Олег Александрович Кравченко
Конституционно-правовые гарантии обеспечения достоверности волеизъявления народа при голосовании
Кроме того, рассмотрим вопрос о том, какое количество избирателей, права которых нарушены, должно быть, чтобы результаты выборов признать недействительными.
Алехичева Л.Г., Постников А.Е. ответа на приведенный вопрос не дают. Допустим на избирательном участке проголосовало 1000 избирателей. Получается, что, по логике указанных авторов, необходимо представить достоверное доказательство нарушения прав хотя бы 501 избирателя, причем нарушения должны быть такими, которые не позволяют выявить действительную волю избирателей, то есть 501 избиратель должен доказать, что он осуществил такое волеизъявление на выборах, которое не было учтено или было учтено, но неправильно. Следуя такой логике, получается, что 500 голосов избирателей искажать можно, а искажать 501 голос избирателей нельзя. Ведь, итоги голосования обезличены и идентификации не подлежат, а выражаются только в количественных показателях голосования, то есть число голосов, поданных за кандидатов (списки кандидатов) и число избирателей, принявших участие в голосовании, а потому представить доказательства искажения волеизъявления народа в размере 50 и более процентов от числа проголосовавших в сложившихся правовых условиях невозможно. Невозможно также представить доказательства искажения волеизъявления хотя бы одного конкретного избирателя. Избирательные бюллетени обезличены. Исследуя бюллетень, невозможно установить искажение волеизъявления избирателя, который его заполнил.
Названный подход, соотношения количества голосов, поданных за того или иного кандидата, справедливо подвергается критике, например М.С. Матейковичем, который указывает, что такой подход далеко не безупречен, если, например, будет доказано, что имели место многочисленные факты фальсификации итогов голосования66.
В связи с этим подход сравнивания голосов как критерия достоверности определения волеизъявления народа правилен для выборов, в которых участвуют кандидаты, а не списки кандидатов. Как быть в том случае если на выборах участвуют списки кандидатов?
Исследователи А.С. Автономов, А.Ю. Бузин, А.В. Иванченко, В.И. Кривцов, А.В. Кынев, А.Е. Любарев ссылаются на то, что то, что касается выборов по партийным спискам, то здесь никаких критериев пока не выработано67.
Здесь требуется ответить на вопрос о том, как и с помощью какого критерия, выявить те нарушения законодательства, которые являются существенными и могут влиять на результат голосования. Представляется, что таким критерием может быть критерий достоверности определения волеизъявления избирателей, то есть в том случае, когда нарушения избирательного законодательства столь значительны и таковы, что не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей, то решения об итогах голосования и о результатах выборов должны быть отменены. Значительность нарушений избирательного законодательства можно определять, в случае приведения доказательств, искажения волеизъявления избирателей в размере не менее одного процента, от общего числа проголосовавших избирателей на выборах соответствующего уровня или оспариваемых результатов.
В связи с этим, необходимо установить погрешность в достоверности волеизъявления народа, чем оградить от возможностей необоснованного пересмотра избирательных документов о результатах непосредственного выражения власти народа, тогда когда они не влияют на результаты непосредственного выражения власти народа.
При использовании предложенного автором механизма проверки достоверности волеизъявления избирателей, указанную проблему можно решить установлением предела погрешности такой достоверности. Данный критерий будет строго конкретен и не может быть подвержен предвзятой субъективной оценке его правоприменителем, в том числе он применим и к выборам, в которых участвуют списки кандидатов в депутаты.
Представляется, что такая погрешность может быть более или равна 1% от количества проголосовавших избирателей, чьи волеизъявления отражены в протоколе об итогах голосования участковой избирательной комиссии. В свою очередь, погрешность в 1% и более является существенной в российских условиях, поскольку выборы в государственные представительные органы власти проводятся, в том числе по пропорциональной системе и названная погрешность может влечь существенное изменение расклада политических сил в коллегиальном законодательном органе народного представительства.
Только в случае установления судом искажения волеизъявления избирателей в размере 1% и более от избирателей принявших участие в голосовании на избирательном участке, соответствующая избирательная комиссия или суд отменяет или признает недействительным протокол об итогах голосования на избирательном участке участковой избирательной комиссией.
Таким образом, гарантией-условием или правовой гарантией обеспечения достоверности волеизъявления народа, является отмена решения избирательной комиссии об итогах голосования и о результатах выборов, при искажении волеизъявления избирателей на 1% и более от избирателей принявших участие в голосовании на избирательном участке.
В то же время данный критерий является объективным и прозрачным и должен прийти на смену субъективному критерию сравнивания голосов, установленного в юридической практике при помощи российского законодательства.
Действующая же в настоящее время формула, названная в избирательном законодательстве как «нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей», предполагает представление суду доказательств того, что оспариваемый протокол об итогах голосования содержит недостоверные сведения. Единственным доказательством этого, по действующему законодательству, является копия протокола об итогах голосования, выданная избирательной комиссией (если она выдана), которая, как правило, судом отвергается в результате неправильного ее оформления и в качестве доказательства не принимается, чем оставляет заявителя без шансов на удовлетворение его требований, а значит без эффективного средства защиты против внесения недостоверных, искажающих результаты волеизъявления граждан сведений в протокол об итогах голосования. Как отмечают исследователи, до настоящего времени отсутствует практика признания судами недействительным протокола об итогах голосования, если копия протокола содержит отличающиеся от подлинника сведения68и по словам В.В. Вискуловой: «модель недействительности выборов, ввиду крайне редуцированного отражения в законодательстве, также остается в значительной степени абстракцией»69.
Другая формулировка, указанная в избирательном законодательстве «нарушения не позволяют выявить действительную волю избирателей» неправильна при применении ее к следующим случаям, перечисленным в п. 3 ст. 77 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав (недействующая редакция от 3 февраля 2014 года), касающимся нарушения: порядка голосования и подсчета голосов, подведения итогов голосования и определения результатов выборов, то есть случаям, относящимся к возможному неправильному подсчету голосов избирателей и неправильному подведению итогов голосования и определения результатов выборов, а значит случаев касающихся возможности искажения волеизъявления избирателей.
К названным случаям надлежит применять формулу «нарушения не позволяют достоверно определить волеизъявление избирателей», которая ранее использовалась в норме права содержащейся в п. 3 ст. 64 Федерального закона от 19 сентября 1997 года № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» согласно положениям которой, суд соответствующего уровня мог отменить решение избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов на избирательном участке, территории, в избирательном округе, в субъекте Российской Федерации, в Российской Федерации в целом также в случае нарушения правил составления списков избирателей, порядка формирования избирательных комиссий, порядка голосования и подсчета голосов (включая воспрепятствование наблюдению за их проведением), определения результатов выборов, других нарушений избирательного законодательства, если эти действия (бездействие) не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей.
Из названной нормы права следовало, что не всякие нарушения должны влечь отмену решения об официальных результатах народного волеизъявления, а только те, которые сопряжены с невозможностью достоверно определить результаты волеизъявления граждан. Иными словами достаточно было предоставить обоснованные сомнения в истинности установленных избирательными комиссиями результатов народного волеизъявления. Формулировка же «нарушения не позволяют выявить действительную волю избирателей» требует предоставления доказательств не каких-то сомнений в истинности результатов волеизъявления избирателей, а не много ни мало всей действительной воли избирателей, что вряд ли практически возможно.
Действующая редакция избирательного закона в подп. б) п. 1.2. ст. 77 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав (редакция от 1июня 2017 года) устранила названные недостатки и предусматривает, что суд соответствующего уровня может отменить решение комиссии об итогах голосования в случае нарушения порядка голосования и установления итогов голосования, если указанное нарушение не позволяет с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей.
Однако формула «нарушения не позволяют выявить действительную волю избирателей» применительно к отмене как решения избирательной комиссии об итогах голосования, так и решения избирательной комиссии о результатах соответствующих выборов, имеется в настоящее время в подп. подп. г), д) п. 1.2., подп. подп. б), в), г), д), е) п. 2 ст. 77 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав (редакция от 1 июня 2017 года). В названных нормах права имеется указание на различные основания для отмены судом решений избирательной комиссии об итогах голосования и о результатах соответствующих выборов, в случае нарушения избирательного законодательства, если эти нарушения не позволяют выявить действительную волю избирателей, причем перечень этих оснований не является исчерпывающим. При этом закон не раскрывает, что именно понимать под формулой «нарушения не позволяют выявить действительную волю избирателей», которая влечет признание выборов недействительными. Подпадают ли под эти нормы случаи, когда недостоверно определено волеизъявление избирателей – неизвестно.
Правильно отмечает И.В. Выдрин, что если на этапе установления итогов голосования и определения результатов выборов избирательная комиссия или суд оценивают нарушения закона с точки зрения достоверности определения результатов волеизъявления избирателей, то на стадии отмены уже принятого решения по итогам выборов суд рассматривает нарушения с позиции их влияния на выявление действительной воли граждан. Он же отмечает, что законодатель в обоих случаях использует при обозначении таких нарушений закона различную терминологию70.
Вместе с тем нельзя согласиться с И.В. Выдриным, который указывает, что понятия «достоверность определения результатов волеизъявления избирателей» и «действительная воля избирателей» являются равнозначными71.
Указанные понятия не следует отождествлять по следующим основаниям.
Так, волеизъявление избирателей строго конкретно, оно является актом реализации или изъявления воли избирателя и находит отражение в бюллетене для голосования, представляет собой решение избирателя, направленное на осуществление им частицы власти народа, то есть это такой акт избирателя, который уже состоялся и нашел письменную или электронную фиксацию. В связи с чем проверка достоверности определения волеизъявления избирателей есть ни что иное, как установление соответствия между решениями избирателей, выраженными путем голосования, а также нашедшими закрепление в первичных избирательных документах и данными отраженными в протоколах об итогах голосования и об определении результатов выборов. При наличии таких несоответствий, можно говорить о том, что волеизъявление народа определено недостоверно, то есть вызывает сомнения, ненадежно. Ведь, согласно толкованию С.И. Ожеговым слова «достоверный», под ним понимается – не вызывающий сомнения, надежный72.
Совсем другое понятие подразумевает под собой «действительная воля избирателей». Представляется, что воля избирателей существует до волеизъявления избирателей, а потому какого-либо материального выражения она не находит, какой-либо письменной фиксации не приобретает. Из толкования С.И. Ожеговым слова «действительная» следует, что под ним понимается, существующая на самом деле, настоящая, подлинная73. Но, как и каким образом, можно выявить существующую на самом деле, настоящую, подлинную волю избирателей, если она никак вовне избирателя не реализовалась и существует только в его сознании. Да, и вообще, существует ли она, эта воля, неизвестно. В связи с чем объективных критериев определения ее действительности не существует, да и не может существовать.
Однако Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 15 января 2002 года № 1-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статьи 92 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина А.М. Траспова» выразил правовую позицию, согласно которой при оценке выраженной на выборах воле избирателей на предмет ее действительности суды должны ориентироваться прежде всего на обеспечение реальных условий для подлинного свободного волеизъявления избирателей в ходе выборов, а не на простую формальную проверку характеристик подлинности бюллетеней, правильности голосования и его количественных итогов.
В данной правовой позиции Конституционный Суд Российской Федерации предложил судам ориентироваться на условия, в которых происходит реализация волеизъявления избирателей и их влияние на волеизъявление граждан, однако каковы должны быть условия, которые повлекут признание выборов недействительными и критерии этих условий в названном постановлении не указано.
Исследователи А.С. Автономов, А.Ю. Бузин, А.В. Иванченко, В.И. Кривцов, А.В. Кынев, А.Е. Любарев также указывают, что при таком основании признания результатов выборов недействительными, как любые нарушения не позволяющие выявить действительную волю избирателей, практически невозможны объективные критерии74. Такого же мнения придерживается и В.В. Игнатенко, который указывает, что в федеральном законодательстве не закреплены четкие критерии, на основании которых должен делаться однозначный вывод о том, что определенное нарушение не позволяет выявить действительную волю избирателей. Он же, пытаясь выявить те обстоятельства, которые должен установить суд, указывает, что суд должен произвести: а) оценку характера допущенных нарушений (насколько массовый и масштабный характер носят эти нарушения); б) оценку степени влияния допущенных нарушений на волеизъявление избирателей с учетом имеющихся количественных показателей состоявшегося голосования (нарушают они существенные условия свободного волеизъявления избирателей или нет; если нарушают, то в какой мере); в) результативную оценку (возможно в данной конкретной ситуации совершения нарушений выявить действительное волеизъявление избирателей или нет)75.
Вместе с тем выявленные В.В. Игнатенко обстоятельства нельзя отнести к критериям установления действительной воли избирателей. В указанных В.В. Игнатенко обстоятельствах он не указывает на волю избирателей, а ссылается на их волеизъявление, что является разными правовыми конструкциями, тогда как федеральный законодатель использует понятие «воля избирателя». Представляется, что воля избирателя должна быть выражена вовне, для обретения ею качества волеизъявления.
В связи с этим для отмены результатов голосования и итогов выборов, следует использовать понятие «достоверность определения результатов волеизъявления избирателей», которое можно наполнить четким правовым содержанием и применительно к нему установить понятные объективные критерии, при несоблюдении которых необходима отмена итогов голосования и результатов выборов.
Для избежания негативных общественных процессов, связанных с недоверием к результатам выборов, к их достоверности, было бы правильно закрепить в законе правило, согласно которому избирательные бюллетени должны быть пронумерованы и выдаваться гражданам в случайном порядке, что позволит соблюсти тайну голосования. В свою очередь, каждый протокол об итогах голосования участковой избирательной комиссии должен содержать сведения о номере избирательного бюллетеня и о результате волеизъявления избирателя отраженного в нем. При этом, каждый протокол об итогах голосования участковой избирательной комиссии должен размещаться в сети Интернет непосредственно после его составления.
Вносится предложение о том, чтобы каждый избирательный бюллетень имел отрывной талон, с зафиксированным на нем результатом волеизъявления гражданина и законодательно необходимо придать юридическую силу названному документу. Это необходимо для того, чтобы гражданин в случае недостоверного отражения результата его волеизъявления в протоколе об итогах голосования участковой избирательной комиссии смог доказать свой достоверный результат волеизъявления, в том числе и в суде. Также необходимо предусмотреть в законе правило о том, что в случае выявления 1% искажения волеизъявления избирателей от числа проголосовавших на конкретном избирательном участке, итоги голосования на нем признаются недействительными и подлежат отмене судом. То же предлагается и применительно к результатам выборов.
Указанные предложения обеспечат четкими критериями такое, имеющееся в законе, основание отмены выборов как достоверность определения результатов выборов. Ведь в настоящее время такой критерий отмены выборов, как достоверность определения результатов выборов не характерен ни для одной из отраслей законодательства и в значительной мере субъективен, что обусловливает возможность возникновения юридических коллизий76.
В том же случае, если гражданин не желает проверять правильность отражения результата его волеизъявления в протоколе об итогах голосования участковой избирательной комиссии, то он обеспечивается возможностью сразу же после своего волеизъявления уничтожить указанный талон. Ведь участковые избирательные комиссии не могут быть застрахованы от искажения волеизъявления избирателей в том, числе и путем прямых фальсификаций. Тем более, что порядок их формирования может способствовать искажению волеизъявления избирателей. На указанное обстоятельство обращает внимание А.Ю. Бузин. По его словам основными средствами управления участковыми избирательными комиссиями являются формирование этих комиссий по производственному принципу (то есть из членов одного коллектива), что позволяет использовать принципы групповой поруки и коллективной ответственности, а также кураторство со стороны администрации77.
Таким образом, какой бы ни был избирательной комиссией представлен протокол об итогах голосования, то есть содержащий искаженное волеизъявление избирателей или не содержащий такого искажения, учитываться для определения результатов выборов, будет только этот протокол, а не какой-то другой, пусть даже заверенный этой же комиссией, но представленный или находящийся у другого лица: кандидата, доверенного лица, наблюдателя.
В связи с чем, необходима прозрачная система установления достоверности волеизъявления избирателей. С тем, чтобы каждый проголосовавший избиратель при соблюдении принципа тайны голосования, мог проверить правильно ли учтен его голос избирательной комиссией и нашло ли его волеизъявление достоверное отражение в протоколе об итогах голосования, который используется для определения результатов выборов.
В целях проверки правильности достоверности отражения в избирательных документах волеизъявления избирателя необходима нумерация бюллетеней и отрывных талонов к ним. Бюллетени распределяются в случайном порядке, что обеспечивает тайну голосования, а в отрывном талоне отражается результат волеизъявления избирателя и он является доказательством реализации его права избирать. При этом не может быть и речи о том, что от названного механизма пострадает тайна голосования, в том числе в отношении государственных и муниципальных служащих, или будет создана возможность психологического давления на избирателей. Принуждение и давление на граждан со стороны их руководителей, а также иных лиц можно исключить введением уголовной ответственности за требование представить документ, в котором отображен результат голосования избирателя, а также крупным штрафом, обращаемым в доход потерпевшего. Последняя мера необходима для того, чтобы человек, заявивший о том, что в отношении него совершаются неправомерные действия в виде нарушения его тайны голосования или в виде оказания на него психологического давления, мог не бояться потерять работу, то есть источник своих доходов.
Однако в ч. 2 ст. 63 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав указывается, что нумерация бюллетеней не допускается, поэтому это положение должно быть из него исключено. Тем более что нумерация бюллетеней с корешками к ним, существует в самом старом избирательном праве мира – Великобритании и утверждена Законом о народном представительстве 1983 года этой страны.
Из Формы избирательного бюллетеня, имеющейся в Приложении к Закону о народном представительстве 1983 года, видно, что бюллетень имеет лицевую и оборотные стороны. На лицевой стороне избирательного бюллетеня в нумеруемых графах отображены имена кандидатов, их семейное и общественное положение, род занятий и место жительства, а напротив их данных имеется место для волеизъявления избирателей. На оборотной стороне избирательного бюллетеня указывается его номер, причем этот номер избирательного бюллетеня должен соответствовать номеру на корешке, а также наименование избирательного округа и дата.
Так, согласно п. 19 части IV Приложения к Закону о народном представительстве 1983 года каждый избирательный бюллетень должен иметь на обороте номер и должен иметь на корешке тот же номер, что и на его лицевой стороне78. В соответствии с п. 37 части IV Приложения к Закону о народном представительстве 1983 года избирательный бюллетень должен быть вручен голосующему и непосредственно перед вручением номер и имя избирателя должны быть записаны на корешке избирательного бюллетеня79.
Авторы вступительных статей к Сборнику нормативных правовых актов зарубежного законодательства отмечают, что особенностью избирательных бюллетеней, применяемых на выборах в Великобритании, является то, что на оборотной стороне каждого бюллетеня проставлен такой же номер, как и на корешке, на котором указано имя избирателя, получившего бюллетень. Эти же авторы отмечают, что по мнению английских юристов, такая система исключает возможность подлогов бюллетеней и иных, связанных с голосованием злоупотреблений80.
В XIX веке американский бюллетень также имел две части, одинаково пронумерованные. Одна часть отрывалась и вручалась избирателю. Выбрав кандидата, избиратель прокалывал бюллетень в условном месте. Другая часть хранилась в избирательной комиссии для контроля соответствия числа выданных и использованных бюллетеней. Подобная система при необходимости позволяла определять подлинность бюллетеней при сохранении тайны голосования81.
На основании изложенного, можно сделать следующие выводы.
1. Новая редакция п. 1.2 ст. 77 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав (редакция от 1июня 2017 года) учла отсутствие в предыдущих редакциях указания на конкретные нарушения законодательства для отмены решения комиссии об итогах голосования и выделила их отдельные виды, а также установила полномочия избирательных комиссий и суда по контролю за организацией избирательного процесса и деятельностью его участников. Содержание этого контроля стало неограниченным, о чем свидетельствует то обстоятельство, что перечень нарушений избирательного законодательства не является исчерпывающим. Однако другим субъектам избирательного права, выступающим в суде при оспаривании итогов голосования, необходимо привести доказательства, содержащие данные о действительной воле избирателей, чего никому, кроме избирательной комиссии, сделать не под силу, поскольку только последняя обладает информацией о ходе и результатах голосования. Кроме того, имеющиеся в действующем законодательстве основания для отмены итогов голосования не конкретны, в значительной мере оценочны и возможность их применения, в условиях правовой неопределенности, зависит только от субъективного усмотрения избирательной комиссии или суда, рассматривающего дело об оспаривании итогов голосования. В связи с этим, в сложившихся правовых условиях практически невозможно признать недействительными итоги голосования, в том числе и потому, что у избирателя отсутствуют правовые возможности представления доказательств того, что его голос учтен неправильно.
2. Выявленкритерий достоверности определения волеизъявления избирателей, состоящий в необходимости отмены решения об итогах голосования и о результатах выборов тогда, когда нарушения избирательного законодательства значительны и не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей. Значительность нарушений избирательного законодательства можно определять в случае наличия доказательств искажения волеизъявления избирателей в размере не менее одного процента от общего числа избирателей проголосовавших на выборах соответствующего уровня.
3. Используемая в избирательном законодательстве для отмены результатов выборов и итогов голосования категория «достоверность определения результатов волеизъявления избирателей» может иметь четкость и определенность только применительно к тем нарушениям закона о выборах, которые произошли непосредственно при голосовании и подсчете голосов, определении результатов выборов (подп. б) п. 1.2 ст. 77 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав (редакция от 1 июня 2017 года)) и только в том случае, когда будет закреплено в законе: 1) правило о проверке избирателем того, правильно ли учтен избирательной комиссией его голос при обязательном наличии у него письменных доказательств, в которых отражено волеизъявление избирателя; 2) правило о том, что отмена результатов выборов и итогов голосования происходит в случае искажения волеизъявления избирателей в размере не менее одного процента от общего числа проголосовавших избирателей на выборах соответствующего уровня или от избирателей, принявших участие в голосовании на избирательном участке.
4. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина, в том числе права избирать, является обязанностью государства. В связи с этим, в случае, если протокол об итогах голосования, составленный избирательной комиссией, выступающей от имени государства, содержит недостоверные сведения, единственной возможностью восстановления нарушенного права гражданина избирать будет являться отмена итогов голосования и проведение новых выборов, что и будет предлагаемой и моделируемой гарантией-условием или правовой гарантией обеспечения достоверности волеизъявления народа при голосовании.
