В. В. Кафидов
Современные методологические подходы к стратегическому управлению и развитию городов различных типов
Бродель описал сложную систему отношений городов, отличающихся не столько численностью населения, сколько геополитическим и экономическим положением, структурой, уровнем и качеством жизни населения, структурой городского хозяйства, уровнем инфраструктуры и др.
Современную роль таких точек роста выполняют мегаполисы, которые концентрируют все лучшее и худшее. Однако наиболее значительным фактом, касающимся мегаполисов, является то, что вовне они связаны с глобальными сетями и глобальными сегментами их собственных стран, в то время как внутри страны они исключают (из глобальных сетей) местные популяции, которые являются либо функционально ненужными, либо социально подрывными. Именно эта отличительная черта глобальной «включенности» и локальной «исключенности», физической и социальной, делает мегаполисы новой городской формой. Подробный анализ развития мегаполисов проведен в работах [15; 38; 39].
Все мегаполисы имеют общие черты, формирующиеся под воздействием численности и плотности населения. Вместе с тем разные мегаполисы имеют разные роли и статусы в масштабах государства и в международной кооперации.
Современный мегаполис притягивает окружающие поселения с их ресурсами и социально-экономическим и культурным потенциалом, формирует социальные институты, определяющие внутреннее развитие города и развитие среды. В отличие от несколько утопической концепции устойчивого развития, концепция стратегического развития мегаполиса предполагает его выживание и прогрессивное развитие за счет установления динамического баланса внутренней и внешней среды.
Рост числа мегаполисов – это результат естественной самоорганизации общества, в результате которой растет взаимосвязанность людей. Мегаполисов не должно и не может быть много. Это полюсы концентрации ресурсов развития общества.
Одним из путей формирования мегаполиса является создание агломерации. Не всегда существует четкая граница мегаполиса, хотя может быть определена его юридическая граница. В составе агломерации могут быть города и другие поселения, которые физически трудно выделить. Растущий город начинает поглощать окрестные села, сливаться с пригородами и городами-спутниками.
Так образуется городская агломерация (от лат. agglomerare — присоединять, сосредоточивать) – скопление близко расположенных населенных пунктов, имеющих сплошную, общую транспортную инфраструктуру и тесные производственные связи. Юридические границы каждого из поселений не всегда согласуются с реальной границей агломерации, которая определяется по конечным пунктам маятниковых миграций. В силу этих причин данные о численности населения крупных городов и агломераций зачастую различаются в зависимости от того, в каких границах они приводятся.
Ранее считалось, что рост и развитие современных городов связано, прежде всего, с экономическими выгодами, так называемой агломерационной экономией. Эффект заключается в концентрации производителей и потребителей на ограниченной территории, что само по себе становится источником дополнительных доходов из-за снижения издержек производства на выпуск единицы продукции и сокращения транспортных расходов: близость покупателей и продавцов, создание общей инфраструктуры.
Многие исследователи обращают внимание на то, что, с точки зрения эффективности, масштабы города имеют предел. Экономический выигрыш от роста площади и численности населения города увеличивается лишь до определенных пределов – до тех пор, пока неминуемо возрастающие транспортные расходы на перевозку промышленных товаров, сырья и пассажиров будут выгодны при данных издержках производства. Но эти рассуждения справедливы для традиционного города с традиционной промышленностью. При этом следует знать, а существует ли социальный выигрыш от увеличения размеров города.
Положение в крупных и крупнейших городах усугубляется обострением экологических проблем крупных городских агломераций, развитием личного транспорта и современных средств связи. Эти факторы ведут к оттоку населения в пригородные зоны субурбанизации. Этому явлению в значительной степени способствуют более дешевые цены на земельные участки вне городов, перемещение в загородные промышленные парки наукоемких отраслей, для которых значимость агломерационного эффекта невелика.
Субурбанизация – территориальное разрастание крупнейших центров за счет ближайшей и дальней негородской и городской периферии. Одновременно как бы происходит и субурбанизация и децентрализация и, в конце концов, деурбанизация исторически сложившихся центральных кварталов, из которых горожане переселяются жить и нередко работать в периферийные более благоприятные, экологически чистые районы и городки. Это важное и интересное явление получило название «городская жизнь вне города». Такое явление имеет и культурное значение. Ведь горожане, переезжая в пригороды и более отдаленные районы, способствуют распространению городского образа жизни.
Таблица 2. Число мегагородов с населением свыше 8 млн человек, 1970–2015 гг.
Источник: World urbanization. The 1994 Revision. N. Y.; U.N., 1995. P. 6.
К концу прошлого столетия 33 % городского населения мира сосредоточивалось в городах-миллионерах и 10 % – в мегагородах с населением свыше 8 млн человек [79]. Глобальная тенденция – мегаполизация урбанистического процесса в развивающихся странах (особенно в тех, в которых вообще не было сложившейся системы городов или она оставалась в зачаточном виде) – приобретает гипертрофированные формы. О реальности данного процесса (громадной концентрации горожан, экономического потенциала, политической и социокультурной деятельности и активности в мегагородах) свидетельствует специальный показатель – «индекс централизации»: процентное отношение численности самого крупного города ко всему городскому населению. В развитых странах уже ощутимо действует тенденция снижения «индекса централизации».
Современные метрополитенские ареалы развивающихся стран имеют численность населения, давно превышающую 10 млн человек, и все они, как правило, либо столицы своих государств, либо главные центры штатов, провинций. По этой причине речь может идти не о мегаполизации, а точнее о метрополизации городского развития – чрезмерной урбанистической концентрации в столичных районах.
Если основываться на концепции «устойчивого развития», то от всех без исключения стран требуется предоставление жителям возможности реализовать свои устремления к лучшей жизни и удовлетворить свои основные потребности. Нужно поддерживать гармоничное соотношение численности населения и экономического прогресса с существующим продуктивным потенциалом биосферы. Необходимо согласование с настоящими и будущими потребностями эксплуатации ресурсов, сфер вложения капиталов, ориентации технологического прогресса и институциональных преобразований. Нужно переориентировать деятельность национальных и международных организаций так, чтобы экологические аспекты политики рассматривались одновременно и как экономические, энергетические, торговые и др., и наоборот.
По существующим представлениям, устойчивое развитие — это комплексное понятие, включающее обеспечение потребностей живущих людей, не лишая будущие поколения возможности удовлетворения своих потребностей. Согласование образа жизни с экологическими возможностями региона. Определенные ограничения в эксплуатации природных ресурсов, связанные со способностью биосферы Земли справляться с последствиями человеческой деятельности. Согласование роста численности населения Земли с производительным потенциалом экосистемы.
Предлагается считать устойчивым жизнеспособное общество, в котором приняты решения о сохранении ресурсов; устойчивое развитие государства подкрепляется устойчивым развитием составляющих его штатов, признана необходимость справедливости и права, разработаны процедуры для своевременного решения всех конфликтных ситуаций, соблюдается здоровая интеграция [74].
В процессе развития города и при организации перехода депрессивного города в фазы развития важно, чтобы это развитие было устойчивым.
Градостроительный кодекс РФ дает следующее определение устойчивого развития: устойчивое развитие – развитие территорий и поселений при осуществлении градостроительной деятельности в целях обеспечения градостроительными средствами благоприятных условий проживания населения, в том числе ограничение вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду и ее рациональное использование в интересах настоящего и будущего поколений.
В основе эволюции расселения – механизмы территориальной концентрации производства и населения, выступающей в трех последовательных формах: точечного города, городской агломерации и субурбанизации. Следующей формой расселения может стать создание на базе городских агломераций интегрированных систем городских и сельских населенных мест.
Чем больше город, тем сильнее его влияние на окружающую территорию. Это влияние проявляется, в частности, в том, что близость к крупному городу резко улучшает условия ведения сельского хозяйства [48].
Особенностью является то, что абсолютное большинство рентабельных хозяйств России располагалось и располагается в зоне полутора – двухчасовой доступности до областного центра. А урожайность и продуктивность животноводства в ближних районах Московской области примерно в 2 раза выше, чем в дальних районах.
Для того чтобы не пришлось сдерживать приток сельских жителей в крупные города, нужно сосредоточить усилия на том, чтобы сделать более пригодными для жизни агломерации и сельские поселения вблизи крупных городов. Крупные и сверхкрупные города и городские агломерации – это наше будущее. Мы должны быть готовы принять его как естественное следствие современного развития.
Одной из оптимальных форм человеческих поселений сегодня считается экополис. Под термином «экополис» обычно понимают городское поселение (город, поселок), при планировании, проектировании и строительстве которого учитывается комплекс экологических потребностей людей, включая создание благоприятных условий для существования многих видов растений и животных в его пределах.
Считается, что экополис должен отвечать трем основным требованиям [51]:
• соразмерность архитектурных форм (домов, улиц и др.) росту человека;
• пространственное единство водных и озелененных площадей, создающих хотя бы иллюзию вхождения природы в город и расчленяющех его на «субгорода»;
• приватизация жилища, включающего элементы природного окружения непосредственно у дома и квартирное озеленение (на балконах, вертикальное озеленение улиц, создание газонов на крышах домов и т. п.).
В целом же экополис – это главным образом малоэтажный город с обширными включениями природных ландшафтов. Самая сильная идея в концепции экополиса – «озеленение». Возможности для создания экополисов существуют и в России при освоении новых территорий. Причем строительство нового города обходится гораздо дешевле, чем реконструкция старых территорий.
Современная городская жизнь, создавая предпосылки для интеллектуального, духовного и профессионального роста горожан, будет, и достаточно жестко, требовать от них проявлений этого роста. Город должен выступать не просто как место, где живет много людей или работает много заводов: он должен служить двигателем развития общества. Это – один из очень перспективных вариантов консенсуса между властью и обществом. К нему должна быть готова, прежде всего, сама власть.
Гигантская концентрация людей в городах усиливает нагрузку на окружающую среду, вызывая истощение природных ресурсов территории городов и прилегающих к ним районов. Многократно возрастают объемы поставок воды, энергии и продуктов питания. Вновь прибывающие в растущие города переселенцы часто вынуждены занимать малопригодные для проживания и наиболее подверженные опасным природным процессам участки территории городов: склоны холмов, поймы рек, заболоченные и прибрежные территории, места бывших городских свалок и т. д.
Следует отметить, что развитие современной урбанизации, и в частности мегаполизации, приводит к снятию существующих на протяжении многих веков противоположностей между городом и деревней. Под воздействием таких глобальных тенденций, как интернационализация капитала и функционирование транснациональной экономической системы международных банковско-финансовых организаций, уже сегодня складывается совершенно новая мировая городская структура со своей иерархией городов независимо от того, где они находятся – на Западе или в развивающихся странах. В мировую городскую структуру входят следующие группы городов [46]:
• «глобальные центры», или «театры мировой аккумуляции», в них сосредоточены транснациональные корпорации, международные банки и организации, от которых зависит принятие тех или иных стратегических решений международного значения;
• «национальные метрополии», или «театры национальной аккумуляции», они участвуют в выработке «тактических решений и действий»;
• «региональные центры», или посредники в осуществлении «стратегических» и «тактических» решений;
• все остальные города.
По-разному в этих городах происходят процессы, вызываемые концентрацией и централизацией национального и транснационального капитала, и «диффузия» достижений науки и культуры.
Ученые, исследующие процессы, протекающие в городской среде, всерьез обеспокоены нарастающей «атомизацией» общества в мегаполисе, отчуждением человека от тех культурных и социальных ценностей, которые обусловили «городской вектор развития» нашей цивилизации. Технократический мегаполис XX в. дал своим жителям немыслимую прежде свободу и динамику передвижений и коммуникаций, обеспечил широким слоям населения уровень комфорта, прежде доступный только представителям высших классов. Но платой за это стали потери в развитии человеческой личности, экологический кризис, а также взрывной, «мутационный» рост «язв больших городов» – наркомании, проституции, самоубийств, этнопреступности, деятельности тоталитарных сект.
В современной социологии родилось понятие «социополис» — новая модель городской жизни, приходящая на смену технополису. В западном понимании город будущего должен обеспечивать максимальные возможности для общественной самореализации индивидуума; в нем должны быть продуманы механизмы снятия напряжения между личностью и социумом, человеком и технологической средой, между различными общинами и стратами. Восстановление баланса «город – окружающая среда», развитие «чистых» информационных технологий, социальная интеграция, основанная на возрождении традиционных нравственных ценностей, архитектурный дизайн, формирующий невраждебное человеку урбанистическое пространство, – такими представляются основные «градостроительные площадки» социополиса [71].
Вместе с тем крайне сложно или даже невозможно построить автономный идеальный город. Особенно сложно осуществить такой проект в России, с ее территориями, многонациональным составом, климатическими различиями, законодательной базой и другими особенностями.
В малых и средних городах, например, нет возможности и необходимости иметь свой университет, театр или музей, медицинскую клинику. Нужно обеспечить минимально необходимый уровень доступности к этим благам на месте благодаря фельдшерским пунктам, библиотекам, начальной школе и информационным технологиям. Чтобы полностью удовлетворить свои потребности, жители могут воспользоваться благами, сосредоточенными в других крупных городах. Однако расстояние между поселениями стали измерять уже не километрами, а рублями. И эти расстояния увеличиваются и становятся недоступными для некоторых групп населения.
Неравенство в условиях функционирования городов связано с большими климатическими различиями, влекущими затраты на отопление, содержание городского транспорта, уборку и ремонт дорог, озеленение и др.
В основном исчерпаны для большинства городов источники пополнения жителей за счет миграции сельского населения. Этот источник говорит о не благополучности сельских поселений и еще больше истощает их. С другой стороны, это приводит к размыванию городской культуры и изменению образа жизни горожан. Некоторые исследователи отмечают, что к моменту распада СССР городские жители в большинстве своем были горожанами в первом-втором поколении. В настоящее время данное положение усугубляется внешней миграцией неквалифицированных и малообразованных выходцев из стран бывшего СССР. Так что, несмотря на высокий уровень городского населения страны, сопоставимый с уровнем США и Канады, отмечается малая глубина урбанизации, связанная с городским образом жизни в городах России.
Авторы обзора «Социальный атлас российских регионов» [72] из Независимого института социальной политики отмечают, что помимо 1100 городов есть еще 1286 поселков городского типа, расположенных преимущественно вблизи промышленных и транспортных предприятий, в которых проживает около 8 млн человек и условия их проживания не дотягивают до городских стандартов. В ходе муниципальной реформы наметилась тенденция сокращения числа поселков городского типа. Вхождение их в городские округа позволяет приблизить условия проживания в них к городским.
Численная урбанизация наиболее интенсивно происходила с 1959 по 1989 г. с 52,2 до 73,4 %. Далее этот процесс перешел, главным образом, в качественные характеристики. Если XX в. стал веком города, то XXI в. может стать веком гармонии города с пригородами. Расширение городской черты Москвы происходит примерно каждые 25 лет: 1917, 1935, 1960, 1985, 2012 г.
Впрочем, городской образ жизни проявляется в полной мере, по разным оценкам, в городах с числом жителей более 100 тыс. или даже 250 тыс.
Мегаполисы отличаются гораздо более сложным административно-территориальным делением, большой численностью постоянно проживающего и иммигрирующего населения, значительным социально-экономическим потенциалом и весомыми политическими возможностями. При этом по мере роста численности населения власть постепенно отдаляется от граждан, которые теряют возможность влиять на нее непосредственно и доносить до нее свои повседневные требования.
При подобных масштабах местное самоуправление перерождается в государственное и становится, как правило, неэффективным. Выход из этого противоречия нередко ищут в раздроблении города федерального значения на более мелкие части, где расстояние между властью и гражданами было бы не таким большим. Однако необходимость поддерживать единство инфраструктуры в большом городе делает этот путь весьма тернистым.
Специфика:
• неравномерность размещения объектов производственной и социальной инфраструктуры;
• расселение, связанное со связями между местами труда и проживания;
• неделимость объектов социальной инфраструктуры;
• размытость территориальных границ реальных «сфер обитания» жителей, связанных с удовлетворением их разнообразных потребностей;
• не все объекты удовлетворения потребностей населения являются объектами местного значения;
• большое количество объектов культурного наследия страны.
Устойчивость и адаптивность обеспечиваются локально как «стабилизатор» развития, сетевое – как «стимулятор».
В административные центры стекается от 40 до 80 % инвестиций каждого региона, и эта доля растет ежегодно. Но 75 % городов, в которых проживает ровно треть городского населения, находятся за чертой такого городского стандарта. Только 12 городов относятся к миллионникам, из них только два мультимиллионера (Москва и Санкт-Петербург). Правда есть еще агломерации с численностью жителей более миллиона, таких более 20 городов (табл. 3).
Таблица 3. Доля городского населения, проживающего в городах и поселках городского типа разной величины, %
Недоурбанизированность России намного лучше видна при расчетах структуры всего населения. Более 52 млн человек, или 36 % населения страны, живет в основном в «сельских» условиях – в селах, поселках городского типа, малых городах (менее 20 тыс. жителей). Примерно такую же долю (39 %) составляют жители более благополучных крупных городов с населением свыше 250 тыс. чел. Остальная часть населения живет в полуурбанизированной городской среде. Это соотношение объясняет многие трудности социальных трансформаций в России [72].
В данном случае интуитивное представление о степени урбанизации и, тем более, доступности благ, ценности этих благ связывается только с размерами города. Раньше в этом был смысл, так как нормы градостроительства (СНиПы) предполагали «положенность» тех или иных благ в зависимости от группы, к которой относился город по численности населения.
Количество не всегда предполагало качество. Как определить, что лучше: зеленый малоэтажный и, следовательно, большой по площади город или компактный по территории за счет многоэтажных строений город с легкой транспортной доступностью и развитой социальной инфраструктурой? Нужны общепринятые критерии оценки качества жизни в городах. Например, показатель объема вводимого нового жилья не говорит об удовлетворении потребности в жилье, его могут покупать новые жители, увеличивающие нагрузку на социальную инфраструктуру и отбирающие, пускай в конкурентной борьбе, выгодные рабочие места. Для города это выгодно. Но город для жителей или жители для города?
Важны факторы кооперации городов, распределения между ними функций. Для учета этих факторов оценивается степень урбанизации региона. Так, в Москве, Санкт-Петербурге, Московской и Самарской областях в городских агломерациях проживает подавляющее большинство жителей. И это один полюс. На другом полюсе Республика Алтай, Чечня и Ингушетия, где только треть населения проживает в городах.
Крайне важна доступность городов, густота их сети. В Европейской части, где расположено 77 % всех городов страны, среднее расстояние между городами составляет более 70 км, в том числе в наиболее освоенном Центральном районе – 45 км. Для сравнения, в Западной Европе этот показатель составляет 20–30 км. В восточных районах России среднее расстояние между городами превышает 225 км, в том числе в наиболее освоенной южной зоне Западной Сибири – 114 км, а на обширном Дальнем Востоке – 300 км. Малочисленность городов и значительные расстояния между ними имеют очевидные социальные последствия. Во-первых, это невысокая территориальная подвижность населения, неразвитость маятниковых миграций даже в пределах агломераций (за исключением Московской столичной), что не позволяет жителям находить лучшие места приложения труда и реализовывать свой потенциал без существенных затрат на смену места жительства. Во-вторых, это медленная модернизация образа жизни и гораздо худшая адаптация к реформам в обширных внеагломерационных пространствах [62].
Наряду с численностью жителей важное значение имеет статус городского поселения. В ряде муниципальных районов административным центром является поселок городского типа, но у него уже больше возможностей для концентрации экономических и административных ресурсов, чем у других поселений района. В последние годы повышается роль административных центров субъектов Федерации. В них создается больше высокооплачиваемых рабочих мест, что приводит к повышению средней заработной платы по отношению к средней по региону (табл. 4).
Таблица 4. Соотношение средней заработной платы в региональных центрах и регионах в 1990–2009 гг. (%) *
* Без Тюменской, Московской и Ленинградской областей.
Также предполагается, что на социально-экономическую устойчивость города и дальнейшее его развитие существенное влияние оказывает многофункциональность города, о чем говорилось ранее.
Монофункциональных городов больше всего в старопромышленных регионах Центра, Урала и в регионах нового освоения. В 13 регионах РФ доля таких городов превышает 60 % (табл. 5). Хотя более 74 % монофункциональных городов – малые и средние, с населением менее 50 тыс. чел., концентрация населения в них достаточно высока. Только в Свердловской области в монофункциональных городах проживает 1,5 млн человек (42 % городского населения), в моногородах республик Хакасия и Коми, Тюменской, Вологодской, Архангельской областей – более половины всего городского населения. На долю монофункциональных городов приходится более 40 % городского населения Сибири [72].
Таблица 5. Регионы с максимальной численностью и долей монофункциональных городов
Источник: Монопрофильные города и градообразующие предприятия: обзорный доклад/под ред. И. В. Липсица. М.: Хроникер, 2000. С. 28.
Еще один фактор весьма характерен для нашей страны – это географическое положение города. Кроме упоминавшихся градообразующих факторов: близость крупных транспортных магистралей, побережье рек и морей – определенные преимущества дает расположение в пределах крупных агломераций, в пограничных районах с другими странами и др. Но географическое положение может представлять и трудности для развития.
«Богатые» в советское время монофункциональные города Крайнего Севера и Дальнего Востока к концу 1990-х гг. резко обеднели: более трети имели заработную плату населения ниже среднероссийской (с поправкой на региональный прожиточный минимум), около четверти – близкую к средней по РФ, и лишь в четверти городов сохранилась заработная плата в 2–3 раза выше средней по РФ, причем 80 % таких городов расположены в Тюменской области [72].
Около 25 тыс. мелких населенных пунктов, значительное количество крестьянских (фермерских) хозяйств и отдельных поселений не имеют подъездов с твердым покрытием. Это значит – дополнительные крупные затраты на перевозки. Они в 3–4 раза выше, чем по дорогам с усовершенствованным покрытием. По данным [72], 307 сельских населенных пунктов не связаны автомобильными дорогами с твердым покрытием с республиканскими, краевыми и областными центрами и с магистральными автодорогами. Около 50 тыс. населенных пунктов не имеют круглогодичной связи по автомобильным дорогам. Правда, по данным Минсельхоза России, в 2012 г. введено в эксплуатацию 526,6 км (84 % от плана) автодорог. Соединены 232 населенных пункта, в которых постоянно проживает около 78 тыс. жителей. На 2013 г. предусмотрена государственная поддержка бюджетам субъектов Российской Федерации на строительство (реконструкцию) автодорог – подъездов к сельским населенным пунктам в объеме 7,0 млрд руб. Исходя из этих данных, невозможно понять, когда будет решена проблема. Это характерно для всех российских планов и программ. Следовало бы сказать, сколько населенных пунктов не будут оторваны от остального мира и сколько таких поселений еще останется.
Видимо, мы плохо знаем истинное положение дел, особенно с состоянием малых городов, в которых проживает треть городского населения. Всегда считалось, что малые города неустойчивы и есть тенденция к сокращению их числа. Вместе с тем в работе [72] утверждается, что за последние 20 лет число их увеличилось на 60 единиц, главным образом за счет проведенной муниципальной реформы. Однако городских стандартов жизнеобеспечения они не достигли.
На деле же общие для страны тенденции депопуляции проявились в малых городах наиболее остро. Смертность в них превышает рождаемость в среднем в 2 раза. Бюджеты малых городов глубоко дотационны, муниципальные и социальные стандарты существенно ниже, чем в других категориях городов. Градообразующая база, как правило, разрушена, компенсирующие производства не созданы. Отсюда безработица и низкий уровень доходов населения.
Эти города еще очень долго могут находиться в состоянии так называемой агрессивной стабилизации, порождая социальные проблемы, а страна будет и дальше терять значительную часть экономического и трудового потенциала [72].
В работе [45] фонда «Институт экономики города» ставится назревший вопрос о понимании предпринимаемых на государственном и муниципальном уровне программ.
