С. Е. Великанова
Административное право. Ответы на экзаменационные билеты
Предмет административного права (отношения административно-правового регулирования)
Понимание предмета административного права очень разнообразно, но в принципе охватывает однотипные общественные отношения, управленческие по своей природе либо по форме выражения, а именно – отношения:
а) в которых реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти;
б) внутриорганизационные, возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры (в частности, назначение нижестоящих прокуроров);
в) возникающие с участием субъектов местного самоуправления.
Практика государственно-управленческой деятельности и анализ соответствующих норм административного права позволяют классифицировать управленческие отношения по ряду критериев.
Так, в зависимости от особенностей их участников выделяют обычно следующие их наиболее типичные виды:
а) между субъектами исполнительной власти и гражданами – наиболее широкий и значительный круг управленческих отношений, в рамках которого исполнительная власть выполняет большого социального значения деятельность по реализации в сфере государственного управления, конституционных прав, свобод и обязанностей граждан, осуществляет защиту их законных интересов;
б) между субъектами исполнительной власти и общественными объединениями;
в) между субъектами исполнительной власти и негосударственными организациями различного типа;
г) между субъектами исполнительной власти и исполнительными органами системы местного самоуправления;
д) между субъектами исполнительной власти и подведомственными им государственными предприятиями, учреждениями и организациями;
е) между субъектами исполнительной власти различного уровня (федеральными, региональными, территориальными, соподчиненными и несоподчиненными, межотраслевыми и отраслевыми, и т. п.).
Поэтому административное право не регулирует отношения между гражданами, между общественными объединениями и внутри них, так как в них отсутствует специальный субъект – непременный атрибут регулируемых административным правом отношений, т. е. тот или иной субъект исполнительной власти (исполнительный орган).
Значит, предмет административного права включает две группы общественных отношений управленческого характера: отношения, непосредственно связанные с осуществлением государственного управления, т. е. с реализацией исполнительной власти, и иные отношения, в частности внутриорганизационные, возникающие в процессе деятельности других государственных органов (вспомогательная группа).
Внешние отношения выражают практическое осуществление функций управления поведением тех, кто по своему статусу не обладает чертами субъекта исполнительной власти (граждане, общественные формирования различного типа, государственные предприятия, учреждения и организации) по отношению к управляющему органу (должностному лицу) административно-правового регулирования.
Содержание и назначение внутренних (внутрисистемные или внутриорганизационные) отношений – взаимодействие между находящимися в соподчинении исполнительными органами, так как субъекты исполнительной власти образуют единую систему. Здесь возникают отношения по поводу формирования звеньев системы, определения их структуры, организации работы каждого звена, распределения обязанностей, прав и ответственности между ними и т. п. Они существуют не для удовлетворения собственных интересов, а для функционирования в рамках своего назначения в различных областях хозяйственной, социальной, культурной и иной жизни страны.
Таким образом, в обобщенном виде предмет административного права составляют общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе практической реализации исполнительной власти.
Источники административного права
При характеристике источников административного права необходимо определить следующее:
– понятие источника административного права;
– виды и формы источников.
Понятие источника административного права.
К источникам административного права относятся те правовые нормативные акты органов государственной власти и государственного управления, которые содержат нормы административного права, например Кодекс об административных правонарушениях.
Правовые свойства нормативных правовых актов неодинаковы. Различаются акты с высшими юридическими свойствами (законы), акты подзаконные (акты управления) и др. В числе источников административного права выделяются следующие нормативные акты: законы, указы, постановления Правительства, другие акты управления.
Законы среди всех источников административного права обладают высшими юридическими свойствами: они регулируют наиболее общие и значительные управленческие и иные отношения административного права. Законы принимаются законодательными органами власти Российской Федерации, ее субъектов, различаются законы:
1) Основной Закон (Конституция) РФ;
2) федеральные конституционные законы (например, о Правительстве РФ);
3) федеральные законы (например, о военном положении, о чрезвычайном положении);
4) законы Российской Федерации (например, об основах муниципальной службы);
5) основные законы (конституции, уставы) субъектов РФ;
6) законы субъектов РФ.
Указы Президента РФ также регулируют важные вопросы организации государственного управления.
Решения представительных местных органов (местного самоуправления) издаются по вопросам местного управления, охраны порядка и другим вопросам.
Акты управления составляют группу источников административного права. Их принимают высшие органы (Правительство), центральные (министерства и ведомства), органы управления субъектов РФ и муниципальные органы. Акты управления могут приниматься в условиях правового государства только по вопросам управления, т. е. распространяться на подчиненные органу предприятия и учреждения и не могут затрагивать прав и обязанностей граждан. С этих позиций основными источниками административного права являются: положения, уставы, кодексы, инструкции, правила, акты, не имеющие названных форм.
Положение как источник административного права – самая распространенная и многочисленная форма нормативных актов. Положения органически закрепляют компетенцию одного органа государственного управления или группы таких органов, например положения о министерствах, комитетах и других органах, а также их структурных подразделениях.
Уставы учреждены и действуют во многих отраслях государственного управления. По действующему законодательству уставы обязаны иметь предприятия, учебные заведения и многие другие организации. В уставах закрепляются структура организации и компетенция входящих в нее органов.
Кодексы как источники административного права
Первая группа – о юридической ответственности.
Вторая группа имеет целью упорядочение организации отрасли, в них регулируются, наряду с административно-правовыми отношениями, отношения в других отраслях права.
Инструкции содержат общие разъяснения о порядке проведения в жизнь того или иного акта, а также устанавливают дополнительные правила к ним. Правила регулируют вопросы, которые в законодательстве урегулированы лишь в принципе.
Кодификация – один из видов, приемов систематизации административного законодательства (Налоговый кодекс, Кодекс об административных правонарушениях).
Инкорпорация как способ группирования правовых норм отраслевого масштаба или нескольких отраслей существенно помогает в практическом применении законодательства.
Функции административного права
С позиций общей теории права выделяют следующие функции:
– организационно-структурная функция раскрывается через определение структуры и порядка деятельности, распределение компетенции и организацию работы государственных органов, порядка функционирования иных государственных и общественных подсистем;
– конфликтно-охранительная функция связывается с установлением правил решения и порядка рассмотрения конфликтов между участниками общественных отношений, с охраной общества от различных правонарушений.
Соотношение функций государственного управления и государственного регулирования. Государственное управление проявляется в следующих группах отношений:
а) государство в лице исполнительной власти сохраняет свои монопольные позиции (армия, транспорт и связь, атомная энергетика и космос и т. п.);
б) сочетание государственной инициативы и самодеятельности различных объектов управления (система здравоохранения, культура, образование, жилищный фонд, общественные объединения и т. п.);
в) преобладают не публично-правовые, а частные интересы (коммерческие структуры негосударственного характера).
Регулятивная функция достигается различными способами:
а) разработка и реализация государственной политики, находящей свое выражение в программах общефедерального и регионального масштабов (приватизации, демонополизации, инвестиций, энергосбережения и т. п.);
б) установление и проведение в жизнь правовых и организационных основ всестороннего развития личности, удовлетворения ее запросов, охраны ее жизни и здоровья, должных условий для развития ее творческой инициативы и активности (например, в области малого предпринимательства);
в) создание прочной правовой базы хозяйственной, социально-культурной и иной деятельности в условиях самостоятельности объектов и ограничения вмешательства в их работу (например, государственное стимулирование коллективного предпринимательства, обеспечение равноправия всех форм собственности, защита прав собственника, охрана прав потребителей, пресечение монополизма и недобросовестной конкуренции и т. п.);
г) укрепление управленческих связей на базе взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления;
д) координация функционирования национализированного и денационализированного секторов хозяйственного, социально-культурного строительства;
е) обеспечение реализации прав и обязанностей, а также защиты законных интересов юридических лиц в сфере государственного управления и т. п.;
ж) организация управления предприятиями и учреждениями государственного сектора;
з) регулирование функционирования различных объектов негосударственного сектора;
и) осуществление государственного контроля и надзора за работой управляемой и регулируемой сфер деятельности.
Однако ограничиться данной констатацией недостаточно.
Можно выделить следующие функции:
– правоисполнительная. Предполагает, что административное право – юридическая форма реализации исполнительной власти;
– правотворческая. Наделяет субъектов исполнительной власти полномочиями по административному нормотворчеству;
– организационная. Происходит из организационного характера государственно-управленческой деятельности, который постоянно поддерживается нормами административного права;
– координационная. Имеет целью обеспечение разумного и эффективного взаимодействия всех элементов регулируемой сферы государственного управления;
– правоохранительная. Обеспечивает соблюдение установленного правового режима и защиту законных интересов и прав всех участников регулируемых отношений.
Понятие и метод административного права
Административное право представляет собой отрасль правовой системы Российской Федерации, представляющую собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти.
Нормы административного права:
– устанавливают формы и методы государственного управления, способы обеспечения законности в государственном управлении;
– регламентируют порядок образования органов исполнительной власти, их компетенцию, полномочия должностных лиц этих органов; взаимоотношения органов исполнительной власти с другими государственными органами, общественными объединениями, предприятиями и гражданами;
– определяют правовое положение граждан, местных органов самоуправления, общественных объединений и иных негосударственных формирований в сфере управления;
– регулируют управленческие отношения в социально-политической, социально-культурной и экономической сферах.
Предмет административного права – совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности исполнительной власти.
При определении предмета административного права надо учитывать:
а) сферу государственного управления, охватывающую любые проявления государственно-управленческой деятельности;
б) наличие в ней действующего субъекта исполнительной власти или иного исполнительного органа;
в) практическую реализацию ими полномочий, предоставленных им для осуществления государственно-управленческой деятельности.
Метод правового регулирования – определенная совокупность правовых средств или способов регулирующего воздействия своих норм на управленческие отношения, на поведение их участников.
Для административного права характерны следующие методы правового регулирования:
1) метод власти-подчинения или метод прямого распорядительства (отношения в рамках административного права строятся на подчинении одного участника другому);
2) метод рекомендаций (рекомендации субъекта управления приобретают правовую силу при условии принятия ее другим участником управления);
3) метод согласования (этим методом регулируются отношения между участниками, не находящимися между собой в подчинении);
4) метод равенства (субъекты, находящиеся на одном уровне государственного механизма, предпринимают совместные действия в форме административного договора).
Суть методов административно-правового регулирования управленческих общественных отношений сводится к следующему:
а) установление определенного порядка действий – предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренным данной административно-правовой нормой. Несоблюдение этого порядка не влечет за собой юридических последствий, на соблюдение которых ориентирует норма;
б) запрещение определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств воздействия (например, дисциплинарной или юридической ответственности). Запрещено направление жалоб граждан на рассмотрение тем должностным лицам, чьи действия являются предметом жалобы; виновные должностные лица несут за нарушение данного запрета дисциплинарную ответственность;
в) предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения. Этот метод рассчитан на регулирование поведения должностных лиц, которые не вправе уклоняться от такого выбора;
г) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т. е. совершать либо не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия в определенных ею условиях.
Административное право в правовой системе России и соотношение его с другими отраслями права
Правовая система – органически целое правовое явление, которое включает в себя такие структурные элементы, как:
– отрасли права – это относительно самостоятельное подразделение системы права, которое состоит из правовых норм, регулирующих специфический вид общественных отношений. Правовые нормы, которые регулируют общественные отношения, возникающие в процессе осуществления исполнительной власти, образуют отрасль административного права. Отрасль права подразделяется на правовые институты – обособленные комплексы правовых норм, которые регулируют общественные отношения конкретного вида;
– институты права;
– нормы права.
Административное право тесно взаимодействует с другими отраслями российского права.
Предмет административного права не охватывает все общественные отношения, которые возникают в сфере государственного управления. Эти отношения регулируются иными отраслями права. Возникает взаимодействие со следующими правовыми отраслями: конституционным, гражданским, уголовным, финансовым, земельным, трудовым, уголовно-процессуальным и гражданско-процессуальным правом.
Наиболее тесно административное право взаимодействует с конституционным правом. Конституционное право закрепляет основные принципы организации и функционирования исполнительной власти, место ее субъектов в государственном механизме, правовые основы их формирования, их взаимоотношений с субъектами других ветвей государственной власти, права и свободы граждан, часть которых реализуется в сфере государственного управления. Административное право берет свои начала в нормах конституционного права, детализирует и конкретизирует их, определяя при этом правовой механизм реализации прав и свобод граждан, компетенции различных звеньев системы исполнительной власти, административно-правовой статус конкретных участников управленческих общественных отношений и административно-правовые средства его защиты, формы и методы государственно-управленческой деятельности, основы ее отраслевой и межотраслевой, региональной и местной организации и т. п.
Гражданское и административное право регулируют сходные общественные отношения имущественного характера. Нормами административного права регулируются правила движения имущества (передача, изъятие и другие) в сфере государственного управления. Нормы гражданского права регулируют отношения по владению, пользованию и распоряжению имуществом.
Границы действия норм уголовного и административного права определяются характером и направленностью соответствующих запретов. Нормы административного права определяют, какие деяния являются административными правонарушениями, меры взыскания, применяемые к лицам, которые совершили их. Уголовное право устанавливает, какие деяния являются преступлениями и виды наказания за их совершение.
Финансовое право регулирует управленческие отношения, которые связаны с формированием бюджета, налоговой системы и т. д. Значительная часть отношений, отнесенных к предмету земельного права, регулируется нормами административного права.
Деятельность государственных служащих является смежной областью регулирования трудовым и административным правом. Государственные служащие действуют от имени и по поручению государства. В процессе своей деятельности они выполняют организующие функции. Поэтому деятельность их регулируется нормами административного права. Трудовые отношения служащего с администрацией (оплата, охрана труда) к управлению не относятся и регулируются нормами трудового права.
Рассмотрение дел об административных правонарушениях в суде основывается на общих процессуальных началах.
Субъекты административного права: понятие и виды
Субъектом административного права признается лицо или организация, которые в соответствии с действующим законодательством РФ могут быть участниками (сторонами) регулируемых административным правом управленческих отношений. Круг их многообразен и объединяет их обладание особым юридическим качеством (административной правоспособностью).
Субъекты административного права могут стать субъектами административных правоотношений, если имеют место:
– административно-правовые нормы, предусматривающие права и обязанности субъекта;
– административная правоспособность и дееспособность субъекта;
– основание возникновения, изменения и прекращения правоотношения.
Административная правоспособность – это проявление общей правоспособности, т. е. установленной и охраняемой государством правовыми нормами возможности данного субъекта (гражданина, исполнительного органа и т. п.) вступать в различного рода правовые отношения. Это способность приобретать соответствующий комплекс юридических обязанностей и прав и нести ответственность за их реализацию.
Административная дееспособность – способность субъекта своими действиями приобретать права и создавать для себя юридические обязанности, реализовывать их в рамках конкретных административно-правовых отношений.
Часто административная право– и дееспособность неразделимы, так как являются по существу двумя элементами единого административно-правового статуса. Это относится к органам исполнительной власти, для которых они наступают одновременно, т. е. с момента образования и юридического закрепления их компетенции.
В качестве субъектов административного права можно рассматривать Российское государство, субъекты федерации, государственные и негосударственные организации. Административная дееспособность приходится на долю представляющих их органов исполнительной власти или управления в отличие от граждан, которые сочетают в себе эти юридические качества.
Субъекты административного права могут быть индивидуальными и коллективными.
К индивидуальным субъектам относятся граждане РФ, иностранные лица и лица без гражданства. Также специфическими индивидуальными субъектами являются государственные служащие. Особенностью их является то, что они фактически являются официальными представителями того или иного органа исполнительной власти. В этом и состоит их отличие от иных индивидуальных субъектов административного права.
К коллективным субъектам относятся различного рода объединения граждан. В их числе государственные и негосударственные организации.
Государственные организации как субъекты административного права:
– органы исполнительной власти (государственного управления);
– государственные предприятия, учреждения и их различного рода объединения (корпорации, концерны и т. п.);
– структурные подразделения органов исполнительной власти, наделенные собственной компетенцией.
Негосударственные организации как субъекты административного права:
– общественные объединения (партии, союзы, общественные движения и т. п.);
– трудовые коллективы;
– органы местного самоуправления;
– коммерческие структуры;
– частные предприятия и учреждения.
Лица и организации, которые являются субъектами административного права, могут быть, при соблюдении определенных условий, субъектами административно-правовых отношений.
Субъект административно-правовых отношений – это лицо или организация, которые в соответствии с действующим законодательством являются участниками управленческих отношений, регулируемых нормами административного права, наделенные определенными правами и обязанностями в сфере государственного управления и способные их осуществить.
