Николай Николаев
Антиманипулятор
Борьба с коррупцией или самооборона?
Государство не может рассчитывать на доверие народа, на его лояльность, если будет смиренно смотреть на то, как агенты-чиновники беззастенчиво работают на себя, используя ресурсы и возможности своих нанимателей – государства и граждан.
Поэтому любое государство рано или поздно начинает борьбу с влиянием таких функционеров. С явлением, которое большинство из нас называет словом «коррупция»[11].
Если этого не делать, то рано или поздно народ выскажет недоверие существующей власти и, как это много раз бывало в истории, прибегнет к самому радикальному методу – смене государственного устройства. Это может происходить через кровавые революции или тихий поворот политического курса, войны или экономические кризисы, но результатом станет смена начальствующей верхушки, допустившей перекос в сторону интересов агентов-коррупционеров.
Здесь возникает определенное противоречие. Кто должен бороться с коррупцией? Точно не герой-богатырь, которого ради любви к правде снимают с печи и отправляют на борьбу с чудовищем.
В структуре власти с коррупцией призваны бороться сами чиновники, то есть люди, которые, как мы уже выше определили, являются агентами, не лишенными собственных житейских интересов. Да, может быть, на такую работу должны набираться личности с повышенным уровнем порядочности и любви к родине, но на деле это те же функционеры, которые при этом находятся в закрытых корпоративных отношениях с себе подобными. Неудивительно, что время от времени случаются скандалы, которые жарко обсуждаются в прессе и наносят страшные удары по репутации власти как таковой, когда в очередной раз за коррупцию арестовывают людей, в силу своей должности обязанных с ней бороться.
По идее, для сохранения своей власти каждый, кто включен в иерархию, должен быть заинтересован в борьбе с приоритетом агентских интересов начиная с уровня, находящегося на ступень ниже его собственного. То есть каждый начальник должен быть заинтересован в честных и эффективных подчиненных, иначе они представляют для него угрозу.
При этом те подчиненные, что действуют в собственных интересах, заинтересованы не в том, чтобы вести себя по совести, а в том, чтобы внешне (формально) соответствовать ожиданиям начальника.
В результате чиновники на разных уровнях иерархии сталкиваются с соблазном использовать различные манипуляции, чтобы показать начальству свою значимость и эффективность: то есть они создают режим информационной асимметрии не только в отношении граждан, находящихся вне границ властной вертикали, но и в отношении собственного руководства.
Демонстрация эффективности в системе современной власти – это прежде всего отчеты, содержащие различные показатели, статистику, результаты социологических исследований и финансовые выкладки. Помимо этого существует внешний фон, то есть публикации в прессе, телевизионные репортажи, отзывы в социальных медиа.
Начальник, находящийся на ступеньке выше, конечно, будет очень строг, если увидит откровенные проявления личной заинтересованности (то есть коррупции) в рядах своих подчиненных. Но если ничего особенного не происходит (то есть, что называется, без скандалов и претензий), он с удовольствием и благосклонно принимает отчеты подчиненных, так как именно они становятся основой для его собственных отчетов, направляемых уже его начальству. Да-да, не надо забывать, что этот чиновник – начальник для одних и подчиненный для других. Ну а все начальники в иерархии заинтересованы в том, чтобы ниже все было без скандалов, чтобы подчиненные показывали хорошие результаты, прорывы и достижения. Ведь именно хорошие результаты нижестоящих формируют стабильность и защищенность перед вышестоящими функционерами. А будет стабильность – значит, будет возможность по-прежнему решать собственные проблемы, действовать в интересах своей семьи и соратников по чиновничьей корпорации.
По причине такой личной заинтересованности начальников в достижениях своих подчиненных самые громкие коррупционные дела частенько связаны с теми функционерами, которые казались до того наиболее эффективными и успешными.
Примерами могут быть нашумевшие дела чиновников, отличившихся на ниве борьбы с коррупцией, которые сами оказались в ней замешаны.
Денис Сугробов сделал головокружительную карьеру борца с коррупцией и экономическими преступлениями. Закончил в 1997 году в возрасте 21 года Московскую высшую школу милиции, после чего поступил на службу в уголовный розыск в одном из округов Москвы. Уже в 2011 году он становится генерал-майором и начальником главного управления экономической безопасности и противодействия коррупции Министерства внутренних дел России. В 2013 году, в неполные 37 лет, получает звание генерал-лейтенанта полиции. За это время за Денисом Сугробовым закрепился образ эффективного борца с экономическими преступлениями и коррупцией. Пресса восторгалась очередными разоблачениями молодого генерала, начальство, со своей стороны, на его примере демонстрировало населению свою эффективность и неподкупность, а также заботу о спокойном, свободном от коррупции будущем страны.
В 2014 году борец с коррупцией был неожиданно арестован вместе с 12 сотрудниками своего управления. Ему предъявили обвинения в создании преступной группы, которая начала с того, что, пользуясь служебным положением, инициировала многочисленные проверки, выявляла не менее многочисленные нарушения, но вместо того, чтобы выводить нарушителей на чистую воду, попросту вымогала взятки. Но, как говорится, аппетит приходит во время еды. Со временем молодому генералу этого оказалось мало, и группа «борцов с коррупцией» стала попросту фальсифицировать уголовные дела, вымогая все большие и большие суммы.
При этом, конечно же, часть деятельности была направлена на демонстрацию громких успехов. В результате для общества и начальства у Дениса Сугробова всегда была заготовлена линейка достижений и побед. Это приносило все новые благодарности, награды и «заслуженный» авторитет у народа.
Неизвестно, сколько бы это еще продолжалось, однако по информации, которая была опубликована в СМИ, в разработку преступной группы попал сотрудник более могущественной, чем МВД, службы – Федеральной службы безопасности. В апреле 2017 года Денис Сугробов был признан виновным в превышении должностных полномочий и организации преступного сообщества и осужден на 22 года лишения свободы. Правда, через три года срок заключения был снижен до 12 лет[12].
Не менее громким стало дело полковника Дмитрия Захарченко. Он также долгое время считался эффективным борцом с коррупцией, чем давал начальству возможность отчитываться перед страной и обществом, показывая свою значимость.
Закончив школу с золотой медалью и получив три высших образования, он за короткое время прошел путь от сотрудника налоговой полиции в Ростовской области до полковника, исполняющего обязанности начальника одного из управлений в системе Министерства внутренних дел в Москве.
В 2016 году, в возрасте 38 лет, Захарченко был арестован и обвинен в получении взятки и злоупотреблении должностными полномочиями. Основной сюрприз ждал следователей, а заодно и все российское общество, во время обысков. У чиновника обнаружили 13 квартир, 14 машино-мест в элитных районах Москвы, четыре автомобиля, слиток золота весом 500 г, а также валюту, всего на сумму более 9 млрд рублей. Помимо этого, на счетах членов семьи полковника было обнаружено около 300 млн евро.
Очевидно, что такие богатства даже самому отпетому мафиози не накопить за пару месяцев. Долгие годы этот чиновник выполнял роль агента-посредника между обществом, которое требует от государства борьбы с преступностью, и самим государством, которое откликается на эти требования и создает службы, куда нанимает людей, получивших соответствующее образование. И при этом занимался преимущественно собственным обогащением, манипулируя начальством и обществом, чтобы показать свою эффективность и незаменимость на том месте, которое приносило ему миллионы и миллиарды.
Конечно, достоянием широкой общественности становятся лишь наиболее громкие преступления, в которые замешаны высшие слои государственной бюрократической иерархии. Увы, но абсолютное большинство таких историй остаются сокрытыми от глаз общества и даже начальства этих агентов-коррупционеров, вполне удовлетворенного теми рапортами, которые поступают от подчиненных и создают базу для отчетов самого начальника перед вышестоящими. Чиновничья корпорация старательно поддерживает режим информационной асимметрии в своих отношениях как с обществом, так и с собственными начальниками.
Какие же инструменты чаще всего используют чиновничьи корпорации, чтобы в режиме информационной асимметрии аккуратненькими порциями вешать нам лапшу на уши, демонстрируя свою эффективность и состоятельность, а также доказывая начальству свою незаменимость? Об этом мы поговорим в следующей части книги.
Часть II
Манипуляции
Глава 3
Целевые показатели
Цель против обещаний
Личная эффективность и полезность для общества включают в себя способность держать слово. Мы это понимаем, исходя из опыта межличностного общения. В любом начальнике мы априори хотим видеть характеристики, которые присущи неформальному лидеру. Прежде всего это способность достигать результата и выполнять взятые на себя обязательства.
Все люди, обладающие той или иной долей публичной власти, это прекрасно знают. Будучи избранным в 2016 году в Государственную думу, я это ощутил на себе. На любой массовой встрече, даже если она происходит в поселке, где я ни разу до того не был (а с учетом размеров Иркутской области, от которой я избирался, это не удивительно: объехать территорию в две Германии и познакомиться с каждым – задача не одного года), люди требуют в первую очередь отчета – что я сделал для них, чего достиг. Часто на меня перекладывали те задачи, которые обязался решить предыдущий депутат от этого округа, мэр или просто заезжая шишка. Люди ждут от представителя власти выполнения взятых обязательств. «Мужик сказал – мужик сделал» – именно эта формула характеризует лидера в нашем обществе. И неудивительно, что любой начальник, желающий получить одобрение общества и укрепиться на своем месте, стремится показать, что он действительно эффективен, то есть исполняет то, за что берется, решает те задачи, которые перед ним стоят.
Думаю, мы все хотели бы, чтобы страной на всех уровнях руководили суперэффективные неформальные лидеры. Увы, это несбыточная мечта. Но представители чиновничьей корпорации знают, что надо сделать, чтобы произвести нужное впечатление: прежде всего дать такое обещание, которое невозможно не выполнить. А потому первой манипуляцией мы назовем игру с целевыми показателями.
Что такое целевой показатель? Это количественный критерий, призванный продемонстрировать эффективность государства, ведомства или отдельного чиновника.
Государство старается контролировать своих чиновников, и потому любая публичная власть, получая мандат от общества, заключает с этим обществом договор – какой именно цели власть достигнет ради народа, от которого она получила полномочия.
Люди не хотят абстракций, а потому обязательства в идеале должны облекаться в форму предельно конкретных цифр и понятий. Количество построенного жилья и протяженность дорог, размер заработной платы и пенсий, количество детских садов и школ и многое другое.
Неудивительно, что чиновничьи корпорации стараются так сформулировать свои обязательства, чтобы можно было легко отчитаться. Благо в среде функционеров есть еще одно негласное правило: задачи, которые спускаются вниз по иерархии, формулируются чаще всего теми, кто их будет выполнять.
Почему? По трем причинам. Во-первых, считается, что на местах люди лучше знают, что необходимо народу (они же с ним общаются!). Во-вторых, любая страна – велика, а наша так и вовсе огромна. И если в Сингапуре, например, судя по воспоминаниям Ли Куан Ю, чиновникам ставились персональные задачи не только профессионального, но и личностного развития, по которым каждый еженедельно отчитывался о своих успехах, то в России с ее географическими масштабами это физически невозможно. И, наконец, в-третьих: страшно. Страшно потому, что каждый начальник желает всей душой, чтобы у него были хорошие подчиненные, чтобы они показывали умопомрачительные результаты. Именно эти результаты формируют не менее потрясающий результат работы самого начальника. А если поставить перед подчиненными слишком сложную задачу – вдруг они не справятся? Ведь в глазах вышестоящего босса получится, что сам начальник показал себя неэффективным руководителем!
И потому вся чиновничья корпорация на уровне инстинкта самосохранения старается сформулировать поставленные перед ней задачи так, чтобы гарантированно с ними справиться. «Мужик сказал – мужик сделал». А если не то сказал с самого начала – так это надо было раньше говорить!
Коварство такой манипуляции с целями и целевыми показателями заключается в том, что любой уровень власти может отчитываться за проделанную работу открыто, с апломбом и гордостью, а завершится это взаимным награждением и поощрением за героически достигнутые успехи.
Разберем несколько вариантов такой манипуляции.
За что благодарны браконьеры
Браконьеры наносят колоссальный ущерб всем странам, и борьба с ними ведется повсюду, ведь природные богатства – один из основных ресурсов любого государства. В России, например, в 2015 году ущерб от незаконной охоты официально оценивался в 18 млрд рублей. Из-за браконьеров без рыбы остались многие реки Кольского полуострова, Сибири и Дальнего Востока, которые еще 30–50 лет назад славились тайменем, семгой и осетром. Незаконный вылов омуля в Байкале достигал нескольких сотен тонн день, в результате чего государство было вынуждено полностью запретить вылов этой рыбы, несмотря на недовольство местных жителей.
При таких чудовищных результатах работы, казалось бы, должны полететь со своих мест не только чиновники рыбинспекции, но и начальство повыше. Однако этого не происходит. Если только такой чиновник не будет откровенно брать взятки, то никаких формальных поводов его снять попросту нет. Во всяком случае, пока…
Охрана водных просторов от браконьеров и прочих нарушителей ведется в соответствии с государственной программой, которая устанавливает целевые показатели – критерии эффективности соответствующих служб.
Вот, например, в госпрограмму «Развитие рыбохозяйственного комплекса» заложен показатель «Охват акватории внутренних вод РФ мероприятиями по государственному контролю в целях выявления и пресечения нарушений законодательства РФ в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов». Если перевести с бюрократического языка на человеческий, то такой показатель демонстрирует, какая часть наших рек, озер и морей будет контролироваться рыбинспекцией. С 2013 по 2020 год этот охват должен увеличиться с 27 до 32,5 %. И такого увеличения планируется добиваться целых семь лет! Звучит неплохо. Но давайте возьмем обратное значение. Или просто иначе прочитаем эти обязательства. Получается, что государство (а именно от его лица выступают чиновники, которые в госпрограмме обозначают такие критерии своей эффективности) берет на себя обязательства не защищать от браконьеров две трети рек, озер и морей (67,5 % акватории).
Сдается мне, что эта героическая задача будет точно выполнена. В отчете, к которому будет приложен проект приказа о поощрении соответствующих начальников, будет сухо, но значимо указано: целевой показатель выполнен на 100 %.
Чтобы оценить предложенные обязательства, давайте представим, что такие целевые показатели поставлены, например, перед пограничными войсками: достигнуть охраны границы Российской Федерации в размере 32,5 %. Думаю, контрабандисты будут благодарны. Уверен, что браконьеры благодарны не меньше.
Как «больше» может быть «меньше»
Мы давно уже привыкли к тому, что язык официальных отчетов и программ хотя формально и считается русским, тем не менее представляет собой особенное явление. Масса ненужных слов, придающих речи или письму налет значимости и солидности, вероятно, призвана подчеркнуть особую миссию члена чиновничьей корпорации, его уникальную компетенцию. Нельзя просто так что-то сделать, надо «реализовать», и непременно «в рамках достижения или исполнения».
Чиновничий язык сложен и непонятен, а потому мы часто не утруждаем себя тем, чтобы вникать в суть излагаемого. Более того, так как в нашем восприятии этот язык даже не совсем русский, то мы спокойно относимся и к некоторым несуразностям предлагаемых нам сообщений. Увы, но люди, совершающие подвиги на бумаге, активно пользуются этим для того, чтобы манипулировать нашим сознанием.
Байкал. Уникальное озеро, в котором содержится около 19 % всех мировых запасов пресной воды. Его природа, животный и растительный мир представляют собой уникальную экосистему, требующую особого отношения. Особенно если помнить о том, что на международном геополитическом рынке пресная вода становится все более востребованным товаром. Только за последние 100 лет в мире произошло около десятка международных военных конфликтов, причиной которых стала борьба за доступ к запасам пресной воды.
Байкал – это не только уникальное природное явление. Для многих народов это еще и сакральное место. Среди китайцев, например, ходит поверье, что и жизнь вообще, и жизнь китайского народа в частности вышла из Байкала, а потому тысячи жителей Поднебесной приезжают сюда ежегодно, чтобы посмотреть на это удивительное место.
Местные буряты, преимущественно шаманисты, также считают Байкал священным озером. А на острове Ольхон есть священная скала, где, по преданиям, живет дух самого Байкала.
Неудивительно, что все вопросы, относящиеся к Байкалу, регулируются в России особо. В 1999 году был принят специальный закон «Об охране озера Байкал», а в государственном бюджете предусматриваются отдельные средства на его исполнение.
Настоящая беда Байкала – стоки загрязненной воды. Из-за проблем со строительством очистных сооружений в озеро поступают неочищенные стоки из более чем 80 городков и поселков, которые располагаются на берегах озера, от многочисленных туристических баз и гостиниц. Использование денег, которые выделяются государством для исправления экологических ошибок, регламентируется «Федеральной целевой программой “Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012–2020 годы”».
Именно с помощью «достижения целевых показателей», которые заложены в этот государственный документ в качестве критериев эффективности борьбы за экологическое будущее Байкала, отчитываются о своей работе чиновники соответствующих государственных ведомств. А с помощью игр с цифрами этой программы они манипулируют нами и своим начальством.
В 2017 году, через пять лет после начала программы, Министерство природных ресурсов вдруг приняло решение скорректировать целевой показатель, отражающий сокращение поступления неочищенных стоков в Байкал. Эти цифры выглядят просто великолепно. Если в редакции от 2016 года значилась цель «существенное сокращение поступления в акваторию озера Байкал загрязненных сточных вод до 68,4 % к 2020 году по сравнению с 2010 годом», то после коррекции в 2017 году эта цель стала еще более впечатляющей: снижение до 42,1 % к 2020 году по сравнению с 2010 годом!
Из-за нечеткости чиновничьих формулировок может сложиться мнение, что в 2017 году программа ужесточила требования по поступлению загрязненных сточных вод в озеро. Создается впечатление, что по новой редакции федеральной целевой программы (ФЦП) в 2020 году поступление загрязненной воды будет составлять 42,1 % от объема всех сточных вод, которые поступали в 2010 году.
Однако это не так. В мире стремления стоять у руля во что бы то ни стало первое впечатление очень часто оказывается ложным. И виной тому – чиновничий язык. На самом деле ответственные лица лишь упростили себе задачу.
Но понять это можно, только если заглянуть в документы, где отражены необходимые показатели по годам (конечно, это вряд ли придет в голову кому-то, кроме самих чиновников). В таблице погодовых значений показателя ФЦП в новой редакции 2017 года «Сокращение объемов сбросов загрязненных сточных вод в водные объекты Байкальской природной территории, %» – в 2020 году он установлен равным 57,9 %, что в сумме с указанным выше «…достигнуть сокращения до 42,1 %» = 100 % (ранее 31,6 + 68,4 тоже = 100) (рис. 1, табл. 1).
То есть в 2010 году объем сбросов загрязненных стоков составлял, допустим, 1000 единиц. И если в первоначальной редакции программы планировалось, что в 2020 году объем станет равным 316 единицам, то в новой – уже 579, то есть почти в два раза больше, чем это планировалось раньше!
Но любой нормальный человек решит, что государство только ужесточает свои требования, и теперь доля грязной воды станет в 2020 году не 68,4, а 42,1 %! То есть меньше. Манипуляция заключается в том, что в целевой программе в описании запланированного результата вместо слов «на 42,1 процента к 2020 году по сравнению с 2010 годом», написали «до 42,1 процента к 2020 году по сравнению с 2010 годом».
В итоге деньги потрачены, и может показаться, что государство в заботе об экологии уникального озера предпринимает все более решительные шаги к его сохранению. Мы будем гордиться работой ответственного министерства, тогда как на деле придумавшие такую манипуляцию чиновники будут победно отчитываться о значительно более худшем результате, чем ставился изначально.
В постановке целей, за достижение которых потом надо будет отчитываться, чиновники достигают воистину потрясающих высот манипуляции.
Еще один трюк – изменение размерности показателей работы. Действительно, кто из нас не знает, как сложно сравнивать зеленое со сладким, а высокое с ароматным? Абсурдность таких сравнений, думается, ни у кого не вызывает сомнений. Но это по-прежнему – один из действенных методов манипулирования нашим сознанием, когда речь идет об оценке работы чиновников.
Но прежде, чем мы посмотрим, как чиновничьи корпорации могут изменять размерность программ, то есть практически переобуваться на ходу, давайте разберемся, что означает «корректировка» программ и изменение целевых показателей.
