С. А. Васильев
Социальные порядки и экономические реформы
Периодизация послевоенной истории югославской экономики
Традиционная периодизация экономических реформ и кризисов в Югославии выглядит следующим образом: 1950–1953 гг. – первая реформа, переход к нормативному экономическому механизму; 1965–1967 гг. – вторая реформа, деэтатизация экономики, дальнейшее развитие рынка; 1974–1976 гг. – третья реформа, создание экономики объединенного труда; 1990 г. – четвертая реформа, переход к полноценному рынку. Согласно традиционной классификации, первая и вторая реформы являются реформами децентрализации, а третья – реформой централизации (хотя централизация после 1974 г. имела специфический – республиканский характер). В соответствии с периодизацией реформ могут быть выделены следующие кризисы: 1948–1950 гг., 1961–1962 гг., 1971–1972 гг. и кризис начала 80-х гг.
Соотношение реформ и кризисов в этой схеме выглядит следующим образом. Накопление в социально-экономической системе противоречий приводит к возникновению кризиса, выход из которого общество ищет на путях реформ. Мы уже видели, как кризис 1948–1950 гг. вызвал радикальные преобразования в жизни югославского общества. Впоследствии локальный кризис 1961–1962 гг. ускорил разработку мер экономической реформы 1965–1967 гг., а социально-политический кризис 1971–1972 гг. способствовал преобразованиям 1974–1976 гг.
В то же время реформы, проводимые половинчато и некомплексно, сами провоцируют новые кризисы. Кризис 1971–1972 гг. может отчасти рассматриваться как следствие реформы 1965–1967 гг., а кризис 80-х гг. – как следствие половинчатости и непоследовательности реформ 1974–1976 гг.
В то же время есть ряд факторов, которые позволяют дать иную периодизацию реформ. Так, многие меры реформы 1965 г. были введены еще в 1961 г., изменения хозяйственного механизма проходили и между 1952 и 1960 гг. Реформа 1974–1976 гг. также может быть поставлена под сомнение, поскольку она не вызвала серьезных изменений в характере экономического развития.
Поэтому возможна иная периодизация развития югославского хозяйственного механизма:
1. 1950–1952 гг. Переход к нормативному хозяйственному механизму.
2. 1952–1960 гг. Становление нормативного механизма.
3. 1960–1970 гг. Рыночная ориентация в развитии хозяйственного механизма (попытки перейти к рыночной экономике).
4. 1971–1980 гг. Отказ от рыночной ориентации, косметические меры, окостенение хозяйственного механизма.
5. 1980–1989 гг. Длительный кризис системы самоуправления.
6. 1990 г. Радикальная трансформация социально-экономической системы.
Две предложенные периодизации отражают два подхода к анализу процессов экономического развития вообще и процессов экономического реформирования в частности. Первая периодизация отражает циклический подход, в котором основной упор делается на повторяемости, периодичности процессов. Вторая периодизация связана с эволюционным подходом, который рассматривает экономическую историю как последовательное, поступательное движение.
Оба этих подхода, отражая разные аспекты реального процесса, операциональны и имеют право на существование.
Югославия в мировой политической системе
Для лучшего понимания процессов экономического реформирования следует рассматривать развитие Югославии в международном аспекте. Необходимо также учитывать особенности идеологии самоуправления, повлиявшие на выбор тех или иных направлений социально-экономической политики.
Место Югославии в мировой системе в течение длительного времени определялось ее промежуточным положением между двумя ведущими военно-политическими блоками, противостоящими друг другу. Если исключить период полной ориентации на СССР (1945–1943) и период полной ориентации на Запад (1949–1952), то все остальное время политика Югославии состояла в поддержании четкого баланса между западной и восточной ориентациями.
Необходимость такой тактики вытекала из довольно очевидных соображений и осуществлялась по причинам политического характера. Начиная с конца войны, политический вес Югославии явно превосходил ее социально-экономический потенциал. Югославия занимала определенное место в политической системе, именно как мост между Востоком и Западом, так что даже небольшой крен в ту или другую сторону означал для нее резкое сокращение политического влияния.
Такая политика диктовалась и экономикой страны – шаги навстречу СССР или США вызывали соответственно незначительное увеличение экономических контактов с одной стороной, зато с другой стороны контакты интенсивно сворачивались. Следовательно, наиболее устойчивой была позиция середины. Колебания в масштабах сотрудничества с СССР и США не имели большого значения для этих двух стран, зато существенно влияли на экономическое положение Югославии.
Во внешнеполитической ориентации Югославии циклические изменения продолжались и после 1953 г. Так, в 1953–1956 гг. (до венгерских событий) господствовала просоветская ориентация, в 1957–1961 гг. – прозападная, что в особенности было связано с антиюгославской позицией руководства КНР. В 1962–1967 гг. отношения с СССР вновь нормализовались, причем смещение Н. Хрущева на них серьезно не повлияло. 1968–1970 гг. – последнее крупное охлаждение отношений с СССР, связанное с чехословацкими событиями.
Следует заметить, что потепление отношений с СССР в 1962–1966 гг. никак не повлияло на решимость руководства Югославии провести рыночные реформы, в то же время ухудшение советско-югославских отношений в 1968–1970 гг. продлило время реформаторской политики.
Идеология самоуправления
Идеологические установки всегда играли очень важную роль в процессах экономического реформирования в Югославии. Известный словенский экономист А. Байт отмечал это еще в 1967 г.: «Многие творцы югославской политики мыслят преимущественно теоретически, они уделяют много внимания роли закона стоимости, отношениям между рынком и планом, нормальным ценам, деэтатизации… Практические решения, как правило, представляют собой реализацию соответствующих теоретических моделей» [Bajt, 1963, р. 80].
Поэтому для лучшего понимания целей и характера проводимых реформ необходимо кратко рассмотреть югославскую концепцию развития социалистической экономики, которая в относительно устойчивом виде сформировалась к середине 70-х гг.
Две основные опорные точки этой концепции составляют общественная собственность на средства производства и распределение по труду.
Общественная собственность на средства производства означает, что никакая организация, коллектив или отдельное лицо не владеют средствами производства. Право распоряжения и пользования средствами производства, находящимися в общественной собственности, реализуют трудовые организации (ассоциации производителей). Общественная собственность выражается как в равном праве всех работников на труд в любой хозяйственной организации, так и в неотчуждаемости средств производства. На практике последнее означает невозможность распродажи основных фондов предприятия.
Распределение по труду понимается как право коллектива полностью распоряжаться результатами своего труда. Противоречащими принципам социализма считаются: узурпация функций собственности отдельным лицом или организацией, любое недобровольное отчуждение результатов производства от непосредственных производителей. Государственная социалистическая собственность рассматривается как низшая, переходная форма общественной собственности, поскольку она предполагает «подмену власти рабочего класса властью бюрократии, наемные отношения между государством и работниками, консервацию отчуждения работника от средств производства и произведенного продукта» [Vasić, s. 52].
Общественная собственность находит свое отражение в системе рабочего самоуправления, основная особенность которой состоит в том, что функции управления реализуют рабочее собрание или рабочий совет, в то время как назначаемые рабочим советом административные органы выполняют лишь его решения.
Реализация принципа распределения по труду связана с выявлением общественно необходимых затрат труда на производство данной продукции; последние же, по мнению идеологов самоуправления, могут быть выявлены только на рынке. Следовательно, социалистическое производство рассматривается как товарное по своей сущности. При этом процесс формирования общественно необходимых затрат связан с конкуренцией товаропроизводителей, действием закона спроса и предложения, подвижностью цен и т.п. Все явления, которые препятствуют свободному действию рыночных сил: монополии, государственное вмешательство, локализация рынков, протекционизм во внешней торговле, – нарушают принцип распределения по труду, и их влияние, следовательно, надо свести к минимуму.
Результат деятельности производственной организации в социалистическом товарном производстве выражается величиной ее дохода (чистой продукции). Распределение последнего рассматривается как прерогатива трудового коллектива. С этой точки зрения централизованное планирование представляется нарушением неотъемлемых самоуправленческих прав трудящихся; директивное ценообразование, налоговая система, таможенные барьеры рассматриваются как вынужденные, временные меры.
Из этих теоретических представлений были сделаны практические выводы, которые сводились к следующему:
• введение рабочих советов на предприятиях, выборность администрации;
• замена директивного планирования индикативным;
• тенденция к установлению свободных цен;
• антимонопольные мероприятия:
• ограничение налоговой политики и унификация налогов;
• максимальная либерализация внешней торговли, отмена квот;
• самофинансирование расширенного воспроизводства, повышение роли инвестиционных кредитов;
• стремление ограничить ставку процента и норму торговой прибыли как «отчужденных» от непосредственных производителей форм дохода;
• попытки выровнять условия воспроизводства различных организаций путем изъятия рентных сверхдоходов в специальные фонды развития.
Механизм нормативного управления в Югославии и реформа 60-х ГГ
Формирование механизма нормативного управления
Изменения в механизме централизованного управления Югославии начали происходить уже с 1949 г. Прежде всего, был снижен уровень подчиненности предприятий: часть из них была переведена из федерального в республиканское подчинение, часть – из республиканского в подчинение местным органам власти. В 1950 г. был принят «Закон об управлении государственными предприятиями», которым вводилось рабочее самоуправление. Это рабочее самоуправление предусматривало выборность директоров предприятий, создание рабочих советов и их исполнительных комитетов.
Была провозглашена двойная ответственность директоров предприятий – перед рабочим советом и перед соответствующим органом управления. Такое положение директора оказывалось весьма двусмысленным и противоречивым. Как отмечалось, директор «представляет общественное содружество в трудовом коллективе, а с другой стороны, представляет трудовой коллектив в содружестве, так что в его функциях переплетаются многие отношения и разные интересы» [Vasić, s. 150].
Рабочее самоуправление в первые годы своего существования было очень ограниченным. Во-первых, органы власти непосредственно назначали своих представителей в рабочие советы; во-вторых, кандидатуру директора подбирали специальные комиссии, состоявшие в основном из представителей власти. Рабочие советы выполняли преимущественно контрольные, а не управленческие функции. Кроме того, в условиях жесткого централизованного регулирования деятельности самостоятельность предприятий ограничивалась оперативным управлением.
Решающий шаг в направлении формирования нового хозяйственного механизма, механизма нормативного управления, был сделан в 1951 г. с принятием «Закона о плановом управлении». Этот Закон отменял централизованное планирование выпуска и затрат, а также предоставлял предприятиям право самостоятельного выбора торговых партнеров. Предполагалось разрабатывать два вида планов – планы предприятий и общественные планы. Закон не предусматривал способов согласования планов различных уровней, и они в течение длительного времени (до 1975 г.) были крайне несогласованными; общественные планы оставались необязательными и часто нарушались.
В рамках реформы планирования претерпела изменения и система распределения дохода (чистого продукта). Предприятию фонд заработной платы планировался по следующему алгоритму: для каждой профессиональной категории устанавливался норматив заработной платы, а общий фонд заработной платы получали умножением фактической численности работников данной категории на норматив и затем сложением этих величин по всем квалификационным группам. Фонд заработной платы утверждался централизованно, но его распределение контролировалось рабочим советом согласно уставу предприятия. Таким образом, отдельный работник мог получать заработную плату как выше, так и ниже своего норматива [The Economic reform in Yugoslavia, р. 5].
Отчисления от дохода предприятий в бюджеты федерации, республик и общин (местных органов власти) устанавливались, как правило, пропорционально заработной плате, и их норматив (так называемый средний уровень накопления и фондов) был дифференцирован по отраслям. Остаток дохода за вычетом заработной платы и отчислений в бюджет рабочие предприятия произвольно распределяли между фондом развития производства и фондом материального поощрения. Фонд материального поощрения облагался прогрессивным налогом [The Economic reform in Yugoslavia, р. 6].
В 1952 г. была изменена и система ценообразования. Отныне твердые цены устанавливались государством только на ряд товаров первостепенной важности: топливо и энергию, продовольствие. На ряд товаров широкого производственного и непроизводственного потребления были установлены лимитные цены. Свободные и договорные цены преобладали в отраслях с большой номенклатурой выпуска. Наконец, часть цен на товары легкой и пищевой промышленности утверждалась местными органами власти. Эта система с некоторыми изменениями существовала в СФРЮ до 1989 г.
Одновременно с реформой ценообразования была изменена система внешней торговли. Был создан специальный внешнеторговый регистр, т.е. список предприятий, имевших право на осуществление экспортных и импортных операций, причем предприятие могло выступать на внешнем рынке только с определенными видами товаров. Валютная выручка распределялась между государством и предприятием по нормативу, который в 1953 г. оставлял 40% валюты предприятию-экспортеру. Свою валюту предприятия могли продавать по рыночному курсу в специальном отделе Госбанка другим предприятиям, уплачивая при этом определенный налог. Конкурентоспособность экспортных товаров поддерживалась развитой системой субсидий, а импорт ограничивали пошлинами, что неизбежно для любой слаборазвитой экономики [Vasić, s. 396–399].
В ходе реформы сохранилась централизованная система финансирования капитальных вложений, хотя произошли значительные изменения в механизме их распределения. Основные держатели капитальных вложений: федерация, республики, общины – через свои исполнительные органы (инвестиционные банки) – объявляли конкурсы на распределение капитальных вложений. Стороны, заинтересованные в получении средств, представляли в банки заявки, а также проектно-сметную документацию. Группы технических и экономических экспертов анализировали эти заявки и выбирали проект по условиям конкурса. В качестве критериев учитывались как экономические (окупаемость капиталовложений, возрастание экспортных возможностей, использование местных ресурсов), так и социально-политические результаты (необходимость развития слаборазвитых регионов, увеличение занятости, укрепление социальной инфраструктуры).
Инвестиции принимали характер беспроцентных кредитов, а иногда и бюджетных ассигнований. Но хотя большая часть инвестиций имела формально-возвратный характер, в случае неплатежеспособности предприятия его долг выплачивался гарантом – общиной или республикой [Пейовски, с. 41].
В 1951 г. был изменен порядок краткосрочного кредитования. Все оборотные средства предприятий делились на две части: нормативные и дополнительные. Кредитование нормативных оборотных средств осуществлялось под невысокий процент, а потребность в них удовлетворялась полностью. Кредит же под дополнительные оборотные средства выдавался на конкурсной основе, с определением общих условий его предоставления – ставка процента, сроки возврата, гарантии. Ставка процента по таким кредитам достигала 17%.
В сфере интеграции производства также произошли существенные изменения, В течение 1950–1953 гг. были поэтапно ликвидированы министерства – сначала в легкой, а затем в тяжелой промышленности. Вместо них на основе «Положения о хозяйственных объединениях» были созданы следующие формы интеграции:
• отраслевые хозяйственные палаты, координирующие деятельность предприятий одной отрасли;
• специальные объединения, ориентированные на решение отдельных проблем и имеющие временный характер;
• «соединенные предприятия», аналогичные объединениям в СССР.
Учреждение любых объединений находилось под контролем соответствующих общественно-политических содружеств (общин, республик, федераций).
В целом, реформы 1950–1953 гг. привели к значительной децентрализации управления производством. Основные признаки этого процесса таковы:
• введение самоуправления на предприятиях, выборность директоров и их ответственность перед коллективом:
• отмена директивного планирования выпуска, материальных затрат и производственных связей;
• преимущественно свободное ценообразование;
• предоставление предприятиям права выхода на внешний рынок и выделение им валюты;
• свободное распределение значительной части дохода между накоплением и потреблением.
В то же время у государства сохранились прочные рычаги централизованного управления экономикой, особенно в сфере расширенного воспроизводства:
• значительная часть накопления концентрировалась в общественно-политических содружествах и распределялась централизованно;
• внешняя торговля контролировалась внешнеторговым регистром, а также субсидиями, пошлинами, импортными квотами;
• распределение дохода регулировалось нормативами заработной платы, ставками налога на заработную плату, на ФМП, а также фиксированными и лимитными ценами;
• процессы интеграции производства находились под полным контролем государства.
Общая оценка нормативного механизма
Период с 1952 по 1960 г. справедливо называют «золотым веком» югославского хозяйства. Рост объема промышленного производства составил в среднем 10% в год, рост цен на промышленную продукцию – 1% в год. Такие темпы были обеспечены чрезвычайно высокой нормой накопления в национальном доходе – около 30%; доля государственных расходов составляла около 20%, доля потребления населения – 50%. К этому следует добавить зарубежную помощь, которая была чрезвычайно полезна в период начала индустриализации. За 1950–1960 гг. Югославия получила около 1 млрд долл. в качестве помощи из-за рубежа.
Необходимо обратить внимание на три особенности индустриализации:
1. Югославия пыталась интенсивно развивать многие отрасли хозяйства и оказалась слабо интегрированной в международное разделение труда: в частности, отрасли машиностроения развивались неэффективно из-за отсутствия квалифицированной рабочей силы.
2. Высокая доля государственных расходов, используемых преимущественно для развития социальной инфраструктуры. Л. Сирц характеризует это как общественное изобилие при индивидуальной бедности.
3. Отрицательное отношение руководства к крестьянским хозяйствам и массированные инвестиции в агрофирмы (с крайне низкой отдачей).
В хозяйственном механизме в этот период происходили серьезные изменения. Налог на заработную плату был отменен в 1954 г., поскольку он вызывал повышение цен в трудоемких отраслях. Прогрессивный налог на прибыль (1954–1957) способствовал раздуванию штатов предприятий (чтобы платить меньший налог), а замена его в 1957 г. прогрессивным налогом на доход проблему не решила, поскольку степень прогрессивности налога при увеличении числа работников снижалась [The Economic reform in Yugoslavia, р. 6–7].
Оценивая экономическую систему Югославии в 1960 г., приходим к выводу, что, с одной стороны, она интенсивно обеспечивала индустриализацию, высокие темпы роста и оказалась относительно устойчивой в том смысле, что не имела тенденции к сползанию в чисто рыночную или чисто плановую систему, с другой стороны, она не могла удовлетворить политическое руководство страны, будучи явно незавершенной. Так, распределение централизованных инвестиций по конкурсу ориентировалось все же в основном не на экономические, а на социально-политические критерии. Фонды развития предприятий были незначительны.
Аналогичная ситуация сложилась и в сфере внешней торговли: продажа предприятиями-экспортерами собственной валюты на свободном рынке давала им колоссальные сверхдоходы, поэтому практически вся валютная выручка к 1956 г. была централизована и распределялась либо на валютных аукционах, либо на конкурсах под ввоз приоритетных товаров. Возможность для плановых органов распределять валюту означала, что последние получали достаточно мощный рычаг в реализации внеэкономических приоритетов. Несмотря на интенсивное развитие внешней торговли, экономика СФРЮ оставалась в значительной степени изолированной от мирового рынка нереальным валютным курсом и системой дифференцированных валютных коэффициентов.
Не была окончательно урегулирована также система стимулирования работников. Сложившаяся система распределения дохода и оплаты труда не стимулировала трудосбережения. В 1952–1960 гг. из среднегодового прироста промышленной продукций лишь 4% было получено за счет повышения производительности труда. В условиях трудоизбыточной экономики это было неплохо, но эффективность производства росла недостаточно быстро.
К этому времени в Югославии цены и, соответственно, доходы предприятий росли быстрее в отраслях обрабатывающей промышленности, где из-за широкой номенклатуры легче можно было повысить цены. Отрасли добывающей промышленности и сельского хозяйства, где цены достаточно жестко контролировались государством, оказывались в неблагоприятном положении и имели сравнительно низкую доходность. Более того, эти отрасли недополучали и капитальные вложения. Все это отражалось в чрезмерной дифференциации личных доходов работников различных предприятий, выполняющих одну и ту же работу.
Проблема чрезмерной дифференциации доходов в то время еще не приобрела особой остроты. Причин тому несколько: во-первых, в этот период еще сохранились остатки тарифной системы, калькулятивный фонд заработной платы был заложен в «базу» фонда оплаты труда, так что росту зарплаты препятствовало прогрессивное налогообложение личных доходов. Во-вторых, большая часть фонда накопления централизовалась государственными органами, и возможностей взвинчивать потребление за счет накопления практически не было.
Все эти факторы, в целом, воспринимались как признак незавершенности структуры самоуправляемого хозяйства, его функциональной и институциональной слабости.
Оценивая экономическую политику Югославии в 1952–1960 гг., следует отметить изрядную долю прагматизма во всех мероприятиях.
1. Несмотря на проведенную реформу, темпы роста капиталовложений оставались в 1952–1955 гг. очень высокими, а их структура – нерациональной; усилились инфляционные тенденции. В этих условиях в 1955–1956 гг. была осуществлена инвестиционная пауза, а в 1957–1961 гг. инвестиции переориентированы в инфраструктуру, в легкую и пищевую промышленность. Эффективность этих инвестиций была тем более высокой, что речь шла о возобновлении производства на довоенных мощностях. Вследствие этого маневра структурные диспропорции, вызванные «политическими» инвестициями, были не столь велики.
2. Руководство страны довольно оперативно реагировало на дисфункции в хозяйственном механизме. Так, в 1953–1954 гг. предприятиям-экспортерам оставалось по 40% вырученной валюты, которую они продавали по свободным ценам, получая сверхдоходы. В течение короткого времени была осуществлена централизация валюты и ее распродажа на аукционах – мера, которая затем получила широкое распространение в других странах Восточной Европы.
3. Аналогичная ситуация сложилась в сфере распределения инвестиций: предприятия разных отраслей имели резко отличающиеся сроки окупаемости инвестиций на аукционах. Тогда аукционы были разделены на отраслевые сегменты и расширен круг показателей, принимаемых во внимание на торгах.
В целом можно сказать, что в 50-х гг. в экономической политике СФРЮ здравый смысл превалировал, что, конечно, не устраняло системных недостатков существовавшего тогда хозяйственного механизма.