Сборник статей
Роль правовой системы в обеспечении устойчивого социально-экономического развития. Материалы экспертной дискуссии, состоявшейся в РАНХиГС в рамках Гайдаровского форума 12–14 января 2017 года

Государственное регулирование

Проблема осмысленности и границ вмешательства государства в сферу экономических отношений так же стара, как и само государство. В классификации Д. Норта первая экономическая революция состоялась именно тогда, когда произошел переход от кочевой к оседлой жизни и соответственно впервые потребовалась централизованная (на уровне первых прототипов государственного устройства) защита (гарантия) прав собственности на землю, которая обеспечила для собственников стимулы повышения эффективности и производительности.

Как замечает Дэвид Юм, собственность должна быть стабильна и установлена с помощью общих правил. Пусть в отдельном случае от этого страдает общество, однако такое временное зло щедро возмещается постоянным проведением данного правила в жизнь, а также тем миром и порядком, которые оно устанавливает в обществе (Юм, 1966 [1739]: 1,649). Несколько иную формулировку указанной закономерности можно найти у Д. Норта: когда государству удавалось сформировать с его точки зрения «лучшую» (приносящую сравнительно большие выгоды властным элитам) структуру собственности, которая максимизирует ренту, присваиваемую правителем (и его группой), такие отношения собственности обычно вступали в конфликт с требованиями интенсивного экономического роста. Формирование политико-правовых условий, которые в наибольшей степени могут способствовать интенсивному долгосрочному экономическому росту, обычно связывают с существенным сокращением сферы прежнего (феодально-кланового или командно-административного) «всепроникающего» регулирования.

Джон Локк полагал, что политическая власть представляет собой «право создавать законы… для регулирования и сохранения собственности» (Локк, 1988: III, 343). Как отмечают Э. Фуруботн и Р. Рихтер, для института экономики, основанной на частной собственности, основным является тот факт, что передача индивидуальных прав собственности осуществляется, по сути, добровольно. Следовательно, элементарные конституционные правила должны базироваться на принципе неприкосновенности прав личной собственности. Проблема, однако, заключается в том, что государство обладает властью, которую оно способно направить не только на защиту частной собственности, но и на ее изъятие. Соответственно, основополагающим условием функционирования рыночной экономики наряду с конституирующими элементарными правилами является также достоверное обязательство государства уважать частную собственность.

Преуспевающим рынкам требуется не только адекватная система прав собственности и контрактного права, но и безопасный в политическом смысле фундамент, накладывающийжесткие ограничения на возможности конфискации богатства государством. Сторонники новой институциональной теории охотно используют формулировку «фундаментальной политической дилеммы», принадлежащую Б.Вайнгасту: «Правительство, достаточно сильное для того, чтобы защитить права собственности, оказывается вместе с тем достаточно сильным и для того, чтобы конфисковать собственность своих граждан» (Weingast, 1993: 287). Для некоторых современных посткоммунистических и развивающихся государств более актуальной может стать формулировка «рост в тени экспроприации», ярко характеризующая проблемы сужения границ частной собственности в заданном контексте (Aguiar, Amador, 2011).

Представители либерального (неолиберального, неоконсервативного) течения выступали против «чрезмерного вмешательства» государства в хозяйственную жизнь. В расширении сферы государственного предпринимательства и централизованного регулирования классик современного либерализма Ф. Хайек видит прежде всего нарушение основных прав граждан, ограничение свободы участников рыночных отношений. Вместе с тем, отстаивая теоретическую трактовку конкуренции как творческого процесса, он вполне обоснованно, на наш взгляд, пишет о невозможности более или менее точно подсчитать убытки из-за ограничения экономических свобод. «В отличие от непосредственных результатов вмешательства в рыночный порядок, которые в большинстве случаев достаточно очевидны, косвенные и отдаленные последствия по большей части остаются неизвестны… Нам не дано знать обо всех издержках, понесенных в результате подобного вмешательства…» (Хайек, 2006: 75).

Стандартный неоинституциональный набор функций государства, которые последнее получает вместе с правом принуждения (насилия) в соответствующих областях, включает спецификацию и защиту прав собственности, минимизацию информационной асимметрии участников рынка, обеспечение физических каналов обмена товарами и услугами, судебное (и иное в роли «третьей стороны») урегулирование контрактных и иных отношений, стандартизацию мер и весов, обеспечение производства общественных благ (обороны, науки, образования, здравоохранения).

Государственное вмешательство имеет смысл также в тех случаях, когда возникает необходимость общественной компенсации тех или иных экстерналий, разграничения достойных и негативных с точки зрения общества потребностей^[3]. Вопрос о том, насколько эффективно государство способно осуществлять такое разграничение, имеет принципиальное значение.

При развитии современного государства возникает определенное противоречие между тем, что общественные деятели должны иметь достаточные полномочия для осуществления «хорошего управления», и гарантией, что эти представители будут ограничены в произвольном использовании своих полномочий в интересах привилегированного меньшинства.

Очевидно, что разрешение данного противоречия (при отсутствии унифицированных рецептов) лежит в сфере развития политических институтов. В современной теории предполагается, в частности, что экономические институты, стимулирующие экономический рост, возникают тогда, когда, во-первых, политические институты предоставляют власть тем группам, которые заинтересованы в наличии широко разветвленной системы обеспечения (инфорсмента) прав собственности; во-вторых, предусматривают эффективные ограничители для действий власти предержащей; в-третьих, не существует возможностей для извлечения значимой ренты от пребывания у власти (Acemoglu et al., 2004).

Что касается «хорошего управления» (в терминологии Всемирного банка), то оно характеризуется предсказуемым, открытым и вооруженным знаниями проведением политики, при этом деятельность бюрократии происходит в профессиональном режиме, исполнительная ветвь власти отвечает за свои действия, сильное гражданское общество принимает активное участие в общественных делах и все действуют в соответствии с законом.

Кроме того, государство так или иначе несет ответственность за значительную часть компонентов, входящих в так называемую институциональную матрицу экономической деятельности, то есть за тот комплекс переменных (включая правовые), которые обеспечивают взаимодействие населения, ресурсов и технологий в экономике. Независимо от модели регулирования несколько функций государства являются существенными.

Во-первых, необходимо обеспечение элементов преемственности и стабильности, без которых обществу угрожает дезинтеграция (при условии, что такая политика не вступает в противоречие с требованиями экономического развития и распространения технологий).

Во-вторых, требуется стимулирование институциональных инноваций, результаты которых могут быть схожи с результатами технологических инноваций с точки зрения более эффективного использования факторов производства.

В-третьих, при условии минимального вмешательства в функционирование рынков государство обеспечивает сертификацию частных прав собственности и защиту жизни и имущества с помощью принудительной силы закона.

В-четвертых, к важнейшим функциям государства необходимо отнести гарантию конкурентности рынка.

С точки зрения неоинституционализма в его «пигувианском» (селективном) или «коузианском» (комплексном) варианте регулирования государственное вмешательство должно концентрироваться на нормах и правилах поведения хозяйствующих субъектов, спецификации, дифференциации и защите прав собственности, уменьшении трансакционных издержек, развитии конкуренции, минимизации отвлечения ресурсов на процессы стабилизации экономической системы, эффективном распределении ресурсов.

Однако часто такого минимального государственного вмешательства недостаточно, поэтому в случае, когда рынки могут не прийти к равновесному состоянию, и в ситуациях, когда равновесие неэффективно, на государство ложится ответственность по его коррекции при наличии целого ряда ограничений – отсутствия адекватной информации, коррупции в правительстве, политической проблемы принципала – агента и др.). Если использовать более узкий и строгий подход, то можно рассматривать регулирование как применение юридических инструментов для достижения целей конкретной социально-экономической политики. Характеристика юридических инструментов (регуляций) состоит в том, что частные лица и организации принуждаются государством действовать предписанным образом под угрозой применения санкций.

Соответственно при более углубленном рассмотрении различных аспектов функционирования государства как «правового регулятора» хозяйственной деятельности в самом общем виде придется принять во внимание практически весь спектр отраслей права и в первую очередь (без выделения приоритетов):

– права собственности и их гарантии;

– законодательство по вопросам интеллектуальной собственности и патентов на изобретения и открытия;

– законодательство о доступе к информации;

– Конституцию и гарантии прав человека;

– семейное право, наследование;

– Бюджетный кодекс, законодательство по государственным закупкам и государственной контрактной системе;

– налоговую систему;

– законодательство по вопросам регулирования финансовой системы;

– внешнеэкономическую деятельность и интеграционные процессы;

– трудовое законодательство и его влияние на рынок труда;

– законы о гражданстве и иммиграции и эмиграции, о регистрации по месту жительства;

– законодательство по вопросам благотворительности;

– законодательство по вопросам социального обеспечения, здравоохранения и образования, экономические вопросы содержания детей, стариков и больных;

– законы, касающиеся природных ресурсов и полезных ископаемых;

– правовые основы взаимодействия государства и бизнеса (лицензирование, саморегулирование, преференции в сфере инновационного предпринимательства и др.);

– развитие организационно-правовых форм предпринимательства.