Николай Николаев
Антиманипулятор
Создаем красивый целевой показатель
Формально ничего страшного нет в том, что задачи, которые ставит перед собой министерство, госагентство или отдельно взятый регион, корректируются со временем. Действительно, все течет и изменяется. Меняются внешнеполитические условия, курс национальной валюты, конъюнктура рынков, в конце концов, даже потребности общества.
Однако практика изменения (на чиновничьем языке – «корректировки») целевых показателей государственных программ стала одной из излюбленных манипуляций чиновников. И вновь это становится возможным из-за повсеместного использования в системе госуправления своего «птичьего языка», который ведет к созданию информационной асимметрии. А это, как мы видели, не позволяет простым людям контролировать то, что действительно происходит.
Казалось бы, понятия «цель» и «целевой показатель» могут использоваться как практически тождественные, если речь идет о государственных программах и документах. «Цель» – это то, чего мы хотим достичь, исходя из потребностей общества. Обществу важно, чтобы было доступно образование и здравоохранение, чтобы люди получали достойные зарплаты и пенсии, чтобы было больше хороших дорог, а благодаря современным технологиям экология городов улучшалась, несмотря на работу заводов и фабрик.
«Целевой показатель» в понимании обыкновенного гражданина, не искушенного государственной службой на ответственных постах, это цифровое выражение цели. Что означает «сделать здравоохранение доступным»? Это означает, что любой человек, которому необходима врачебная помощь, мог бы обратиться в поликлинику или больницу, которая должна быть как минимум в разумной транспортной доступности. Чтобы, добравшись до поликлиники и потратив на это от 30 минут до полутора часов, человек был бы гарантированно принят специалистом и ему не пришлось бы ждать еще несколько часов без воды и еды, в условиях, которые ничего хорошего здоровью не принесут.
Что означает «хорошие дороги»? Это такие дороги, по которым от одного населенного пункта до другого в любом регионе страны можно безопасно добраться на автомобиле и при этом не жалеть о том, что вместо машины в свое время не пришло в голову приобрести трактор.
Что означает «достойные зарплаты»? Такие, с которыми люди могут отдаваться работе всей душой, обеспечивая себя и семью всем минимально необходимым. Когда квалифицированный труд оплачивается лучше, чем неквалифицированный, потому что иначе нет смысла тратить годы на получение образования. Когда система оплаты труда дает стимул к еще более качественной и успешной работе… и многое другое.
Исходя из понимания того, как должно выглядеть доступное здравоохранение в материальном плане, и должны определяться целевые показатели, представляющие собой конкретные цифры: сколько поликлиник и больниц необходимо на конкретной территории, сколько врачей и медсестер там должно быть.
Исходя из понимания того, какие дороги считаются хорошими, должны ставиться целевые показатели – сколько нужно построить дорог, какого качества, между какими конкретными населенными пунктами. Все должно быть детально определено – в километрах, названиях и сроках.
Исходя из общественного понимания и общественного договора о том, что такое достойные зарплаты, должны ставиться целевые показатели уровня зарплат врачей, учителей и многих других. С указанием сумм и условий, при которых эти зарплаты могут быть увеличены (например, при хорошей работе) или уменьшены (например, из-за прогулов или халтурной работы).
При этом цели должны указывать на реальные потребности. Сколько нужно поликлиник, километров дорог или денег для выплаты зарплат, чтобы удовлетворить потребности страны. Чтобы можно было сказать, что здравоохранение у нас доступное, до любого поселка в глубинке несложно доехать, а на зарплату рядового учителя можно достойно жить и позволить себе раз в год отдых на ближайшем курорте.
Однако «целевой показатель» на языке чиновничьих корпораций – это нечто иное. Не то, чего нужно достичь для решения проблемы, а то, чего решили достичь на те средства, которые выделены из бюджета для движения в сторону решения проблемы.
Поясню. Допустим, ответственное министерство решает поставленную перед ним задачу по строительству спортивных объектов. Всего их в стране на начало 2010 года, например, только 100. Но, чтобы страна зажила здоровым образом, необходима 1000 спортивных площадок. Это цель. Это реальная потребность общества.
Но целевые показатели при этом могут быть самые разнообразные, в зависимости от выделенных средств и изворотливости чиновников.
Если деньги выделены изначально на строительство 900 площадок, то первоначальным целевым показателем станет именно 900. Он будет указан в целевой госпрограмме, по которой выделяются средства на все вопросы развития спорта на определенный период (например, на пять лет), как итоговый. Однако внутри программы этот показатель будет разделен по годам, например в первый год – 100, в четыре последующих – по 200. И в соответствии с этими цифрами будут распределяться бюджетные средства.
Но, допустим, на второй год что-то пошло не так (а если быть честным, то что-то идет «не так» практически каждый год). Очень может быть, что снизились цены на нефть, и денег в бюджет поступает меньше, чем планировалось. А потому приходится урезать программы. Или страна договорилась о проведении всемирного чемпионата по чему-то там плавательному, а потому приоритеты меняются, и теперь надо строить больше бассейнов, а не спортивных площадок. А может быть… Может быть всякое. И в результате вместо средств на запланированные 200 площадок второго года реально выделено лишь на 150.
Что в этой связи можно сделать с программой и ее целевыми показателями? Самый логичный подход, на мой взгляд, это перенести оставшиеся 50 площадок на будущие периоды. Ведь стране для здорового образа жизни по-прежнему нужна 1000 спортивных площадок. И потребность в этом никак не связана с ценами на нефть и другими важными событиями. При таком подходе мы бы знали, что для решения задачи по становлению здорового образа жизни нам после второго года работы останется построить не 600, а 650 спортивных площадок.
Мы так и при планировании семейного бюджета поступаем. Если нужно купить ребенку новый планшет, холодильник на дачу и шубу жене, то в совокупности эти три предмета составляют целевой показатель нашей семейной программы «дополнительные покупки». Но если в этом месяце мне не дали премию, это значит, что мы сейчас не покупаем холодильник на дачу, может быть, не купим шубу жене, но постараемся решить проблему ребенка. Мы не выполним целевой показатель в связи с «урезанием бюджета», но это не значит, что теперь нам не нужен холодильник или шуба. Еще как нужны. И мы будем работать дальше, чтобы достичь поставленного «целевого показателя» в следующие месяцы.
Каждая семья знает эту нехитрую семейную экономику. Ну а если мы запланированного целевого показателя в определенные разумные сроки не достигнем, то… каждая семья знает, что за этим последует.
Но не так обстоит дело в мире чиновников. Если вернуться к нашим спортивным площадкам, то никто не станет накручивать себе долги на будущий период. Ведь есть более простой способ. А именно: «скорректировать» целевой показатель. И вот после некоторых бюрократических движений появляется новая версия целевой программы, где значатся уже совсем иные целевые показатели. Например: первый год – 100 (да-да, невзирая на то что он уже прошел, первый год надо опять обязательно указывать, ведь программа-то – на пять фиксированных лет!), второй год – 150 (увы, приоритеты в этом году поменялись, а «бюджет – не резиновый»), третий год – 150 (на всякий случай, ведь кто знает, вернутся ли так быстро бюджетные возможности в мир спортивных площадок), четвертый и пятый года – по 200 (ведь задачу продвинуть общество к здоровому образу жизни никто не отменял!). Итого – теперь уже 800 площадок.
То, что стране нужно 900, уже нигде не значится. А чиновники, даже если они больше ничего не будут корректировать и станут исправно работать, позже отчитаются уже за выполнение целевого показателя в 800 (!) спортивных площадок. И в случае его достижения будут гордо говорить, что целевая программа выполнена на 100 % и ее показатели достигнуты в полном объеме! Вот только страна по-прежнему будет нуждаться в недостающих 100 спортивных площадках, но это уже будет другая история… если, конечно, будет.
Но в каждом государстве есть достаточно много пытливых и неприятных – для чиновников – людей, которые любят задавать вопросы. И если программа строительства спортивных площадок будет оформлена и выполнена так, как я описал выше, то, скорее всего, рано или поздно найдутся те, кто спросит: где наши недостающие 100 площадок? Вы пять лет назад обещали построить 900, а построили лишь 800! Стране для здорового образа жизни нужна всего 1000 площадок! Вы нас обманули! Вы недостойны держать власть, которую вам дал народ! Вон из власти!
Очень неприятная перспектива для любой чиновничьей корпорации. А потому в реальности ЧК действуют еще более ухищренно.
Сами посудите, зачем писать в качестве целевого показателя конкретную цифру? Ведь за нее надо будет отвечать!
Вместо этого можно написать, что цель программы – не строительство 900 спортивных площадок, а увеличение их количества на 900 % по сравнению с показателями 2001 года (а не 2010-го, что кажется более логичным).
Мало кто знает, что в 2001 году в стране было всего 45 площадок, а потому увеличение на 900 % дает всего 450 штук. Если вникнуть в разбивку этого целевого показателя, то ситуация станет еще более запутанной, ведь в графе каждого года будет значиться не количество построенных площадок, а значения в процентах; при этом не очень понятно, что они показывают – процент прироста площадок к изначальному показателю 2001 года (которого уже никто не помнит) или к количеству построенных спортивных площадок в предыдущем году…
Ситуацию можно окончательно запутать, если перейти с показателя в «площадках» на показатель в «гражданах». Обоснование для такой манипуляции всегда можно подобрать. В конце концов, мы же не строительством занимаемся, а оздоровлением нации, а потому давайте не обращать внимания на площадки, а остановимся на гражданах, ведущих здоровый образ жизни. Тут мы можем выбрать целевой показатель «увеличение количества граждан, имеющих доступ к осуществлению любительских спортивных занятий вне закрытых помещений».
Чудесный целевой показатель, который дает практически гарантированную возможность отчитаться о победно выполненной работе!
И в результате целевая программа будет содержать очень яркие с точки зрения внешнего восприятия цифры, но на самом деле мало к чему обязывающие тех, кто будет отчитываться о проделанной работе.
Итак, встречайте: целевая программа по оздоровлению населения на пять лет. Целевой показатель к концу пятого года – количество граждан, имеющих доступ к осуществлению любительских спортивных занятий вне закрытых помещений, увеличится на 684 %!
Более того, такая постановка вопроса дает значительно больше возможностей для практически бесконтрольного осваивания бюджетных средств. Ведь теперь для достижения целевого показателя вовсе не обязательно тратить деньги на строительство площадок.
Ведь как увеличить доступ к физкультурным занятиям на свежем воздухе? Можно площадок построить побольше, а можно не делать этого вовсе, а построить больше дорог или пустить дополнительные маршруты городского транспорта к уже существующим площадкам. Здесь несложно будет спихнуть часть ответственности на дорожников и транспортников, которые за пять лет уж точно чего-нибудь да построят или запустят, так что всегда можно будет отчитаться.
Как еще можно «добиться» поставленной цели? Конечно, увеличить количество граждан, которые в принципе захотят заниматься на открытых площадках. И здесь на помощь чиновнику приходит еще один действенный инструмент «достижения» этой цели – пропаганда здорового образа жизни.
Результат или процесс
Такие инструменты, как пропаганда, информирование или проведение разъяснительной работы, просто созданы для манипуляций. Ведь результатов здесь нет, есть только процесс.
Это еще один способ снять с себя ответственность: отчитываться надо будет за процесс, а не за результат. Ведь информирование вовсе не предполагает усвоение материала. Если к вам кто-то подойдет на улице и сообщит, что подтягиваться на свежем воздухе – полезно, то это вовсе не значит, что вы должны бросить все свои вредные привычки и многолетние болячки и броситься к ближайшему турнику. Равно как и не значит, что вы прежде не слышали этой ошеломительной истины.
Но для любого чиновника такая постановка задачи несет колоссальные возможности для осваивания бюджетных средств без какого-либо отчета по достигнутому результату.
Еще один пример такого переноса акцента с результата на процесс – проведение различных локальных мероприятий. Шедевром тут будут волонтерские акции.
Именно такой показатель был указан в первой редакции национального проекта «Экология» – одного из 13 проектов, призванных воплотить предвыборную программу Владимира Путина в его четвертый срок президентства. Понятно, что этот показатель был подготовлен тем же департаментом, которому в перспективе предстояло отчитываться за его достижение.
«Количество волонтерских акций, проводимых на водных объектах (единиц) нарастающим итогом», за шесть лет – 3600 акций.
Еще одним сопутствующим целевым показателем в этом проекте значилось «Количество населения, вовлеченного в волонтерские акции (млн человек) нарастающим итогом» – всего 4,8 млн человек за шесть лет.
Идеальная картина со всеми неизвестными! Для неискушенного человека рисуется практически идеальный пейзаж – ежемесячно в стране будет происходить по 50 волонтерских акций, в каждой из которых примет участие 1333 человека. То есть в течение шести лет толпы волонтеров бродят вдоль рек и озер и чистят, собирают и складируют, в результате чего… Стоп! А где вообще написано про результат?
А нигде. Главное – процесс, за который потом можно отчитаться! И борьба за экологию в документах чиновников свелась к тому, что 3600 раз за шесть лет неопределенное количество людей должны собраться на берегах рек, озер или морей.
Теперь посмотрим на эти целевые показатели с другой стороны. За шесть лет предлагается вовлечь в волонтерские акции 4,8 млн человек. Как мы понимаем, сама акция может заключаться как в сборе мусора на берегах (что само по себе очень полезная затея), так и в любом другом действе. Например, в поочередной декламации призыва любить природу…
Вовлеченность человека в волонтерскую акцию также может быть разной. Нигде не написано, что за шесть лет 4,8 млн человек должны стать волонтерами. То есть любой из этих 4,8 млн может быть или свидетелем этой акции, или ее объектом – например, слушать, как волонтер декламирует призывы любить природу. Также нигде не написано, что человек не может послушать такую декламацию по местному радио или телевидению…
При такой постановке вопроса по прошествии шести лет докопаться до того, что же действительно происходило, кто в чем принимал участие, будет абсолютно невозможно. Но самое главное не в этом… главное, что весь этот процесс может в принципе не иметь ничего общего с экологией отечественных водоемов. Однако департамент, придумавший такие замечательные целевые показатели для национального проекта, в полном составе будет уверен в том, что не только решит поставленную «амбициозную» задачу, но при желании перевыполнит нужные показатели. А если департамент все выполнит, то и начальство будет довольно, в свою очередь включив эти «рекорды» в собственную отчетность перед своим, еще более высокопоставленным начальником.
И снова режим информационной асимметрии стоит на страже интересов чиновничьей корпорации. Что реально происходит – смогут узнать лишь несколько посвященных, но ни сами волонтеры, ни любые общественные организации или народ в самом широком смысле этого слова никогда не докопаются до правды. Разве что услышат, что такое-то министерство по результатам шестилетней работы полностью выполнило свои обязательства (помните, «мужик сказал – мужик сделал»?) и теперь мы, народ, должны быть благодарны своим героям.
Изменение размерности
Еще один инструмент ухода от ответственности за бездействие – изменение размерности показателей. Этот прием больше напоминает действия наперсточника на вокзале: тут внимание зрителя отвлекается на цифры, а в это время подменяются понятия, которые ими выражаются.
Приведу пример, на который я обратил внимание в процессе анализа эффективности государственного управления водными ресурсами в стране. Главным документом управления стала государственная программа «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012–2020 годах».
Привлекло внимание, что сама программа корректировалась четыре раза. После утверждения в 2012 году правительство одобрило корректировки показателей в ноябре 2013-го, ноябре 2014-го, сентябре 2015-го, а потом еще в декабре 2017-го.
Если целевые показатели в программе меняются, то, как мы уже с вами поняли, это наверняка кому-нибудь нужно. А если учесть, что в апреле 2018 года, после очередных президентских выборов в стране, правительство неминуемо должно было уйти в отставку для обновления состава, то становится понятно, в чем была причина такого обновления. Каждое министерство, в том числе и Министерство природных ресурсов, отвечающее за эту государственную программу, «чистило перышки» перед неотвратимым отчетом о проделанной работе.
Мое внимание привлек показатель «Восстановление и экологическая реабилитация водных объектов» в трех редакциях. При переходе на редакцию 2017 года резко выросли цифровые показатели, но при этом измерение результатов работы программы стало производиться не в километрах, а в гектарах.
Да-да, в предыдущем абзаце не ошибка и не опечатка: первоначально целевые показатели программы указывались именно в километрах, то есть в линейном измерении, а не в мерах измерения площади, что само по себе вызывает немало вопросов.
Чтобы понять, какая нужда вдруг заставила чиновников задним числом менять размерность программы, сопоставим старые и новые показатели (табл. 2).
Так как линейные километры в гектары никак не переводятся, нам остается только попытаться установить соответствие между размерностью, указанной в государственной программе.
Допустим, в 2015 году объем работ 184 километра примерно равняется объему работ 2016 года – 1951 гектар, что и было запланировано ранее, когда вся программа измерялась в километрах. Тогда коэффициент пересчета 1 километр = 1951/184 = 10,6 гектара.
В этом случае общее значение восстановления водных объектов по новой версии – 9994 гектара – соответствует 9994/10,6 = 942,8 километра, что в 2,7 раза меньше, чем в предыдущей редакции (2523), и в 4,63 раза меньше, чем в первоначальной редакции (4350) (рис. 2).
При этом, если посмотреть на картинку, которую нам нарисовали чиновники, все работает более чем хорошо. В первоначальной редакции 2012 года был установлен целевой показатель 4350 единиц. В результате простой манипуляции (извините – корректировки) финальный целевой показатель вырос до 9994 единиц. Правда, единиц уже других…
Кстати, посмотрите на табл. 2: такой переход дал возможность чиновникам сделать еще более красивой картинку и на будущий период. Если до 2020 года в первоначальной редакции планировалось равномерно ежегодно восстанавливать по 550 километров, то теперь невооруженным глазом видно, как будет расти динамика усилий ответственного ведомства. Нам дают понять, что работа министерства в этом направлении будет с каждым годом все лучше и лучше, и как бы наталкивают на мысль, что народ должен быть заинтересован, чтобы руководитель такого замечательного министерства был с нами все дольше и дольше. Еще на многие годы.
Правда, в данном случае такой прием не сработал – в 2018 году при смене правительства был назначен новый министр природных ресурсов.
Как сделать так, чтобы ничего не делать
Московское метро – такая же визитная карточка российской столицы, как Кремль или Большой театр. Туристы толпами в него спускаются, чтобы послушать историю станций, увидеть великолепие их оформления, материалы для которого привозились со всех концов Советского Союза.
Увы, метрополитен доступен далеко не всем. В Советском Союзе (а большая часть московского метро, а также метрополитенов других российских городов построена именно в этот период) старались не замечать, что среди нас живут люди, которые не обладают такими же физическими возможностями, как другие. Я говорю о людях с инвалидностью, о так называемых маломобильных группах граждан (опять этот жуткий чиновничий язык!). Те, кто не имеет ограничений в передвижении, конечно, никогда не заметят, что станции московского метро строились не как объекты доступной среды.
Но в начале 2000 годов о проблеме недоступности городов для инвалидов заговорили в обществе. В 2012 году был выпущен указ президента России, который дал старт государственной программе и централизованному выделению средств на создание безбарьерной среды.
Но и в этом благородном вопросе не обошлось без влияния чиновничьей корпорации с ее интересами и стремлением отделаться малой кровью.
Началось строительство пандусов, установка кнопочек и указателей со шрифтом Брайля. Это затронуло многие музеи, театры, здания государственных органов.
Конечно, это был прорыв для страны, где порядка 10 % населения обладают той или иной степенью инвалидности. Однако и здесь режим информационной асимметрии сыграл свою злую роль. Несмотря на то что задача, поставленная государством, заключалась в создании безбарьерной городской среды, чиновники упорно отчитывались по количеству объектов, которые были в той или иной степени переоборудованы соответствующими приспособлениями. Но мало кто задавался вопросом, каким образом люди с инвалидностью смогут добраться до этих объектов.
В больших городах основной вид транспорта – метрополитен. Он есть в семи российских городах: Москве, Санкт-Петербурге, Нижнем Новгороде, Новосибирске, Самаре, Екатеринбурге и Казани. Всего на момент 2015 года это было более 320 станций.
В отличие от многих других объектов, метрополитен очень сложен с точки зрения конструктивного вмешательства. И так как не заметить проблему недоступности метрополитена для инвалидов невозможно, чиновничья корпорация поняла, что именно здесь для нее таится наибольшая угроза.
Создать безбарьерную среду в метрополитене – задача чрезвычайно сложная, решение ее сопряжено с огромными рисками. Одно дело, когда ты отчитываешься о строительстве 1000 пандусов, разбросанных по всему городу, другое – о переоборудовании станции метрополитена. Внимание общественности, проверяющих органов, да и самих инвалидов, конечно, будет сконцентрировано на станции метро как на локальном объекте, а потому риски промахов для ответственной чиновничьей корпорации существенно возрастают.
Но, как это часто бывает, на помощь чиновникам пришли манипуляции с целевыми показателями.
В госпрограмме «Доступная среда» был установлен специальный целевой показатель: «Увеличение доли станций метро, доступных для инвалидов и МГН (маломобильных групп граждан), в общем количестве станций метро». Его значение должно было вырасти с 9,6 % на 2011 год до 14,6 % к 2020-му.
С учетом трудоемкости и дороговизны любых конструктивных изменений в метро показатель выглядит внушительно. Однако каких реально достижений стоит ждать людям, для которых это не абстрактные цифры, а возможность (или ее отсутствие) передвигаться по городу?
Чтобы это понять, достаточно перевести проценты, изложенные на бумаге, на станции и сравнить два показателя, сколько станций планируется оборудовать элементами безбарьерной среды (только в штуках, а не в процентах), с общими планами по развитию и строительству метрополитена.
Если проанализировать официальные планы каждого из семи метрополитенов, то получилось, что к 2020 году планируется строительство не менее 116 новых станций, и в результате их общее количество составит не менее 438.
То есть для достижения установленного в программе «Доступная среда» целевого показателя в 14,6 % к 2020 году необходимо иметь 64 станции, оборудованные элементами безбарьерной среды.
Давайте даже не обращать внимания на парадоксальность самого подхода: столь малая доля доступных станций означает, что если даже у инвалида получится зайти в метро, то шанс самостоятельно выйти на станции назначения – минимален. На мой взгляд, логичнее было бы поставить иные цели, которые действительно помогли бы людям – например, снабдить все (!) станции временными механизмами, обязать работников метро сопровождать по станции нуждающихся и обучить их этому и так далее. А еще – запретить сдачу в эксплуатацию новых станций, не обеспечивающих безбарьерный доступ для инвалидов.
Но если к 2020 году метрополитен планирует построить 116 новых станций, а доступными для инвалидов должны быть всего 64, то для благополучного достижения этого показателя даже не обязательно все новые станции снабжать возможностями для безбарьерного передвижения, не говоря уже о том, что существующие станции останутся безнадежно недоступными!
В результате отчитаться о «достижении» целевого показателя можно будет без особых проблем и рисков для чиновников, ответственных за выполнение этой госпрограммы. Нисколько не лукавя, любой ответственный функционер будет демонстрировать целевой показатель, установленный в государственной программе, и, честно глядя в глаза обществу, рассказывать о героических усилиях, которые пришлось приложить, чтобы сделать жизнь инвалидов более комфортной. Манипуляции…
