длительно существующее коллективное единство из неорганизованного становится организованным. Отсутствие организованности ведет к отмиранию организации. Когда между людьми устанавливается устойчивое взаимодействие, происходит становление ролей или совокупности ожиданий, определяющих поведение личности. Устойчивые образцы взаимодействия наиболее полно реализуются в группах. Поведение членов группы стремится соответствовать предписанным стандартам (нормам) или разделяемым большинством членов группы. Групповые нормы могут способствовать или препятствовать достижению формальных целей организации. Примером нормы, способствующей достижению целей формальной организации, является высокая ценность коллективизма внутри группы, который может способствовать единству целей и действий при условии, что они устремлены в направлении достижения целей организации.
Рис. 5. Модель поведения общественности
Основным типом группы является организация — социальная группа, сформированная для достижения определенных целей и представляющая целостное образование.
Одно из определений организации, практически используемое в теории управления и теории организации, следующее: организация – это группа людей, деятельность которых сознательно координируется для достижения общей цели или целей. Для существования такой организации требуется:
• наличие двух или более людей, которые считают себя частью этой группы (полноценная организация состоит из трех и более человек);
• наличие хотя бы одной общей для всех членов группы цели;
• наличие членов группы, намеренно работающих вместе, чтобы достичь общей цели.
Организации, как правило, представляют собой системы открытого типа, поэтому зависимы от внешней среды, которая характеризуется:
• взаимосвязанностью факторов: сила, с которой изменение одного фактора воздействует на другие факторы;
• сложностью: число и разнообразие факторов, значимым образом влияющих на организацию;
• подвижностью: относительная скорость изменения среды;
• неопределенностью: относительное количество информации о среде и уверенность в ее точности.
Для рационального соединения всех элементов организации в единое целое формируется структура управления, а для координации действий членов организации осуществляется планирование, мотивация и контроль, т. е. деятельность по управлению, и появляется потребность в лидере. Таким образом, внутри организации возникает внутренняя (рабочая) среда.
Исходя из рассмотренных определений, элементами организации являются: люди, коммуникации, структура, культура, видение, миссия, цели и задачи, принципы, нормы и правила.
Городская организация жителей в полном смысле невозможна. В зависимости от возникающих проблем появляются массы, общественность, толпа и организация. Возможна организация местного самоуправления и организация городского хозяйства. Для этого город нуждается в коммуникациях как между жителями, так и между жителями и системой городского хозяйства.
Город в рамках самоорганизации вырабатывает нормы поведения, которые могут основываться, в том числе, на теоремах кар и наград. При этом в настоящее время принижено значение именно наград.
Городская организация и культура могут возникнуть только в результате существования постоянных жителей и оптимального соотношения коренных и новых жителей города, жителей и населения. Жители должны гордиться проживанием, а население и туристы – пребыванием на территории города.
Подводя итоги проведенному анализу, можно сделать ряд выводов.
Анализируя различные подходы к пониманию формы и сущности такого явления как город, следует отметить, что по форме город представляет собой территорию для поселения жителей. По содержанию город предстает как среда жизнедеятельности и социализации этих жителей.
Формирование города может происходить естественным путем, когда жители сами обустраивают свои жилища и территорию, создавая для этого органы местного самоуправления. В этой модели первичными являются жители, а вторичными – органы управления, определяющие и институциализирующие функции, которые необходимо выполнять городу для удовлетворения потребностей жителей (оседлых и связывающих свою жизнь и жизнь своей семьи с данным поселением) и всего населения, включающего людей, обеспечивающих жизнедеятельность жителей и всего населения, управление органами и процессами реализации функций города. Со временем часть населения становится жителями города, адаптируясь к местной культуре или привнося в нее определенные изменения. Жители города стремятся сохранить сложившуюся культуру, которая гарантирует безопасность их поселения и контроль над органами управления городом. Вымывание этой культуры приводит к потере контроля жителей над городом. Следовательно, скорость процессов ассимиляции и прирост населения должны быть достаточными для сохранения городской культуры. Жители должны задавать вектор развития города, которому должны следовать органы местного самоуправления.
Искусственное формирование происходит за счет главенства функций города и создания органов управления городом, обеспечивающих наиболее эффективное осуществление этих функций. Создание благ для населения города подчинено функциональным задачам города, хотя собственно города как среды социализации жителей в этом случае может и не быть. Для формирования городской среды создается местное самоуправление. Однако возможностей, прежде всего финансовых, у органов местного самоуправления может оказаться недостаточно для решения вопросов жизнеобеспечения жителей. Множество таких примеров можно обнаружить в моногородах. В результате проведения муниципальной реформы хозяйствующие субъекты сбросили жилищно-коммунальное хозяйство и социальную инфраструктуру муниципалитетам этих городов.
При переходе к рыночной экономике градообразующие предприятия, которые в основе своей были тесно связаны с решением вопросов жизнеобеспечения, сбросили на муниципалитеты все затратные элементы своего хозяйства. На местную власть были возложены полномочия по содержанию инженерных коммуникаций, жилищного фонда и решению социальных проблем населения. Это потребовало значительного и, главное, постоянного вливания финансовых и материальных ресурсов, т. е. как раз того, чего, как правило, лишены наши муниципальные образования. И в результате местное самоуправление в большинстве небольших городских поселений оказалось не в состоянии кардинально изменить ситуацию. Инвестиционная привлекательность малых городов падает, инфраструктура ветшает, трудовой потенциал вымывается [63].
Новые задачи городских властей в этих случаях состоят и в защите от угрозы, связанной с прекращением осуществления ведущей экономической функции, путем функциональной диверсификации. Управление таким городом требует от его руководителей и специалистов профессионализма и понимания сущности городского поселения.
Город объединяет людей не на основе родственных связей, а на основе общественных отношений. Непосредственное общение заменяется виртуальными связями в виртуальных сообществах (телефон, телевидение, Интернет, sms и др.).
По мере повышения уровня жизни населения происходит переориентация его ожиданий от предоставления городом материальных жизненных благ к качеству жизни (состояние окружающей среды, безопасность, эстетика и психологическая сбалансированность внутренней городской среды, инфраструктура, социальная поддержка, медицинское обслуживание и т. п.).
Город, как правило, существует для внутренней среды – населения и зависит от внешней среды, в которой происходит кооперация реализации необходимых функций города. Малые и средние города не смогут выжить без такой кооперации, и самым надежным способом их выживания является агломерация. Современные города и агломерации являются полюсами притяжения и для эффективного сельского хозяйства.
Чем больше город или выше его статус, тем больше функций он может реализовывать и тем он становится более устойчивым и представляющим больше возможностей для жизни и реализации жизненных планов населения. Вместе с тем менее ценными для города становятся жители и более ценным – население. Больше проявляется формула «население для города». В первую очередь такая ситуация характерна для мегаполисов.
Надо отдавать себе отчет в том, что значительной части населения Земли предстоит и далее жить в городах и мегаполисах. Эта реальность мотивирована особенностью жизни людей, их труда, уровнем современной техники и многими другими причинами. Надо принять эту реальность и научиться строить мегаполисы так, чтобы по возможности избегать характерных для них сегодня проблем.
