Станислав Федорович Мазурин
Административное право. Том I
1.5. Административно-правовые нормы: понятие, структура, виды
Как нами уже было отмечено, административное право РФ представляет собою систематизированную в различных законах и подзаконных актах совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления. Эти нормы устанавливаются публичной властью государства и, в зависимости от их юридической силы и издающих их органов, действуют на всей территории РФ, либо на территории отдельных субъектов РФ. Их реализация обеспечивается при помощи экономических, организационных, социально-культурных средств и принудительных методов государства. Эффективность административно-правовых норм, как и всяких иных правовых норм, зависит от уровня развития нравственности в социальной среде общества.
Известный русский ученый философ и правовед И. А. Ильин, отмечал, что каждая норма и каждый императив как правила лучшего должны предписывать то, что в самом деле является лучшим. Человек должен соблюдать предписанный порядок именно потому, что он лучший. Поэтому прежде, чем устанавливать норму, необходимо иметь верное и отчетливое представление о том, что есть лучшее. Тот, кто пытается установить правило мышления, должен исследовать, что есть «лучшее» в мышлении, т. е. что такое истина; кто ищет правило для художественного творчества, тот должен решить вопрос о том, что есть лучшее в искусстве, т. е. что такое красота; кто стремится установить правило нравственно праведной жизни, тот должен исследовать сущность добра; а тот, кто устанавливает правовую норму, предполагает известным, в чем состоит сущность справедливости.
Наконец нетрудно понять, что каждая норма сохраняет свое значение в качестве правила лучшего даже и в том случае, если кто-нибудь ее нарушает. Несоблюдение правила не отменяет его и не может его отменить. Так, если кто-нибудь будет допускать в суждениях своих противоречия, то мышление его станет неверным, но правило о непротиворечивости мышления останется непоколебленным; точно так же, если кто-нибудь возлюбит себя превыше всего, то состояние его души окажется нравственно недобрым, но завет Христа сохранит свою глубокую верность. Убийство нарушает норму «не убий», но не отменяет ее. Таково основное значение всякой нормы.
Однако законоведение изучает далеко не все законы долженствования, но только один вид их: именно, нормы права. Правила мышления исследуются в логике; правила художественного творчества – в эстетике (наука о прекрасном); правила нравственно совершенной жизни – в этике. Законоведение исследует основные черты и основное содержание тех норм, которые предписывают людям известное внешнее поведение в их совместной жизни. Таковы нормы права.[13]
Нормы административного права – это установленные государством правила должного или возможного поведения, адресованные, участникам государственного управления – управляющим и управляемым субъектам.
При помощи норм административного права, являющихся основным средством исполнительно-распорядительной деятельности, исполнительные органы государства осуществляют возложенные на них функции, потому органы исполнительной власти в юридической литературе называют правоприменительными.
Нормы административного права устанавливают правовой статус субъектов исполнительной власти (права, обязанности, социальные гарантии), являются важными составными элементами их деятельности, а так же деятельности судов и прокуратуры, регулируют вопросы внутриорганизационной управленческой деятельности различных структур исполнительной и муниципальной власти. Кроме того, эти нормы являются регулятором общественных отношений, связанных с осуществлением негосударственными общественными организациями функций органов государственного управления, делегированных им государством. Например, участие в охране общественного порядка и обеспечении безопасности в условиях возникновения чрезвычайных ситуаций и др. Кроме того, административно-правовые нормы регулируют взаимоотношения государства с различными категориями физических лиц: гражданами РФ, иностранными гражданами и лицами без гражданства, гражданами, занимающимися предпринимательской деятельностью.
В отличие от норм других отраслей права, нормы административного права обладают своими специфическими особенностями:
– они обеспечивают функционирование всей системы исполнительной власти;
– при помощи административно-правовых норм осуществляется организация не только исполнительных органов государственной власти, но и суда, прокуратуры, представительных органов государства и местного самоуправления;
3) административно-правовые нормы содержат различные варианты должного, или возможного поведения (запреты, предписания, дозволения, поощрения, наказания);
4) административно-правовые нормы содержатся как в законах, принимаемых законодательными органами государственной власти так и в подзаконных актах, принимаемых органами исполнительной власти с целью более рационального и эффективного проведения в жизнь требований законов;
5) круг субъектов, применяющих нормы административного права значительно шире, чем например, в семейном, трудовом, или уголовном праве;
6) нормы административного права, по способу их воздействия на участников общественных отношений, обладают более широким спектром действия, чем все иные нормы правовой системы государства. В частности они подразделяются на обязывающие, запрещающие, дозволяющие, уполномочивающие.
Сущность административно-правовых норм, по мнению профессора А. П. Коренева состоит в том, что нормы административного права, будучи регуляторами управленческих отношений:
– определяют правовое положение граждан в сфере управления;
– регламентируют порядок образования органов исполнительной власти, органов государственного управления, их компетенцию и взаимоотношения с другими государственными органами, общественными объединениями и иными негосударственными формированиями и гражданами;
– регулируют порядок прохождения государственной службы в органах управления и других государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях государственными служащими, определяют их обязанности и права, а также правовое положение местных органов самоуправления, общественных объединений и их служащих в сфере государственного управления;
– устанавливают формы и методы государственного управления и процессуальный порядок его осуществления;
– определяют способы обеспечения законности в государственном управлении;
– регулируют управленческие отношения в социально-политической, социально-культурной и хозяйственной сферах, а также в межотраслевом управлении;
– регламентируют административно – юрисдикционную деятельность уполномоченных органов и порядок ее осуществления[14].
При помощи административно-правовых норм решаются следующие задачи:
а) упорядочение, регулирование и закрепление наиболее рациональных форм поведения в системе государственных управленческих общественных отношений;
б) обеспечивается охрана общественного порядка и предупреждение угроз безопасности государства, юридических и физических лиц;
в) образование и развитие новых государственных управленческих отношений, возникающих в общественной среде в связи экономическим развитием государства и появлением новых форм ведения хозяйственной деятельности и его субъектов;
г) исключение из сферы управления утративших свои полезные свойства общественных отношений, не отвечающих условиям прогрессивного развития государства.
Методы воздействия норм административного права на общественные отношения зависят от целей и задач выраженных во внутренней и внешней политике государства.
Для административно-правого регулирования, характерны две группы административно-правовых норм: предписания и запреты, без которых немыслима никакая управленческая деятельность. Вместе с тем, наряду с предписанием (обязыванием) и запретом, в управленческой деятельности используются дозволение, поощрение и наказание.
Все нормы административного права, как и все иные правовые нормы, имеют свою структуру, внутреннее строение, Вместе с тем эта структура имеет свои особенности, отличающие ее от многих других правовых норм. Так, структура административно-правовой нормы включает в себя три основных элемента: гипотезу, диспозицию и санкцию. Многие правовые нормы иных правовых отраслей гипотезы в себе не содержат. Вместе с тем, в нормах административного права, в зависимости от их характера, вместо санкции может выступать и такой элемент как поощрение (например, за достижение высоких результатов при создании общественно-полезных ценностей).
Гипотеза (предположение), является частью административно-правовой нормы, содержащей указание на фактические условия применения правовой нормы в виде юридических фактов (например, совершение конкретного правонарушения.). Гипотеза устанавливает область действия следующего за ней элемента – диспозиции.
Диспозиция правовой нормы отражает форму ее действия (внешнего выражения) в виде предписания, запрета, или дозволения.
Диспозиция указывает на возможное и должное поведение субъектов правоотношения, которое выражается в виде действия, или бездействия, частично отражает правовой статус этих субъектов.
Санкция, правовой нормы, содержит указание на способ воздействия на виновного правонарушителя, устанавливает обязанность виновного лица претерпеть определенные государством материальные, правовые, либо физические лишения (ограничения), либо меры нравственного характера (предупреждение).
При этом важно иметь в виду, что санкция указывает не любое административное воздействие, а лишь такое, применение которого предусмотрено нормой в связи с правонарушением. Поэтому административно-предупредительные меры (установление карантина, закрытие границы, оцепление места наводнения, землетрясения, а также реквизиция) не могут быть отнесены к санкциям, ибо они не связаны с совершением правонарушения.[15]
Однако не во всех нормах содержатся такие санкции. В некоторых правовых нормах, как нами уже было отмечено, может содержаться и такой элемент, как поощрение.
Поощрение – это часть правовой нормы, предусматривающая публичное признание заслуг физического или юридического лица за совершение социально полезных действий, связанных с добросовестным выполнением им общественного долга, в проявлении особых заслуг перед государством, определяемых диспозицией нормы (например, награждение физического лица, за спасение людей в результате возникновения чрезвычайных обстоятельств и др.).
Авторами многих учебников по административному праву представлена видовая классификация административно-правовых норм. В частности профессор Коренев А. П., предлагает классифицировать все административно-правовые нормы по следующим основаниям[16]:
– по предмету регулирования;
– по методу воздействия на поведение субъектов административного права;
– по форме предписания;
– по пределам действия (в пространстве, во времени, по субъектам).
По предмету регулирования. Административно-правовые нормы регулируют материальные и процессуальные управленческие отношения. Если нормы регулируют саму сущность управленческих отношений, то они считаются материальными, а если же нормы регулируют порядок реализации, применения права, то они признаются административно-процессуальными нормами. Последние направлены на проведение в жизнь материальных норм.
По методу воздействия на поведение субъектов административного права: обязывающие, запрещающие, уполномочивающие, поощрительные.
Административно-правовая норма по-разному воздействует на поведение участников общественных отношений: она может либо обязывать к действию, либо уполномочивать совершать определенные действия, либо запрещать совершать действия, либо поощрять к действию. В соответствии с характером сформулированного в норме правила административно-правовые нормы подразделяются на обязывающие, уполномочивающие, запретительные и поощрительные.
Этот перечень можно дополнить такими нормами как рекомендательные нормы, нормы административного принуждения и иные ограничительные нормы, устанавливающие административную ответственность.
По форме предписания. Административно-правовые нормы по форме предписания подразделяются на категорические (императивные), рекомендательные и диспозитивные.
Категорические (императивные) нормы содержат правила, непосредственно определяющие поведение субъектов при наступлении сформулированных в них условий, которые не могут быть изменены или заменены иными обстоятельствами по соглашению сторон данного правоотношения.
Рекомендательные нормы содержат определенные советы, рекомендации о целесообразности совершения субъектами административного права тех или иных действий. Рекомендательная норма обязывает (в форме совета) субъекта права к совершению определенных действий, предоставляя ему возможность самостоятельно определить пути и способы выполнения предусмотренных нормой обязанностей, либо предписывает субъекту выполнение предусмотренных нормой действий, но допускает возможность конкретизации общих положений нормы, исходя из сложившейся фактической ситуации.
Диспозитивные нормы содержат правило, которое предоставляет возможность участникам административного правоотношения в рамках нормы самим определять права и обязанности. И только в случае отсутствия взаимного соглашения вступает в силу правило нормы. Диспозитивные нормы в административном законодательстве встречаются относительно редко. Это объясняется управленческим характером общественных отношений.
По пределу действия (в пространстве, во времени, по субъектам). Административно-правовые нормы действуют в пределах Российской Федерации и за ее границами (нормы, регулирующие деятельность органов, организаций и должностных лиц, а также граждан России за границей). Соответственно территориальным масштабам действия административно-правовые нормы бывают:
– общероссийские;
– действующие в пределах территорий республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономных образований;
– местные;
– межтерриториальные и специальные, т. е. действующие в пределах нескольких территориальных единиц (краев, областей, районов и др.);
– распространяющие свое действие на определенную часть территориальной единицы.
По действию во времени, административно-правовые нормы делятся на срочные, т. е. с заранее определенным сроком действия, и бессрочные, не имеющие заранее установленного срока действия. Как срочные, так и бессрочные нормы могут быть длительными и кратковременными. Разновидностью срочных норм являются чрезвычайные нормы, т. е. нормы, ограниченные во времени исключительными обстоятельствами: стихийными бедствиями, эпидемиями, эпизоотиями, межнациональными конфликтами и другими факторами, предусмотренными законодательством о чрезвычайном положении[17].
Представленную профессором Кореневым А. П. классификацию правовых норм, можно дополнить такими основаниями как круг лиц, на которых эти нормы распространяют свое действие, по источнику их образования, по юридической силе, по целевому назначению и по форме выражения.
По кругу лиц, т. е. по субъектам (адресатам), на которых эти нормы распространяются свое влияние, чье поведение они регулируют (поведение физических лиц, юридических лиц, общественных организаций, муниципальных органов, должностных лиц, государственных служащих и др.) в сфере государственного управления, а также деятельность государственных органов, предприятий, учреждений и организаций (юридических лиц):
По источнику образования нормы административного права можно разделить на нормы, принимаемые законодательными органами власти, нормы, принимаемые Президентом РФ и нормы исполнительных органов власти.
По юридической силе административно правовые нормы подразделяются в соответствии с юридической силой правовых источников, в которых они закреплены. Высшую юридическую силу имеют административно-правовые нормы, распространяющие свое влияние на всей территории Российской Федерации: нормы вытекающие из международных договоров и соглашений, административно правовые нормы, вытекающие из Конституции РФ, к ним следует отнести нормы-принципы, далее идут административно-правовые нормы вытекающие из Федеральных законов и кодексов РФ, после них идут подзаконные административно-правовые нормы, закрепленные в актах Президента РФ, Правительства РФ. Замыкают указанный перечень административно правовые нормы, распространяющие свое влияние только на территории какого-либо одного субъекта Российской Федерации, исходящие из законов субъектов Российской Федерации.
По целевому назначению, правовые нормы можно разделить на правоохранительные, обеспечивающие охрану прав, свобод, законных интересов физических и юридических лиц, и нормы, устанавливающие административно-правовой статус различных субъектов государственных управленческих отношений.
По форме выражения, административно-правовые нормы можно классифицировать на письменные, конклюдентные и устные.
Конклюдентные нормы имеют отношение к выполнению юридически значимых, визуально обозримых действий субъекта управления, которые понятны и обязательны для других участников управленческих отношений, например, жесты регулировщика дорожного движения. Конклюдентными нормами являются так же знаки дорожного движения и дорожные разметки. Конклюдентные нормы имеют ссылки на письменные нормы, которые носят разъяснительный характер.
Устные административно-правовые нормы в практике государственного управления встречаются значительно реже остальных норм, они представлены в виде устного требования, распоряжения, или предупреждения. Например, требование сотрудника полиции к физическому лицу, или группе лиц, о прекращении противоправного поведения, невыполнение такого требования, основанного на законе, влечет неблагоприятные последствия для правонарушителей, в виде дополнительного наказания за неповиновение представителю государственной власти. Устные правовые нормы могут иметь место и при совершении участниками государственного управления социально полезных действий. Например, за добросовестное выполнение приказа начальника, он может объявить своему подчиненному устную благодарность перед строем. Такие нормы носят стимулирующий превентивный характер, побуждающий других участников управленческих отношений к совершению социально полезных действий.
Чаще всего, правовые нормы имеют письменную форму выражения, которая отражена в законах и подзаконных актах.
Основания прекращения действия административно-правовой нормы:
1) истечение срока действия правового акта, в котором закреплена правовая норма;
2) объявление об утрате юридической силы правовой нормы, или правового акта, в котором она закреплена;
3) принятие нового нормативно-правового акта равной или большей юридической силы, регулирующего тот же круг управленческих отношений;
4) прекращение существования общественных отношений, в связи с которыми был принят нормативно-правовой акт, в котором была закреплена регулирующая эти отношения правовая норма;
5) прекращение действия правовой нормы в связи с ее исполнением, если эта правовая норма предусматривает одноразовое ее применение в сфере государственного управления (например, исполнение бюджетного обязательства)
В правовой системе государства существует принцип обратной силы закона. Так в Конституции РФ предусмотрено положение о том, что закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, за совершение противоправного действия до его вступления в законную силу, обратной силы не имеет. Лицо, совершившее административное правонарушений, будет привлечено к ответственности по закону, действовавшему в момент его совершения. Вместе с тем, Закон, отменяющий или смягчающий юридическую ответственность, обратную силу имеет (ст.54 ч.2 Конституции РФ).
Действие административно-правовых норм по субъектам означает, что административно-правовые нормы могут оказывать свое регулятивное воздействие на различных субъектов государственных управленческих отношений: на субъекты РФ, должностных лиц, граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, на юридических лиц, общественные организации и объединения, на государственных служащих и служащих муниципальных организаций. Распространение своего действия на различных субъектов, указывается в правовых актах, закрепляющих правовые нормы, либо в самих правовых нормах.
