Галина Жирова
Бюджетная система России. Краткий курс
4. Контроль за исполнением бюджета
¡ Контроль за исполнением бюджета – этап бюджетного процесса, в ходе которого реализуются контрольные мероприятия различных сторон исполнения бюджета по доходам и расходам.
Контроль за исполнением бюджета имеет две формы: парламентский и административный.
1. Парламентский контроль осуществляется соответствующими законодательными (представительными) органами власти. Он предполагает:
✓ право законодательных (представительных) органов власти на получение информации от органов исполнительной власти, необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;
✓ право законодательных (представительных) органов власти на получение от органов исполнительной власти оперативной информации об исполнении бюджета;
✓ проведение экспертизы проектов бюджетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства РФ, субъектов РФ, актов органов местного самоуправления;
✓ право законодательных (представительных) органов власти на утверждение (неутверждение) проекта бюджета и отчета об исполнении бюджета;
✓ право создавать собственные контрольно-счетные органы для проведения внешнего аудита бюджета;
✓ право вынесения оценки деятельности исполнительных органов по исполнению бюджета.
Парламентский контроль осуществляют Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы, созданные законодательными органами субъектов РФ (в том числе счетные палаты субъектов РФ), контрольно-счетные органы, созданные представительными органами местного самоуправления.
2. Административный контроль осуществляется исполнительными органами власти, имеющими контрольные полномочия в финансово-бюджетной сфере. Он предполагает:
✓ право проведения проверок главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств;
✓ право на получение информации, необходимой для контроля за соблюдением бюджетного законодательства;
✓ право требовать устранения выявленных нарушений бюджетного законодательства;
✓ право давать обязательные для исполнения указания по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства, оформлять документы, являющиеся основанием для наложения мер ответственности.
Административный контроль осуществляют Министерство финансов РФ, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ, финансовые органы муниципальных образований, главные распорядители и распорядители бюджетных средств.
5. Бюджетная политика и бюджетный механизм
¡ Бюджетная политика – совокупность мероприятий, реализация которых направлена на оптимизацию структуры и величины бюджета, позволяющих обеспечить своевременное и полное финансирование расходных обязательств органов государственного и муниципального управления, сбалансированность доходной и расходной частей, эффективность и результативность расходования бюджетных средств.
1. Основная цель бюджетной политики – управление формированием и использованием бюджетного денежного фонда с целью обеспечения социально-экономического развития государства, повышения уровня и качества жизни населения.
Выделяют следующие направления бюджетной политики:
✓ политика бюджетных доходов;
✓ налоговая политика;
✓ политика бюджетных расходов;
✓ политика управления бюджетным дефицитом;
✓ политика управления государственным и муниципальным долгом;
✓ политика межбюджетных отношений.
Формирование бюджетной политики определяется целым рядом макро- и микроэкономических факторов. На формирование и реализацию бюджетной политики влияют: бюджетная обеспеченность и налоговый потенциал территории; наличие природных и сырьевых ресурсов; объем и структура государственной и муниципальной собственности; отраслевая структура национальной экономики; инфляция; особенности территориального развития; наличие рыночной инфраструктуры; демографическая ситуация; развитость транспортной и энергетической систем; качество и эффективность работы органов государственного и муниципального управления.
2. Важнейшими взаимосвязанными элементами бюджетной политики являются стратегические и тактические процессы управления бюджетом.
Финансовая стратегия связана с формированием системы целевых ориентиров и выбором наиболее эффективных способов их достижения. Ее последующая детализация осуществляется в ходе тактического управления, включающего выработку оперативных целей краткосрочных периодов и средств их реализации. Разработка финансовой стратегии является исходным пунктом процесса управления бюджетом.
Формирование финансовой тактики происходит в рамках заданных стратегических направлений и ориентировано на их выполнение в текущем периоде. Оно предусматривает выбор тактических инструментов, определение конкретных программ, разработку мероприятий по их осуществлению, составление моделей принятия управленческих решений и конкретных механизмов реализации этих решений.
3. Одной из актуальных проблем формирования и реализации эффективной бюджетной политики является создание специального бюджетного механизма управления бюджетной системой. По своему существу механизм управления – это средство воздействия субъекта управления на объект управления.
¡ Бюджетный механизм рассматривается как совокупность форм, видов и методов организации бюджетных отношений.
В целях социально-экономического развития государства перед органами власти стоит задача найти особые финансовобюджетные инструменты воздействия на экономические субъекты, осуществляющие хозяйственную деятельность в стране. С помощью таких инструментов органы управления должны иметь возможность оказывать существенное влияние на систему складывающихся денежных отношений, регулировать денежные потоки в интересах национальной экономики и общества.
В структуре бюджетного механизма можно выделить классические элементы управления:
✓ бюджетное планирование;
✓ бюджетное прогнозирование;
✓ бюджетное регулирование;
✓ бюджетный контроль.
4. Бюджетная политика России раскрывается в таком документе, как Бюджетное послание Президента РФ. В соответствии со ст. 170 БК РФ Бюджетное послание Президента РФ, определяющее бюджетную политику России на очередной финансовый год, направляется Федеральному Собранию РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году.
6. Бюджетное прогнозирование и планирование
¡ Бюджетное прогнозирование – обоснованное суждение о перспективах возможного состояния бюджета в будущем, альтернативах его развития и сроках реализации.
1. Цель прогнозирования – обоснование предпосылок принятия тех или иных управленческих решений по формированию и исполнению бюджета на средне-или долгосрочную перспективу. Прогноз позволяет наметить варианты развития. Среднесрочное бюджетное прогнозирование служит исследовательской базой текущего бюджетного планирования.
Обоснованность и достоверность бюджетного прогнозирования – важнейшие условия для постановки перспективных целей и задач развития общества, разработки программ их реализации, определения путей и средств достижения конечного результата.
Принципы бюджетного прогнозирования:
✓ непрерывность;
✓ многовариантность прогнозов;
✓ согласованность различных прогнозов;
✓ постоянное уточнение прогнозов;
✓ достоверность прогнозов;
✓ сочетание перспективного и текущего прогнозирования.
Методы бюджетного прогнозирования:
✓ моделирование;
✓ корреляционно-регрессионный анализ;
✓ метод экспертной оценки.
¡ Бюджетное планирование – деятельность по разработке и составлению проекта бюджета, которая обеспечивает сбалансированность и пропорциональность бюджетных доходов и расходов, согласование и координацию деятельности участников бюджетного процесса в предстоящем финансовом году в ходе исполнения бюджета.
2. Бюджетное планирование – один из этапов бюджетного процесса.
Методы бюджетного планирования:
✓ экономического анализа;
✓ экстраполяции;
✓ нормативный;
✓ балансовый;
✓ программно-целевой;
✓ индексный.
В настоящее время в России составление проектов бюджетов строится на основе метода «от достигнутого», когда статьи бюджета предстоящего финансового года определяются путем индексации показателей бюджета предыдущего финансового года. Одним из индексов является годовой темп роста цен на различные товары и услуги.
3. Порядок составления проектов бюджетов определяется БК РФ. Составление проектов бюджетов – исключительная прерогатива Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.
4. Для составления проектов бюджетов необходимы следующие сведения:
✓ действующее на момент начала разработки проекта бюджета налоговое законодательство;
✓ предполагаемые объемы финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
✓ виды и объемы расходов, передаваемых с одного уровня бюджетной системы РФ на другой;
✓ нормативы финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг.
5. Составление бюджета основывается на таких документах, как:
✓ Бюджетное послание Президента РФ;
✓ прогноз социально-экономического развития соответствующей территории;
✓ основные направления бюджетной и налоговой политики.
6. Для анализа и совершенствования бюджетного планирования этот вид финансовой деятельности необходимо рассматривать в двух аспектах:
1) бюджетное планирование на уровне финансового органа (формирование бюджета в целом, планирование по видам и подвидам доходов и разделам и подразделам расходов);
2) бюджетное планирование на уровне главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей и бюджетополучателей (формирование функциональной и экономической структуры расходов бюджета, обеспечение их результативности и эффективности).
7. Существуют следующие основные подходы к формированию общего бюджета: планирование «по доходам» и планирование «по расходам».
Доходно-ориентированный подход означает, что формирование расходов строится исходя из общей суммы предполагаемых доходов, а так как доходы ограниченны, то и расходы также подлежат «оптимизации» и планированию в рамках имеющихся ограниченных ресурсов. При этом основной целью ставится формирование сбалансированного бюджета.
В основе расходно-ориентированного подхода бюджетного планирования лежат постановка управленческих задач и определение объема требуемого финансирования всех необходимых мероприятий в целях реализации проводимой социально-экономической политики.
8. Планирование доходной части бюджета является способом финансового обеспечения достижения поставленных целей. Бюджетный дефицит и государственный долг рассматриваются как действенные и эффективные инструменты управления бюджетом, позволяющие компенсировать недостаточность собственной финансовой базы и осуществлять необходимые финансовые маневры.
9. Важное значение имеет бюджетное планирование на уровне главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей и бюджетополучателей, так как именно на этом уровне закладывается эффективность бюджетных расходов, которая может быть количественно измерена и оценена.
10. В практике существуют две концептуальные модели управления бюджетными расходами:
1) затратная – основное внимание уделяется управлению и детальному контролю затрат при неявно заданных результатах;
2) результативная – предполагает контроль за результатами и управление ими при установлении лишь верхних границ затрат.
7. Бюджетные нормы и нормативы
1. Бюджетные нормы и нормативы используются при определении объема расходов бюджета, на их основе делаются расчеты. В соответствии с действующим законодательством каждый уровень власти при формировании собственного бюджета имеет право самостоятельно устанавливать нормативы расходов по отдельным статьям затрат на финансирование собственных расходных обязательств.
Российская Федерация может вводить федеральные стандарты оплаты расходов, субъект РФ – региональные, а муниципальные образования – муниципальные стандарты, являющиеся обязательными при формировании бюджетов соответствующей территории и смет доходов и расходов (заданий на оказание государственных и муниципальных услуг) учреждений соответствующего уровня управления.
2. В настоящее время используются такие бюджетные нормы, как:
✓ нормы оплаты труда работников бюджетной сферы;
✓ нормативы потребления коммунальных услуг бюджетными учреждениями;
✓ тарифы стоимости коммунальных услуг для бюджетных учреждений;
✓ нормативы командировочных расходов;
✓ лимиты расходов на приобретение расходных материалов;
✓ лимиты расходов на транспортные услуги и услуги связи;
✓ стандарты стоимости содержания 1 м2 жилой площади;
✓ стандарты стоимости капитального и текущего ремонта 1 м2 жилой площади;
✓ стандарты стоимости содержания 1 м2 дорог общего пользования;
✓ нормативы возмещения расходов сельхозпроизводителей и т. д.
Широкий спектр бюджетных нормативов существует в сфере предоставления социальных льгот отдельным категориям населения. В их числе: нормативы расчета субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг; нормативы предоставления социальных пенсий, пособий и иных видов социальной помощи; нормативы компенсации расходов на лечение и приобретение медикаментов.
3. В рамках реформы бюджетной системы меняется методика планирования расходов. Происходит переход от системы установления нормативов расходов по отдельным статьям бюджетной классификации для бюджетополучателей к установлению нормативов расходов на оказание бюджетной услуги одному пользователю, т. е. переход от финансирования учреждений к финансированию услуг потребителям.
При этом оценка стоимости бюджетных услуг необходима:
✓ для бюджетного планирования в условиях реформы;
✓ оценки эффективности деятельности органов власти;
✓ формирования государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг.
Нормативы стоимости бюджетной услуги должны определяться в два этапа:
☝отраслевые министерства и ведомства разрабатывают стандарты на основе качественных (натуральных) и объемных (количественных) показателей предоставления бюджетной услуги;
☝финансовые органы рассчитывают стоимость услуг в расчете на потребителя на основе стандартов, разрабатывают финансовые нормативы предоставления услуг.
Основой новой системы финансирования деятельности государственных и муниципальных учреждений должно стать нормативно-подушевое финансирование, т. е. должен реализовываться принцип «деньги идут за потребителем (оказанной бюджетной услугой)». При этом объем финансирования учреждения должен зависеть от количества посетителей и потребителей его услуг, а также от качества их предоставления. В этих условиях между учреждениями должна возникнуть конкуренция, которая будет способствовать повышению эффективности и результативности их деятельности.
