С. А. Васильев
Социальные порядки и экономические реформы
Либерализация экономики в 60-е гг
Средства разрешения проблем, перед которыми стояла Югославия в I960 г., непосредственно зависели от господствовавшей тогда экономической идеологии. Эта идеология может быть охарактеризована как «наивный либерально-рыночный социализм».
Только принимая во внимание господствующую экономическую доктрину, можно понять последовательный отказ югославского руководства от прогрессивного налогообложения доходов предприятий – с точки зрения теории самоуправления неравномерное налогообложение недопустимо, а возможны лишь пропорциональные отчисления, которые следует сводить к минимуму. Разумеется, теоретические соображения здесь прикрывали и практическую заинтересованность экономически сильных предприятий и отраслей в сохранении большей доли доходов.
Отказавшись в 1960 г. от прогрессивного обложения дохода, Югославия в дальнейшем эту систему практически не применяет. Был выдвинут тезис о том, что необходимо выравнивать сами условия хозяйствования, а не компенсировать их различия прогрессивным налогообложением. В 1961 г. в Югославии была предпринята первая попытка провести реформу. Идея реформы заключалась в том, чтобы, с одной стороны, выравнять условия хозяйствования, а с другой – создать для предприятий более жесткую экономическую среду.
Мероприятия реформы затронули три сферы: распределение доходов, внешнеторговый режим и кредитно-денежную политику.
В сфере распределения доходов, как уже отмечалось выше, было отменено прогрессивное налогообложение личных доходов, сохранена плата за фонды (6%) и налог на доходы (15%). В сфере внешней торговли существенной (более чем в два раза) девальвации подвергалась денежная единица – динар и была отменена часть дотаций на экспорт и импорт. Реформа сопровождалась ограничительной кредитно-денежной политикой, которая должна была стимулировать предприятия формировать оборотные средства за счет собственных доходов.
Эти меры повергли экономику Югославии в шоковое состояние. Резкое увеличение уровня цен вследствие девальвации динара быстро распространялось во всей экономике. Для компенсации этого повышения цен предприятия также резко повысили личные доходы и оказались не в состоянии обеспечить прирост оборотных средств. Темпы роста значительно снизились, а в некоторых отраслях рост прекратился вообще [Vasić, s. 435].
Реформа не привела к выравниванию условий хозяйствования, наоборот, ценовые диспаритеты увеличились. Это практически свело на нет принцип единства норм налогообложения. Величина платы за фонды колебалась от 1 до 6%, налог на доход также пришлось сделать дифференцированным. В результате неравенство в обложении дохода оказалось более значительным, чем в случае использования прогрессивной шкалы. Опыт 1961 г., да и последующих лет, показал, что «теоретически» некорректная, но реальная схема управления оказывается более работоспособной, чем идеальная схема, не отвечающая характеру ситуации.
Неудачная реформа 1961 г. вызвала локальный кризис 1961–1962 гг., выразившийся в снижении темпов роста экономики. Под его влиянием были немедленно отменены ограничительные кредитно-денежные меры и достигнут прежний уровень экономического роста, хотя инфляция заметно ускорилась, и многие цены вышли на лимиты. Стали широко применять прямой государственный контроль за ценами, возник дефицит по ряду продуктов, в 1964 г. были введены принудительные каналы распределения и фондирование ряда сырьевых продуктов и полуфабрикатов.
Все это создало предпосылки для новой попытки проведения экономической реформы. Задачи этой реформы во многом напоминали задачи неудачной реформы 1961 г., но благодаря горькому опыту методы реформирования изменились. Кроме того, проведению реформы во многом способствовала внешнеполитическая обстановка. Период 1965–1967 гг. – единственная реформа хозяйственного механизма, по отношению к которой в Югославии употребляется этот термин. Это неудивительно – именно в 1965 г. проводилась экономическая реформа в СССР, оказавшая сильное, хотя и косвенное влияние на реформу в Югославии.
В доступных нам источниках советское влияние на внутреннюю политику Югославии, очевидно, недооценивается. Если в СССР могли в определенное время сделать вид, что не замечают Югославии с ее самоуправленческим социализмом, то Югославия этого сделать не могла никогда в силу относительного веса двух стран в мировом сообществе. Именно потому, что Югославия противопоставляла свою общественно-экономическую систему (чаще скрыто, чем явно) сталинской модели социализма, она всегда с пристрастием следила за всеми процессами в СССР. Когда советские экономисты и руководители заговорили о реформе, хозрасчете, прибыли и рынке, это сильно радикализовало ситуацию в Югославии. Чтобы сохранить самоуправленческое рыночное «первородство», югославы должны были провести гораздо более глубокие преобразования, чем в СССР.
Одним из основных моментов реформы стала реорганизация банковской системы, начатая еще в 1963 г. Югославия в этот период завершила переход к двухуровневой банковской системе, в то время как банки стали основными держателями инвестиционных фондов. Предполагалось, что сосредоточение основной массы накоплений в банках обеспечит более эффективный межотраслевой и межреспубликанский перелив средств на основе рыночных критериев. Существенно снизилась доля отчислений предприятий в централизованные фонды, и основная масса накоплений оставалась в распоряжении производителей. Была поставлена задача: «превратить предприятия в основных носителей расширенного воспроизводства».
По-настоящему радикальные изменения произошли во внешней торговле. Югославия с 1965 г. стала твердо придерживаться ориентации на мировые цены. С этой целью была проведена одновременная реформа цен, девальвация динара, изменение масштаба цен и их замораживание. Это позволило также единовременно отменить все экспортные и бóльшую часть импортных ограничений, установить курс динара, близкий к реальному, а следовательно, и оставлять предприятиям бόльшую часть валюты. С этого периода внешняя торговля Югославии бурно развивается, а сама экономика становится значительно более открытой. Однако импорт Югославии рос значительно быстрее экспорта, хотя на первых порах отрицательное сальдо внешнеторгового баланса компенсировалось иными видами доходов.
Замораживание цен в ходе реформы 1965–1967 гг. позволило избежать роста инфляции. Таким образом, сопровождавшие реформу меры кредитной рестрикции не вызвали кризисных явлений. Все же экономическое развитие существенно замедлилось, а инвестиции снизились. Наиболее неприятным для экономики стало резкое снижение темпов роста занятости, что привело к возникновению безработицы.
Занятость и инвестиции
Как уже было отмечено выше, до 1965 г. действовали значимые факторы роста занятости: во-первых, сами масштабы инвестиций нового строительства; во-вторых, заинтересованность предприятий в излишках малоквалифицированной рабочей силы (что снижало степень прогрессии налогообложения). Реформа 1961–1962 гг. мало что изменила в этом смысле.
С 1965 г. динамика занятости стала совершенно иной. Снизились инвестиции, а предприятия стали заинтересованы в ограничении численности занятых. Причем реальное высвобождение занятых происходило не за счет увольнения с предприятия работников старших возрастов, а за счет сокращения приема на работу. Численность вновь принятых на работу в 1965 г. была в 9 раз ниже уровня предыдущего года. В то же время многие рабочие пенсионного возраста продолжали трудиться, а также значительно возрос объем всякого рода дополнительных и сверхурочных работ.
Югославия имеет чрезвычайно деформированную демографическую структуру вследствие двух мировых войн, и особенность ситуации 1965–1967 гг. состояла в том, что в это время в трудоспособный возраст вступило многочисленное послевоенное поколение. В этих условиях, несмотря на начавшуюся эмиграцию, резко возросла безработица, причем преимущественно среди молодежи. Это, разумеется, очень быстро привело к отказу от рестриктивной политики; капиталовложения снова возросли.
Замысел реформы состоял в том, что все большая часть капитальных вложений будет финансироваться за счет собственных доходов предприятий. Долгосрочное кредитование банками рассматривалось как промежуточная мера, поскольку процент за кредит «представляет собой форму дохода, отчужденную от непосредственных производителей», а сами банки отчуждены от производства.
В этих условиях предприятия могли либо реинвестировать свои доходы, либо объединять средства с другими предприятиями для создания новых производств. Реинвестирование далеко не всегда оказывалось рациональным, а объединение средств для создания новых предприятий не обеспечивало инвесторам достаточных стимулов: они лишь получали процент на вложенный капитал и не имели права контролировать созданные ими предприятия.
Проблема ставилась и более широко: при неконтролируемых из центра пропорциях распределения дохода склонность к инвестированию оказалась очень низкой, темпы роста оплаты труда стали заметно выше, чем темпы роста его производительности. Этот процесс имел и положительные стороны: в течение ряда лет для Югославии было характерно недопотребление, а после 1965 г. пропорции потребления и накопления стали выравниваться.
Между прочим, этот сдвиг пропорций распределения дохода в пользу потребления сам по себе не вызывает инфляционных тенденций. Инфляционные тенденции вызывает дефицитное финансирование инвестиций, которое осуществлялось в течение длительного времени по ряду причин. Наиболее известной из этих причин является угроза безработицы. Действительно, руководство Югославии даже в кризисные 80-е гг. было вынуждено поддерживать довольно значительные темпы роста занятости. В то же время не следует сбрасывать со счетов и такое явление, как «стремление к расширению» (по выражению Я. Корнаи), постоянно завышенные инвестиционные намерения в иерархических структурах управления экономикой.
Стремление к расширению – сложный феномен, не имеющий однозначного объяснения. Он существенно модифицируется в отраслевых и территориальных системах. В отраслевых системах стремление к расширению приводит к неоправданному развитию одних отраслей в ущерб другим. В Югославии с ее системой территориального управления это приводило к автаркизму экономики и политическим инвестициям, причем большая доля инвестиций направлялась в фондоемкие, а не трудоемкие отрасли как раз в силу их большей фондоемкости. Строительство в капиталоемких отраслях (как правило, в тяжелой промышленности) всегда оказывалось политически более престижным.
Стремление к расширению нашло для себя адекватный банковский механизм. Банки фактически не имели собственных капиталов и находились под управлением представителей предприятий. Разумеется, самые сильные предприятия имели возможность получать больше кредитов, что способствовало сохранению существующей производственной структуры. При низкой процентной ставке (2–6%) кредиты превращаются в дефицитный ресурс и распределяются по законам иерархических торгов.
Откуда же брались у банков избыточные кредитные ресурсы (ресурсы, превышающие долгосрочные банковские депозиты)? До начала 70-х гг. для этих целей было достаточно собственных средств банков, сбережений населения и зарубежных инвестиций. В 70-е гг. этих средств уже не хватало, и в 1972 г. было разрешено использовать краткосрочные депозиты для долгосрочных кредитов. Таким образом, избыточная эмиссия, которая вначале влияла только на краткосрочное кредитование, теперь стала определяющим фактором инвестиционного бума.
Огромные масштабы эмиссии являются, несомненно, непосредственной причиной развития инфляционных процессов в Югославии. Необходимо, однако, разобраться, почему, несмотря на всю ее очевидную неэффективность, такая политика проводилась.
Одна из причин поддержания либерального режима кредитования связана со значительной дифференциацией рентабельности предприятий в Югославии и с отсутствием механизмов выравнивания рентабельности. Предприятия не разоряются и фактически не санируются, поскольку не происходит смены владельцев.
Е.Т. Гайдаром [Гайдар, Кошкин, с. 114–116] описан механизм, дополнительно усиливающий дифференциацию предприятий. Этот механизм он связывает с характером распределения дохода. Тесная увязка дохода с рыночным результатом деятельности предприятий приводит к тому, что в оплате труда сказываются чисто внешние факторы, за которые работники не могут отвечать: конъюнктура рынка, государственный режим ценообразования. Отрасли и предприятия, находящиеся в благоприятном экономическом положении, быстро повышают доходы своих работников. Те же, кто находится в неблагоприятном положении, стремятся компенсировать отставание. Причем, если дифференциация оплаты труда за одну и ту же работу становится социально нетерпимой, рост оплаты труда продолжается даже при ухудшении экономического положения предприятия.
Такой рост обеспечивается прямым давлением коллектива на администрацию предприятия, с одной стороны, дешевыми кредитами банка – с другой. Последовательно проедая средства делового фонда, резервного фонда, резервов региональных бюджетов, санационных кредитов, предприятия оказываются в состоянии крайней неликвидности, но тем не менее поддерживаются региональными органами на плаву. Правда, для этого было необходимо, чтобы банки распределяли кредиты не по критерию эффективности, а по указке местных органов управления. Но именно так и вели себя югославские банки.
В 1968 г. была предпринята попытка затормозить рост дифференциации доходов на основе самоуправленческих соглашений об их распределении. Те предприятия, которые имели доходы на одного работника выше средних, отчисляли более высокий процент в фонд накопления, а те, кто имели доходы ниже средних, – более низкий процент. Но такой управляющий параметр, как средний доход на одного работника, очевидно, недостаточен, поскольку существенно различаются условия труда. Так что весь механизм договорного регулирования оплаты труда оказался неэффективным.
Рассуждая теоретически, можно сделать вывод о том, что инфляционные дисфункции югославской экономической системы связаны с деформацией рынка капитала и рынка труда.
Действительно, необходимость рынка капитала была провозглашена в 1965 г., однако реально его действие было ограничено низкими процентными ставками и отсутствием контроля небанковских инвесторов за эффективностью капиталовложений. В результате рынок капитала выродился в бюрократический торг.
В противоположность рынку капитала существование рынка рабочей силы отвергалось. На самом же деле отменить его было невозможно, и он существовал, хотя бы в форме «соревнования» за уровень оплаты между рентабельными и нерентабельными предприятиями. Все же рынок труда оказался сильно деформированным. Тот факт, что «инвестированная» работником часть дохода не могла быть ему выдана по выходе с предприятия, превращала его в «вечного пайщика» предприятия; еще менее он был заинтересован уходить с предприятия в условиях безработицы. Оба этих фактора, равно как и привязанность работников к своему месту жительства (в Югославии значительная часть населения имеет собственные дома в пригородах или селах), значительно уменьшают текучесть кадров.
Это способствует созданию на предприятиях неформальных групп, блокирующих развитие кадровой, а в значительной мере и технологической структуры предприятия. Наличие таких неформальных высокоорганизованных и привилегированных групп сочетается с привлечением так называемой вторичной рабочей силы, используемой преимущественно на основе субконтрактов, частичной и временной занятости. Положение этих работников специально не регламентируется. Такая ситуация благоприятствует неформальным группам, поскольку именно они участвуют в процессе принятия решений.
Эти неформальные группы нельзя идентифицировать ни с бюрократией, ни с технократией. Отношения такого рода, господствующие в трудовых организациях, переносятся и на региональный уровень. Например, вопрос о выделении кредитов предприятиям решается не в классической процедуре бюрократического торга. В большей степени он определяется «рейтингом» руководителей в неформальной политической структуре региона.
Заметим в заключение, что механизм ротации кадров, предусмотренный конституцией Югославии, крайне благоприятствовал формированию таких неформальных групп: их члены по очереди занимают управленческие кресла в производстве, партаппарате, социальных службах, нигде подолгу не засиживаясь. Новый высокий пост им гарантируется неформальной группой.
Социально-политический кризис 1969–1971 гг. в Югославии: поражение экономического либерализма
Альтернативы развития хозяйственного механизма
Слабые места хозяйственного механизма, возникшего в ходе реформы 1965 г., были достаточно очевидны. И практически сразу после реформы началось осуществление мероприятий, усиливающих рыночные отношения.
До 1967 г. предприятиям разрешалось осуществлять долгосрочное кредитование других предприятий, а также создавать новые предприятия. Однако инвестор не имел права участвовать в управлении предприятием, а процент за кредит был равен активному банковскому проценту по долгосрочным кредитам. Как только новое предприятие было создано, оно сразу же выходило из-под контроля своих «родителей». Особенно негативно это влияло на иностранные инвестиции и создание совместных предприятий.
С 1967 г. положение изменилось: представители инвесторов могли теперь входить в органы управления предприятиями, а условия инвестирования определялись специальным соглашением. Это был первый шаг на пути создания рынка капиталов, вторым – нереализованным – стал выпуск акций для населения [Bicanić, р. 223].
Существенно изменилось положение в области интеграции производства. До 1965 г. все вопросы интеграции находились в ведении государственных органов, а начиная с 1965 г. государственный контроль в этой сфере был ликвидирован, и многие крупные объединения, созданные для экономической поддержки слабых предприятий, распались [Sirc, 1979, р. 115]. В то же время начался процесс роста крупных объединений, преимущественно в форме конгломератов.
Анализ Ст. Сакса [Sacks, 1983, р. 50] показал, что в конце 60-х гг. степень концентрации производства (вернее, его «централизации») в Югославии была выше, чем в большинстве промышленно развитых стран. Основная форма интеграции производства – конгломераты – также закономерна: она связана с автаркическими тенденциями в республиках. Создание межреспубликанских отраслевых монополий не поощрялось.
В этот период также получили широкое распространение ассоциации делового сотрудничества (их было 22 в 1959 г., а в 1967 г. стало уже 290), активизировалась деятельность хозяйственных палат. К этому времени относится и попытка нормализации отношений на рынке труда. В 1966 г. югославские профсоюзы, обеспокоенные чрезмерной дифференциацией оплаты труда, предложили внедрить систему переговоров об уровнях оплаты труда между профсоюзами и хозяйственными палатами. Однако эта идея не прошла.
В 1968 г. были предприняты конституционные изменения, расширяющие самостоятельность предприятий в организации производства. Согласно конституционной поправке, трудовые коллективы теперь могли самостоятельно определять компетенцию органов управления предприятием. Эта поправка, учитывая нежелание рабочих принимать активное участие в управлении, развязывала руки менеджерам и способствовала повышению эффективности управления.
Надо заметить, что в 1965–1968 гг. существенно изменилась экономическая среда, в которой функционировали предприятия. Это был единственный период, когда необходимо было считаться с возможностью ликвидации предприятий. Так, в 1965 г. с нерентабельных предприятий было уволено 8,3 тыс. человек, в 1966 г. – 4,6 тыс. человек, максимальные показатели за весь период после 1952 г. [Sirc, 1979, р. 115]. Начался бурный рост частных и малых предприятий (в 1964 г. – 105 тыс., в 1969 г. – 145 тыс. частных мастерских). Малые предприятия могли организовывать группы людей, объединяя свои накопления.
Хотя основатели мелких предприятий не могли получать большого дивиденда за свой пай (всего 8%), а накопления направлялись в неделимый фонд, стимулы для предпринимательской активности все же были значительными: как правило, основатели фирмы занимали в ней руководящие посты и оказывали решающее влияние на ее хозяйственную политику. Малые предприятия в 1967–1973 гг. способствовали созданию более жесткой экономической среды.