Татьяна Львовна Тенилова
Время в праве

Полная версия

§ 2. Действие закона во времени

Время является (наравне с пространством и кругом лиц) одним из тех параметров, которые определяют момент, вызывающий соответствующие юридические последствия.

Правотворческий процесс – процесс, длящийся во времени. Законотворческая процедура включает в себя следующие моменты: на основании ст. 105 Конституции РФ принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Советом Федерации для одобрения. При этом датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции и одобрения Советом Федерации.

Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации. При этом очевидно, что здесь используются такие временные свойства, как определение момента времени с помощью указания факта, т. е. дня, с которого он должен считаться принятым. Порядок означает определенную, установленную Конституцией РФ последовательность. С помощью сроков определяется продолжительность стадий опубликования и вступления законов в силу. Кроме того, в этом случае особую роль играет непрерывность данного процесса. Дата окончания одного процесса означает начало следующего. Допускается повторное официальное опубликование при внесении изменений и дополнений в закон. Законотворческая процедура сама рассчитана на неопределенный ряд повторений при рассмотрении, опубликовании и т. д. различных нормативных актов. По истечении времени порядок опубликования, принятия и вступления в силу закона как утративший силу заменяется новым. Законы вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок их действия.

Всего за годы Советской власти и постсоветского периода было принято 23 различных правовых предписания, касающихся интересующего нас вопроса³⁰. История их развития рассматривалась в отечественной исследовательской литературе.

Касаясь вопроса действия закона во времени, мы попробуем сравнить действующее законодательство с предшествующим.

Одним из первых декретов Советской власти был Декрет от 30 октября 1917 г. «О порядке утверждения и опубликования законов», устанавливающий следующий порядок издания и опубликования нормативно-правовых актов: вначале их проекты рассматривались Правительством, куда поступали из соответствующего министерства за подписью народного комиссара или из стола законодательных предложений за подписью заведующего отделом. Затем постановление подписывалось именем Российской Республики Председателем Совета народных комиссаров или за него внесшим его на рассмотрение в Правительство народным комиссаром. Днем вступления постановления в законную силу считался день его опубликования в Газете Временного Рабочего и Крестьянского Правительства.

В постановлении мог быть указан другой срок его вступления в законную силу, а равно оно могло быть введено в действие по телеграфу, но в этом случае оно вступало в силу в каждой местности по опубликовании там соответствующей телеграммы³¹. Широкое опубликование юридически обеспечивало реальность презумпции знания законов нового государства и создание действительных предпосылок их исполнения субъектами права³². В то же время вступление закона в силу со дня опубликования его в «Газете» противоречило реальности презумпции знания правовых предписаний при учете состояния средств связи центра с местами и огромной протяженности территории России. Советское правительство, видимо, учитывая революционную ситуацию и невозможность одновременного получения соответствующей информации на местах, определило необходимость вступления в силу декретов немедленно и повсеместно. Определения «немедленно», «в срочном порядке», «незамедлительно» вообще характерны для документов той эпохи, причем это сразу же юридически привязывалось ко всему российскому пространству.

Понятно, что данный подход к вступлению закона в силу проявляет себя в определенные моменты – периоды общественного развития, характеризующиеся усиленной динамикой отношений и учащенным временным ритмом. Он характерен не только для революционного времени, но и для военного, и для периода реформ, резко меняющих общественный строй. Так, для нынешнего времени также свойственно частое вступление нормативно-правовых актов в силу с момента их опубликования. Стабильность общества здесь измеряется стабильностью введения и вступления в силу правовых предписаний, хотя их природа в разные периоды развития может быть абсолютно различной. Значительное увеличение нормотворческой базы деятельности Советской Республики повлекло за собой издание Декрета Совнаркома от 19 ноября 1918 г. «О порядке опубликования законов, постановлений и распоряжений центральных и местных властей» и постановления ВЦИК от 23 ноября 1918 г. «О времени вступления в силу узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства»³³. Данные документы отделили акты центральной власти от актов местных и ведомственных органов, определяя прежний порядок только для ведомственных актов, имеющих общее значение. Иные же акты, касающиеся внутренней организации каждого ведомства, отныне должны были рассылаться для сведения всех народных комиссаров с обязательным объявлением об этом в Совнаркоме. При этом инструкции и положения входили в силу и подлежали опубликованию в ведомственных органах, если в течение суток со дня устного объявления о заседании Совнаркома со стороны народных комиссаров не поступало протеста. Таким образом, менялась и усложнялась последовательность принятия различных норм права.

Указанное Постановление ВЦИК определяло время вступления в силу актов Правительства днем опубликования их в «Известиях» или в «Собрании узаконений». Если «Известия» опубликовывали правовые акты быстрее, чем «Собрание узаконений», днем вступления их в силу считался день их опубликования в «Известиях». В тех же случаях, когда акты появлялись в «Собрании узаконений» раньше или их вообще не было в «Известиях», то временем вступления в силу считался день опубликования в «Собрании узаконений». Таким образом, день вступления правового предписания в силу определялся определенной последовательностью при опубликовании. Одновременное вступление актов Правительства в силу для всей страны со дня опубликования позволяло считать их юридически вступившими в силу с этого момента.

Такой порядок сохранялся до принятия Декрета СНК «О порядке опубликования законов Рабочего и Крестьянского Правительства и о времени вступления их в силу» от 8 октября 1920 г., согласно которому «все декреты и постановления ВПК, СНК, опубликованные в «Известиях», газете «Экономическая жизнь», в органах народных комиссариатов или в «Собрании узаконений», считаются вступившими в силу на местах со дня получения соответствующего номера названных изданий в губернском исполнительном комитете и уездном исполнительном комитете, если в самом тексте декрета или постановления не оговорено, что они сообщаются на места по телеграфу»³⁴. Таким образом, для России устанавливался разновременный момент вступления нормативно-правового акта в силу в зависимости от получения на конкретных местах официального печатного органа. При этом, поскольку официальных печатных изданий было несколько, временем вступления закона в силу был день получения на месте первого из них.

«Принцип разновременного вступления нормативного акта в силу в момент его получения соответствующим органом на месте лучше обеспечивал реальность презумпции знания законов в то время. Однако здесь были и известные сложности, поскольку момент получения нормативного акта в губернском исполнительном комитете не совпадал с тем моментом, когда население губернии могло реально с этим нормативным актом ознакомиться. Разновременное действие закона на территории не может быть желательно, так как на практике это приводило к тому, что в одних местах в силу уже вступил новый закон, в других же еще действовал старый³⁵. Подобная ситуация часто вызывала их коллизии»³⁶. Декретом Совнаркома «О порядке рассмотрения и опубликования законодательных и правительственных актов» (СУ РСФСР № 17, ст. 223), изданным в конце 1920 г., устанавливалась более упрощенная последовательность законодательной процедуры, которая обеспечивала более быстрое прохождение проекта. Этим декретом определялась обязательность для подлежащих опубликованию законодательных и правительственных актов направления в Наркомат юстиции, где в трехдневный срок осуществлялась отметка об их опубликовании.

Далее шло Постановление Наркомата юстиции «в целях точного установления времени вступления в силу декретов и постановлений Правительства», представляющее разъяснение Декрета СНК от 8 октября 1920 г. Данное постановление было принято 23 февраля 1923 г. Согласно ему, моментом вступления закона в силу считалось время получения одного из центральных официальных изданий в губернском исполнительном комитете Совета. При этом если данное постановление было получено уездным исполкомом ранее, чем губернским, то временем вступления в силу акта в данном уезде считалось время его получения в уездном исполнительном комитете.

Таким образом, устанавливалась определенная последовательность для вступления в силу правовых предписаний на местах. При этом НКЮ были установлены порядок обязательного и немедленного направления очередного номера «Собрания узаконений» в губернские исполкомы, а также требование строгого учета на местах времени поступления каждого номера издания. Из приведенных выше примеров видна неразрывная связь времени, пространства и оперативных средств связи, которые определяются скоростью их преодоления. При этом чем выше скорость, темп доставки почты, тем более скорое вступление нового закона в силу они обеспечивали в конкретном месте (пространстве).

После образования СССР были изданы еще два документа, регулирующих действие закона во времени, – Постановление Президиума ЦИК и СНК СССР от 22 августа 1924 г. «О порядке опубликования законов и распоряжений Правительства Союза ССР»³⁷ и Постановление ЦИК СНК СССР от 6 февраля 1925 г. «О времени вступления в силу законов и распоряжений Правительства Союза ССР, а равно распоряжений ведомств Союза ССР»³⁸, которые вобрали в себя принципы предыдущих законодательных актов.

Постановление от 22 августа 1924 года особо подчеркивало необходимость принятия всех мер по своевременному выпуску «Собрания законов». Однако срок, в течение которого должны были публиковаться новые акты, был определен в Постановлении Совнаркома СССР уже в январе 1925 г. Согласно ему, опубликование актов законодательных органов должно было производиться не позднее трех недель со дня их подписания³⁹.

С начала 30-х годов постепенно начинают происходить определенные изменения. Так, в 1931 году были введены ограничения на опубликование ведомственных актов, кроме того, устанавливается порядок опубликования всех постановлений, инструкций и распоряжений наркоматов в СССР только с разрешения Председателя Совнаркома СССР или его заместителя. Усложняется последовательность, определяющая информирование населения о правотворчестве высших органов власти и управления СССР. Порядок правового опубликования нормативных актов не пересматривался до 1958 года. В этот же период широкое опубликование актов все больше начинает сокращаться и заменяться служебной рассылкой отдельных текстов либо сборников нормативных актов. В условиях военного времени данный порядок становится определяющим. Если подобные ограничения в период войны являлись оправданными, то в послевоенный период обстановка требовала перехода к более демократическому решению данных вопросов, однако этого не произошло. «Собрание постановлений Правительства СССР», выходившее и так нерегулярно, с 1950 года вообще перестает издаваться и возобновляется лишь после XX съезда КПСС в 1957 году. Таким образом, еще раз можно убедиться, насколько тесно связаны временные характеристики (в данном случае это – вступление в силу закона, его провозглашение, ознакомление с ним через средства печати) с существующим политическим режимом.

Указ Президиума ВС СССР от 19 июня 1958 г. «О порядке опубликования и вступления в силу законов СССР, постановлений Верховного Совета СССР, указов и постановлений Президиума Верховного Совета СССР»⁴⁰ и постановление Совета Министров СССР от 20 марта 1959 г. «О порядке опубликования и вступления в силу постановлений и распоряжений Правительства СССР»⁴¹ ставили перед собой задачу укрепления законности с помощью упорядочения опубликования новых актов⁴². Данными документами вновь вводилось одновременное вступление законов в силу по всей стране (очевидно, при этом стала учитываться возможность оперативной доставки), причем срок вступления в действие определялся одновременно по истечении десяти дней после их опубликования в «Известиях» или «Ведомостях Верховного Совета СССР», если в самих актах не указывался срок введения их в действие. Срок опубликования нормативных правовых актов определялся не позднее семидневного срока после их принятия. Кроме этого, указывалось, что постановления и указы, не имеющие общего значения или не носящие нормативного характера, могут просто рассылаться по соответствующим ведомствам без опубликования. Таким образом, были четко определены как сроки опубликования законов, так и их вступление в силу. При этом строго соблюдалась презумпция знания закона, т. е. населению давалась реальная возможность ознакомиться с правовыми документами.

В 1977 году была принята новая Конституция СССР, которая в ст. 116 закрепляла опубликование законов и иных актов Верховного Совета СССР за подписями Председателя и Секретаря Президиума Верховного Совета СССР.

В 1980 году был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР «О внесении изменений и дополнений в Указ Президиума СССР от 1958 года». Однако при этом временные пределы, обязательность опубликования законов не позднее семидневного срока после их принятия и одновременного вступления в силу по истечении десяти дней остались прежними. Указы и постановления Президиума ВС СССР, не имеющие общего значения или не носящие нормативного характера, вступали в силу с момента получения их государственными органами и общественными организациями, если при этом не устанавливался иной срок. При этом отмечалось, что акты, которые будут ранее опубликованы в «Известиях», чем в «Ведомостях», вступают в силу по истечении десяти дней после опубликования в «Известиях». Кроме того, допускался иной срок введения нормативного акта в действие, который мог устанавливаться при принятии Верховным Советом СССР или Президиумом ВС СССР.

Далее можно отметить, что и Указом от 1958 г., и данным документом было установлено, что нормативные акты, требующие широкого и немедленного обнародования, публикуются также в газете «Известия Совета народных депутатов СССР». Таким образом, вводилась последовательность при определении срочности опубликования документов. Все основные временные принципы (одновременность вступления в силу законов, сроки их опубликования и введение в действие) были последовательно перенесены в текст Закона СССР «О порядке опубликования и вступления в силу законов СССР и других актов, принятых Съездом народных депутатов СССР, Верховным Советом СССР и их органами»⁴³. Существовал определенный порядок введения в действие этих законов и актов в союзных республиках. Затем Верховным Советом Российской Советской Федеративной Социалистической Республики 27 декабря 1990 года был принят закон «О порядке опубликования и вступления в силу законов РСФСР и других актов, принятых Съездом народных депутатов РСФСР, Верховным Советом РСФСР и их органами», который принял прежние временные параметры опубликования и введения законов в силу применительно к РСФСР. Распад СССР сказался и на действии правовых предписаний. В одном правовом пространстве одновременно могли действовать два закона (союзный и российский), регулируя одни и те же отношения.

Рассматриваемый вопрос регулируется в данное время российским законодательством, принятым в отношении законов и нормативных актов после 1993 года, – это Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»⁴⁴, Указ Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»⁴⁵, Указ Президента РФ «О внесении дополнения в Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»⁴⁶, постановление Правительства Российской Федерации «О внесении изменения в Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»⁴⁷.

С нашей точки зрения, нынешняя ситуация по динамике принятия, внесения изменений и дополнений является схожей с ситуацией первых лет Советской власти; Если с конца октября 1917 года по 1923 год было принято 9 различных правовых предписаний, то с июля 1990 года по декабрь 1997 г. их насчитывается тоже 9. С момента образования СССР и принятия соответствующих двух постановлений в 1924–1925 годах до принятия Указа 1958 года прошло 33 года, а первое внесение в последний Указ было произведено в 1980 году (через 32 года). Очевидно, любой стабильный режим (здесь не берется в расчет, какой именно) характеризуется стабильностью законов (в нашем случае имеются в виду акты, регулирующие действие законов во времени). При этом очевидно, чем режим демократичнее, тем будет больше возможностей для создания принципов законности, гласности, обнародования законов при широком использовании временных характеристик.

Итак, в настоящее время существует следующий порядок опубликования и вступления в силу нормативно-правовых актов:

принятие федерального закона Государственной Думой. При этом датой его принятия считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции;

федеральный конституционный закон после принятия Государственной Думой в течение 14 дней в обязательном порядке должен быть одобрен палатами Федерального Собрания;

все законы подлежат официальному опубликованию (в течение семи дней – до 1996 г.) в течение десяти дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации;

официальным опубликованием законов и актов палаты Федерального собрания считается первая публикация их полного текста в «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации»;

федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после дня их официального опубликования. Кроме этого, в самих законах или актах палат может быть установлен другой порядок вступления их в силу;

акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Правительства РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. Кроме этого, предусматривается возможность установления и другого порядка вступления их в силу. Пункт 4 устанавливает осуществление контроля за правильностью и своевременностью опубликования актов Президента РФ Главным государственно-правовым управлением Президента РФ и аппаратом Правительства РФ;

нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в газете «Российские вести» в течение десяти дней после их регистрации. Установлена еженедельная периодичность издания с 1998 года «Бюллетеня нормативных актов федеральных органов исполнительной власти». Данные акты вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после дня официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.

При вступлении нормативно-правового акта в силу по современному российскому законодательству используются различные временные свойства, прежде всего принципы непрерывности, одновременности. По данному вопросу было проведено конкретное исследование, затрагивающее период с 1 января по 1 апреля 1997 года. Были получены следующие данные: за изучаемый период 26,4% законов вышли в свет с теми или иными нарушениями. 32 закона, подлежащие в соответствии со ст. 106 Конституции РФ рассмотрению, не были одобрены в четырнадцатидневный срок. Когда конституционные сроки рассмотрения законов не совпадают со сроками заседаний Совета Федерации, важные законы направляются Президенту РФ без рассмотрения на заседаниях палаты. В итоге Совет Федерации выводится из законодательного процесса. Семидневный срок, отведенный Президенту РФ для опубликования подписанного федерального закона, в 15 из 72 случаев был нарушен. В отдельных случаях существует нормативная неопределенность вступления в силу федеральных законов⁴⁸. Актуальной является и проблема вступления в силу федеральных законов. В результате проведенного Толстиком В. А. исследования выявлено, что ни один из законов не был введен в действие по истечении десяти дней с момента опубликования ⁴⁹.

Как уже отмечалось, своевременное совершенствование законодательства не всегда успевает за развитием правовых отношений, динамика которых влечет за собой и изменение правовых норм. При этом старые правовые нормы могут вступать в Конфликт с новыми, когда прежние нормы права официально не изменены или не отменены. Отсюда видно, что данная коллизия вызывается изменением или развитием определенных правоотношений во временных пределах. Коллизия правовых предписаний – расхождение содержания (столкновение) двух или более формально действующих нормативных актов, изданных по одному и тому же вопросу. Она разрешается путем выбора того нормативного акта, который должен быть применен к рассматриваемому случаю. Такое расхождение возможно в силу того, что принятие нового акта не всегда сопровождается одновременной отменой Устаревших актов по тому же вопросу. При этом случаи разрешения коллизий могут быть следующие: при расхождении между актами, изданными одним и тем же правотворческим органом, применяется акт, изданный позднее; при расхождении между общим и специальным актом преимущество отдается специальному, если он не отменен изданным позднее общим актом. Если расходящиеся по содержанию нормы находятся в актах, принятых разными органами, то применяется норма, принятая вышестоящим органом⁵⁰.