Олег Емельянович Кутафин
Избранные труды
Глава I. Роль планирования экономического и социального развития в советском обществе
1. Государственное планирование экономического и социального развития— принцип общественного строя СССР.
2. Государственное планирование экономического и социального развития – метод деятельности Советского государства.
1. Важнейшим инструментом воздействия социалистического государства на свой базис является государственное планирование экономического развития. Потребность в плановом ведении хозяйства существует в любом обществе с высоким уровнем развития общественного разделения труда9. Однако только в условиях социализма возникают соответствующие предпосылки, обусловливающие как необходимость, так и возможность планомерного развития экономики.
В литературе к числу этих предпосылок обычно относят устранение политического господства буржуазии и переход власти в руки рабочего класса (основная политическая предпосылка), ликвидацию частной собственности на важнейшие средства производства, появление и упрочение социалистической собственности (главная экономическая предпосылка), наличие системы плановых органов, методологических принципов планирования, системы показателей плана и т. п. (основные организационные предпосылки). В диссертации в их число включены также и правовые предпосылки планового управления экономикой. Ими являются конституционные нормы, закрепляющие принцип планового ведения хозяйства и основные гарантии его осуществления, а также весь правовой механизм планирования.
В советской юридической литературе факт неразрывной связи планирования с советским общественным строем является общепризнанным. Однако в вопросе о характере этой связи единства нет. В диссертации анализируются различные точки зрения по этому вопросу, рассматривается взаимосвязь планирования с различными компонентами общественного строя и на этой основе сделан вывод о том, что планирование является одним из важнейших принципов советского общественного строя.
Планомерная организация общественного производства при социализме является прямым следствием господства социалистической собственности. Вместе с тем опыт СССР и других социалистических стран показывает, что в условиях, когда власть в стране принадлежит трудящимся, а командные высоты в экономике сосредоточены в руках социалистического государства, планирование может оказывать решающее влияние на развитие экономики и при значительной доле в ней частного сектора. Однако действенность планирования находится в прямой зависимости от уровня обобществления производства. Чем выше этот уровень, тем больше возможностей планового преобразования общества.
Принцип государственного планирования выражает не только объективную необходимость планирования развития народного хозяйства, но и его цели, масштабы и содержание. В условиях социализма оно охватывает все народное хозяйство. Плановое ведение народного хозяйства в масштабах всей страны – принципиально новое явление во всей истории человечества, принадлежащее к самым выдающимся научным и практическим достижениям XX века.
Природа социализма, господствующая в нем общественная собственность обеспечивают не только постоянное повышение роли планирования в развитии экономики страны, но и последовательное расширение рамок планирования в жизни советского общества. При социализме принцип планирования распространяется не только на экономику, но и на такие внеэкономические сферы жизни общества как наука, культура, образование, здравоохранение и т. д. Планирование становится все более комплексным, многоцелевым, усиливается воздействие плана на процесс формирования социалистического образа жизни. В этих условиях представляется особенно актуальным отражение в Конституции СССР (ст. 16 и др.) не только ведущей роли экономического планирования в общественной жизни страны, но и охвата планированием широкого круга других общественных процессов, выходящих за рамки экономической жизни. Конституция СССР тем самым в полной мере зафиксировала тот факт, что в современных условиях планирование в нашем обществе является отражением закона планомерного, пропорционального развития, выступающего не только как экономический, но и как социологический закон, действующий во всех сферах общественной жизни10.
Закрепленный в Конституции СССР принцип планового руководства экономическим и социальным развитием имеет не только внутреннее, но и огромное международное значение. Опыт планирования в нашей стране получил высокую оценку во всем мире. Он широко используется в социалистических странах в целях ускоренного развития экономики, создания основ социализма или перехода к развитой его стадии. Создание мировой социалистической системы существенно увеличило масштабы государственного планирования и его возможности. Сегодня можно сделать вывод о том, что плановое ведение народного хозяйства, являясь одним из важнейших принципов общественного строя каждой социалистической страны, выступает одновременно в качестве важнейшего принципа организации единой экономической системы стран социалистического содружества.
Советский опыт государственного планирования получил широкое признание и в развивающихся странах, которые видят в планировании одну из наиболее доступных форм выражения общенациональных целей развития, средство мобилизации ресурсов для достижения этих целей. В диссертации подчеркивается, что, хотя планирование в развивающихся странах исторически возникло под влиянием социалистического планирования, оно по своему содержанию, формам и методам существенно отличается от планирования при социализме, поскольку оно осуществляется в рамках многоукладной экономики и при отсутствии соответствующих социально-политических предпосылок.
Большой интерес советский опыт планирования вызывает также и в промышленно развитых капиталистических странах. Как известно, в результате усиленной концентрации производства и централизации капитала, широкого проникновения государства в различные сферы хозяйства, значительного роста государственных капитальных вложений капиталистические государства все активнее используют различные формы воздействия на развитие экономики, в том числе прогнозирование и экономическое программирование. В этой связи в диссертации подчеркивается, что капиталистическое планирование, осуществляемое в формах и масштабах, отвечающих интересам монополистического капитала, и направленное на сохранение его господства, не в состоянии обуздать стихийные силы капиталистического рынка и обеспечить планомерное развитие экономики буржуазного общества прежде всего потому, что оно не изменяет сущности капитализма, не отменяет частной собственности.
2. Государственное планирование – явление сложное, многогранное, имеющее различные черты, свойства, стороны. Являясь важнейшим принципом советского общественного строя, оно одновременно служит основным методом государственной организации важнейших экономических и социальных отношений, в котором воплощается процесс практического претворения в жизнь принципа планирования экономического и социального развития, методом, имеющим огромное значение для осуществления всех принципов советского общественного строя, всех задач и функций Советского государства.
Будучи в условиях социализма методом деятельности Советского государства, планирование является структурным элементом всех его функций и выступает одной из форм диалектической взаимосвязи между ними.
В процессе использования метода планирования Советское государство оказывает воздействие на значительный круг объектов. Основным средством такого воздействия служат планы экономического и социального развития, представляющие собой один из видов (форм) управленческих решений и обладающие поэтому всеми основными признаками, характеризующими любое управленческое решение.
Однако, будучи управленческими решениями, планы экономического и социального развития характеризуются некоторыми чертами, отличающими их от всех других управленческих решений. Их специфика состоит прежде всего в том, что они представляют собой своего рода предварительные решения, призванные придать соответствующим процессам управления планомерный, максимально упорядоченный характер. Другой специфической чертой экономико-социальных планов является характер их использования. Обычное управленческое решение – необходимый компонент любого управленческого процесса. Планы экономического и социального развития – принадлежность лишь некоторых из них. Они используются лишь при наличии следующих двух условий: во-первых, необходимости заблаговременного принятия решения и, во-вторых, существования целого набора взаимосвязанных проблем, решение которых нуждается в координации.
Специфические черты, свойственные экономико-социальным планам, находят отражение и в самом процессе их выработки и принятия. Планирование – составная часть управленческой деятельности. Однако его непосредственной целью является не действие объекта управления, а программа этих действий, разрабатываемая при наличии указанных ранее условий.
Особенности планирования, отличающие его от других процессов управления, породили в научной литературе разногласия относительно соотношения планирования и управления. Подавляющее большинство исследователей исходит из того, что планирование является компонентом управления. Однако роль этого компонента в процессах управления оценивается ими по-разному. Планирование обычно рассматривается либо как функция управления, либо только как элемент одной из стадий управленческого цикла (выработки и принятия управленческого решения), либо как метод управления.
В диссертации анализируются эти точки зрения и делается вывод о том, что планирование одновременно является и функцией управления, и составной частью стадии выработки и принятия управленческого решения, и методом осуществления некоторых функций управления.
Глава II. Основные черты плановой деятельности советского государства
1. Понятие плановой деятельности Советского государства.
2. Развитие плановой деятельности Советского государства.
3. Принципы плановой деятельности Советского государства.
1. Плановая деятельность – важнейшая составная часть деятельности Советского государства по руководству хозяйственной и социально-культурной жизнью общества, основанная на познании и сознательном применении объективных экономических и социологических законов. Она представляет собой систему мероприятий советских государственных органов, направленных на обеспечение планомерного развития экономики и важнейших социальных процессов посредством организации экономико-социального планирования.
Экономико-социальное планирование – единственный объект плановой деятельности Советского государства. Все другие виды планирования, используемые в деятельности Советского государства, реализуются в рамках других ее видом, более близких им по своему содержанию. Однако экономико-социальное планирование осуществляется в тесной взаимосвязи с другими видами планирования, занимая среди них ведущее место. В этом находит отражение определяющая роль экономики по отношению ко всем другим сферам жизни общества.
Плановая деятельность Советского государства представляет собой только часть проводимой в стране под руководством КПСС многообразной работы по организации экономико-социального планирования. Однако ей в этой работе принадлежит центральное место, поскольку именно в плановой деятельности государства в конечном счете воплощаются усилия всех других участников организации экономико-социального планирования в стране.
Плановая деятельность Советского государства включает практически все вопросы руководства коммунистическим строительством. Однако они входят в нее не целиком, а только одной своей стороной, связанной с формулированием экономических и социальных задач и изысканием путей их разрешения. В отличие от плановой деятельности всякая другая работа Советского государства в области экономико-социального планирования имеет своей целью решение соответствующих задач по указанному планами направлению в свойственной этим видам деятельности конкретной обстановке и присущими им методами.
Плановая деятельность Советского государства включает в себя установление планов, доведение их показателей до исполнителей, государственный контроль за их выполнением, корректирование установленных планов, а также ряд технических, экономических, социальных, правовых и организационных мероприятий, непосредственно связанных с осуществлением экономико-социального планирования.
В диссертации содержатся аргументированные возражения против высказанной в литературе точки зрения (А. С. Гордон), согласно которой плановая деятельность, осуществляемая внутри предприятий, полностью утрачивает свойственные ей черты. В диссертации отмечается, что часть этой деятельности, осуществляемой государством как единым субъектом государственной собственности через администрацию предприятий, является компонентом его плановой деятельности. Ее отличие от плановой деятельности вышестоящих планирующих органов существует в рамках общего: и в том, и в другом случае речь идет о плановой деятельности, которая служит проявлением государственной власти в сфере производства, хотя, ее связь с производственными процессами имеет разную степень близости.
2. В диссертации содержится характеристика основных этапов развития плановой деятельности Советского государства. В ней анализируется плановая деятельность Советского государства в период развития социалистической революции и упрочения Советской власти, иностранной военной интервенции и гражданской войны, восстановления народного хозяйства (1917–1925 гг.); в период построения фундамента социалистической экономики (1926–1932 гг.); в период завершения социалистической реконструкции и упрочения социалистического общества (1933–1941 гг.); в период Великой Отечественной войны (1941–1945 гг.); в годы послевоенного восстановления и развития народного хозяйства СССР (1946–1961 гг.); в период развитого социализма. При этом основное внимание уделяется новым моментам, появившимся в плановой деятельности на каждом этапе ее развития, анализируется их значение с точки зрения дальнейшего совершенствования этой деятельности.
В диссертации подчеркивается, что основными направлениями дальнейшего совершенствования планирования на современном этапе коммунистического строительства, определенными XXIV и XXV съездами КПСС, являются усиление роли долгосрочного подхода в принятии планово-экономических решений, создание единой, взаимосвязанной системы долгосрочных, среднесрочных (пятилетних) и краткосрочных (годовых) планов; широкое использование программно-целевого принципа при разработке планов экономического и социального развития, органически дополняющего отраслевой и территориальный принципы; ориентация всей плановой деятельности на достижение максимальных конечных народно-хозяйственных результатов; комплексное планирование экономического, научно-технического и социального развития, оптимального взаимодействия в системе «общественное производство – окружающая среда».
Одной из характерных черт плановой деятельности Советского государства на современном этапе коммунистического строительства является ее осуществление с учетом расширения и углубления международного разделения труда и прежде всего социалистической экономической интеграции стран-членов СЭВ. В диссертации подчеркивается важное значение Комплексной программы социалистической экономической интеграции, а также разработки долгосрочных целевых программ сотрудничества для дальнейшего развития совместной плановой деятельности стран-членов СЭВ.
3. В основе плановой деятельности Советского государства лежит ряд принципов, закрепленных в различных правовых актах и представляющих важнейшие исходные ее начала, обеспечивающие наиболее полное выражение в ней политики КПСС, общегосударственных интересов, а также интересов и потребностей союзных и автономных республик, местного населения.
К числу этих принципов относятся руководящая роль КПСС в планировании экономического и социального развития, научность, демократический централизм, широкое участие граждан в плановой деятельности, социалистическая законность и социалистический федерализм.
При характеристике принципа демократического централизма в диссертации высказывается несогласие с точкой зрения (А. К. Кравцов), в соответствии с которой колебания уровня централизации в регулировании производства нельзя рассматривать с позиций приближения к принципу демократического централизма или отступления от него, поскольку демократическому централизму противостоит не тот или иной уровень централизации регулирования производства, а бюрократический централизм. В ней подчеркивается, что демократическому централизму действительно противостоит централизм бюрократический, но суть последнего в том и состоит, что ему свойственна гипертрофия централизации за счет самостоятельности и инициативы мест.
В диссертации рассматривается вопрос о соотношении социалистической законности и плановой дисциплины, подчеркивается значение последней для дальнейшего повышения требований к качеству экономико-социального планирования, для соблюдения всеми органами государства, всеми предприятиями, учреждениями и организациями строжайшего режима экономии в использовании материальных и финансовых ресурсов, для мобилизации усилий трудящихся на всемерное умножение общественного богатства – основы роста благосостояния советского народа.
Наряду с общими принципами, свойственными всей деятельности Советского государства и находящими в его плановой работе лишь свое специфическое проявление, плановая деятельность Советского государства характеризуется также принципами, присущими только ей. В их число входят принцип сочетания перспективного и текущего планирования, а также принцип комплексного экономического и социального развития.
Глава III. Правовые формы плановой деятельности советского государства
1. Правотворческая деятельность Советского государства в области планирования экономического и социального развития.
2. Плановоустановительная деятельность Советского государства.
3. Оперативно-исполнительная и правоохранительная деятельность Советского государства в области планирования экономического и социального развития.
1. Являясь важнейшей в условиях социализма формой воздействия государства на экономическое и социальное развитие, планирование неразрывно связано с другой формой такого воздействия, которой выступает право. Органическая взаимосвязь планирования и права обусловлена прежде всего тем, что экономико-социальное планирование осуществляется социалистическим государством. Это неизбежно вызывает необходимость в правовом регулировании самой плановой деятельности.
Выступая в качестве объекта правового регулирования, планирование, как и вся плановая деятельность Советского государства, реализуется посредством различных правовых форм. Важнейшей из них является правотворчество. В диссертации содержится подробный анализ правовых актов, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в области экономико-социального планирования. При этом отмечается, что новые советские конституции значительно расширили круг общественных отношений в сфере экономико-социального планирования, регулируемых конституционными нормами. В результате существенно возросло основополагающее значение содержащихся в них положений для всего нормативного регулирования плановой деятельности Советского государства.
Несмотря на довольно значительное количество правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в сфере экономико-социального планирования, в нашей стране все еще не создано единой внутренне согласованной системы этих норм, охватывающей все стороны плановой деятельности Советского государства. В диссертации обосновывается необходимость разработки и принятия такой системы правовых актов, которая позволила бы коренным образом улучшить правовую регламентацию плановой деятельности Советского государства. При этом предлагается включить в эту систему закон СССР об основах государственного планирования; законы союзных и автономных республик о планировании экономического и социального развития; утвержденные Правительством СССР положения об отраслевом, комплексном и программно-целевом планировании; утвержденные правительствами союзных республик положения о комплексном и программно-целевом планировании в этих республиках; утвержденные отдельными министерствами положения о планировании соответствующих отраслей хозяйственного и социально-культурного строительства; правовой акт Правительства СССР, посвященный проектированию, внедрению и функционированию подсистем АСПР Госплана СССР и их взаимодействию с АСПР госпланов союзных республик и АСУ министерств и ведомств, а также аналогичные правовые акты правительств союзных республик. В диссертации также высказаны предложения по структуре и содержанию некоторых из этих актов.
Наряду с необходимостью создания новых правовых актов, регулирующих плановую деятельность, подчеркивается важное значение приведения в стройную систему действующих правовых актов, их систематизации и кодификации, осуществлению которых будет способствовать подготовка Свода законов СССР.
2. Другой важной правовой формой осуществления плановой деятельности Советского государства является плановоустановительная деятельность, которая представляет собой работу государственных органов, связанную с утверждением экономико-социальных планов. В ее итоге каждый такой план приобретает определенную правовую форму. Таким образом в результате плановоустановительной деятельности рождаются два вида правовых актов: акты, которые условно можно было бы назвать плановоустановительными, и утвержденные ими экономико-социальные планы.
Плановоустановительная деятельность Советского государства породила в научной литературе интересную, плодотворную и практически важную дискуссию о соотношении планового и правового регулирования. В ходе ее ряд ученых высказал мнение о том, что некоторые или даже все утвержденные правовыми актами плановые задания являются правовыми нормами, а содержащие их акты представляют собой нормативные акты. При этом часть сторонников такого мнения (С. М. Берцинский, А. Ф. Шебанов, В. В. Лаптев и др.) доказывали нормативность таких актов по общим признакам, характерным для обычной правовой нормы. Другие исходили из того (С. А. Голунский, С. Н. Соловьев, Г. И. Хайдас), что плановые задания являются правовыми нормами, обладающими столь специфическими качествами, что к анализу их правовой природы нельзя подходить с традиционных позиций, характерных для исследования обычной правовой нормы.
В диссертации отмечается известное сходство между планами и нормативными актами. Вместе с тем подчеркивается наличие между ними существенных различий. Право как совокупность норм, устанавливающих общие, одинаковые для всех правила поведения, не способно отражать все особенности и конкретные условия экономического и социального развития страны, его различных отраслей, отдельных предприятий, учреждений, организаций и т. д. Поэтому его роль сводится преимущественно к упорядочению и поддержанию устойчивости уже существующих отношений в сфере экономического и социального развития, ускорению или замедлению развития объективных экономических тенденций, а также иных процессов в этой сфере. В отличие от права, планирование обеспечивает применение разного масштаба к разнообразным индивидуальным условиям хозяйственной и социально-культурной жизни, что, естественно, расширяет возможности сознательного воздействия государства на экономику и на другие сферы жизни страны, обеспечивает государству широкие возможности конкретно направлять посредством показателей планов развитие хозяйственного и социально-культурного строительства. Все это говорит о том, что рассматривать планы в качестве разновидности нормативных актов было бы неверно.
Тот факт, что плановые акты не являются, как правило, нормативными актами, не означает, однако, что они служат актами применения права. Правда, выступая одной из форм конкретизации правовых норм, экономико-социальные планы являются своеобразным шагом на пути их применения. Однако это еще не применение права, поскольку осуществление каждого из этих планов предполагает издание многочисленных конкретных и адресных правовых актов, обращенных к непосредственным исполнителям. Эти акты в отличие от планов и выступают не только в качестве правового средства реализации планов, но и в качестве актов применения правовых норм, на которых базируются эти планы.
3. Если плановоустановительная деятельность Советского государства связана лишь с утверждением экономико-социальных планов, то его оперативно-исполнительная деятельность включает меры, направленные на разработку, детализацию и доведение до исполнителей этих планов. В результате оперативно-исполнительной деятельности издаются акты применения норм права, которые вызывают возникновение, изменение и прекращение конкретных правоотношений в области плановой деятельности.
К числу наиболее важных правовых инструментов, используемых Советским государством в процессе осуществления оперативно-исполнительной деятельности, относится хозяйственный договор.
Хозяйственным договорам принадлежит важная роль в осуществлении плановой деятельности Советского государства. Она состоит прежде всего в том, что хозяйственные договоры являются одним из наиболее важных средств реализации предписаний плановых актов. Хозяйственный договор служит правовым актом, который воплощает в себе как условия планового акта, так и волю контрагентов, волю, которая направлена на наиболее успешное выполнение плановых заданий. Таким образом, являясь одним из средств реализации предписаний плановых актов, хозяйственный договор представляет собой один из важных способов развития самостоятельности и инициативы предприятий в творческом решении хозяйственных вопросов.
Вместе с тем роль хозяйственных договоров в осуществлении плановой деятельности состоит также и в том, что они являются регуляторами предплановой и преддоговорной работы, проводимой их контрагентами посредством участия в формировании плановых предпосылок этих договоров, а также в детализации и конкретизации плановых актов в период после утверждения этих планов и до заключения хозяйственных договоров.
Являясь важнейшим инструментом реализации плановых актов, связанных с обменом, хозяйственные договоры служат также инструментом формирования планов производственно-хозяйственной деятельности, средством взаимной увязки этих планов, устранения несоответствий между этими планами, иногда возникающих в период их реализации.
Наряду с правотворческой, плановоустановительной и оперативно-исполнительной деятельностью Советское государство в области экономико-социального планирования осуществляет также и правоохранительную работу, направленную на обеспечение надлежащего осуществления правовых актов в сфере экономико-социального планирования.
Правоохранительная работа в области экономико-социального планирования – это прежде всего и главным образом плановый контроль за законностью всех мероприятий и действий, проводимых в процессе разработки, рассмотрения и утверждения планов, доведения их показателей до исполнителей и выполнения этих планов. Он призван обеспечить соблюдение социалистической законности в процессе плановой деятельности, добиться того, чтобы эта деятельность была наиболее рациональной и эффективной.
