Наталья Валерьевна Антипьева
Единство и дифференциация в праве социального обеспечения. Монография

В настоящее время источники финансирования предоставляемых гражданам мер социального обеспечения существенно различаются, что позволило М. Ю. Федоровой сделать вывод об их разделении на основные (бюджеты всех уровней, внебюджетные фонды, собственные средства организаций) и дополнительные (негосударственные фонды, инвестиционные доходы юридических и физически лиц, благотворительная деятельность и т. д.)¹³¹.

Несколько иначе подходят к классификации таких источников экономисты. По мнению Л. В. Авдеевой, перераспределение осуществляется благодаря уплате налогов и отчислений на обязательное социальное страхование¹³². Аналогичный подход нашел отражение и в юридической науке. Так, В. Ш. Шайхатдинов, разграничивая государственную и негосударственную части системы социального обеспечения, указывает на то, что «подсистема финансирования государственной части основана на двух способах (организационно-правовых формах финансирования): обязательное социальное страхование и бюджетное финансирование»¹³³. Негосударственная же часть системы социального обеспечения финансируется за счет средств местных бюджетов, организаций-работодателей, страховых медицинских организаций и негосударственных пенсионных фондов¹³⁴.

Бесспорно, что важнейшим источником финансирования мероприятий по социальному обеспечению являются бюджеты. При этом согласно ст. 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) к бюджетам бюджетной системы РФ относятся: 1) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ; 2) бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; 3) местные бюджеты.

Выбор финансового источника предопределяется категорией обеспечиваемых граждан. Так, среди тех, кто реализовал свое право на труд, лица, работающие по трудовому договору, подлежат обязательному социальному страхованию, тогда как военнослужащие и сотрудники правоохранительных органов этой системой не охватываются. Представляется, что существует несколько причин отказаться от осуществления обязательного социального страхования указанных лиц в пользу их государственного социального обеспечения.

Во-первых, уплата страховых взносов в любом случае должна производиться за счет бюджетных средств. Это означает, что принцип социальной солидарности в отношении названных категорий граждан будет реализован дважды: при формировании в структуре государственного бюджета фонда для уплаты страховых взносов и внутри самой страховой системы¹³⁵. Едва ли это целесообразно с точки зрения простоты и эффективности функционирования системы социального обеспечения населения. Важно отметить, что при осуществлении социального обеспечения военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов принцип солидарности должен осуществляться именно посредством участия всего общества в финансировании соответствующих мероприятий, поскольку они выполняют социально значимую функцию, рискуя жизнью во имя защиты всех граждан нашей страны. Во время несения службы ими охраняются и интересы юридических лиц. Несмотря на то, что функции нанимателя (как и лица, организующего прохождение службы по призыву) выполняет государство, Вооруженные силы Российской Федерации и правоохранительные органы созданы для защиты общества в целом.

Во-вторых, характер названных видов службы предполагает наличие более высокой вероятности возникновения страхового случая, что связано с обязанностями, выполняемыми гражданами в процессе служебной деятельности. Следовательно, размер страховых взносов, которые могли бы уплачиваться за военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов в системе обязательного социального страхования, должен быть выше общеустановленного. Данный вывод небесспорен в отношении социального страхования на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, поскольку состояние здоровья служащих в силу наличия специальных предъявляемых к ним требований лучше, чем у остальных категорий населения, а количество женщин среди них существенно меньше, чем в большинстве иных профессиональных групп (особенно – среди военнослужащих). Поэтому расходы на предполагаемую выплату пособий по временной нетрудоспособности и пособий по беременности и родам будут ниже, чем обычно. Указанные обстоятельства проявятся и в системе обязательного медицинского страхования¹³⁶. Следовательно, дифференциация тарифов должна будет осуществляться отдельно для каждого вида обязательного социального страхования, что потребует корректировки законодательства.

Необходимо признать и то, что включение военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов в систему обязательного социального страхования потребовало бы расширения круга страховых случаев именно для этой категории застрахованных, так как круг оснований предоставления им тех или иных видов социального обеспечения на сегодняшний день шире, чем в системе обязательного социального страхования. Однако по общему правилу страховые случаи должны быть едины для всех застрахованных лиц.

В-третьих, объем мер социального обеспечения, предоставляемых военнослужащим и сотрудникам правоохранительных органов, традиционно больше, чем у иных граждан. Для страховой системы нетипична ситуация, когда при наличии равных условий один и тот же вид страхового обеспечения одной группе застрахованных лиц выплачивается в большем размере, чем другой, поскольку это не отвечает принципам страхования. В противном случае в отношении застрахованных лиц, получающих повышенное обеспечение, следует уплачивать более высокие страховые взносы.

Определенные проблемы возникли бы и с реализацией предоставленного служащим права на пенсию за выслугу лет, которая зачастую назначается им в относительно небольшом возрасте. Это повлекло бы дополнительную финансовую нагрузку для страховой системы и также потребовало бы корректировки размера уплачиваемых страховых взносов¹³⁷. Так или иначе, общие правила расчета размера страховых взносов при возможном осуществлении обязательного социального страхования военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов применяться не могут.

Сказанное свидетельствует о том, что включение названных категорий служащих в общую систему социального страхования вследствие объективных причин изначально предполагает создание неодинаковых условий для них и иных застрахованных в силу существенных различий правового статуса лиц, проходящих военную и приравненную к ней службу и работающих по трудовому договору (самозанятых). К тому же оно заведомо будет сопряжено со значительными сложностями, что снизит эффективность социально-страховой системы и не позволит реализовать единый подход к правовому регулированию отношений в сфере обязательного социального страхования. Представляется, что цели социального обеспечения военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов в рамках государственного социального обеспечения могут быть реализованы с большей простотой и эффективностью.

Нужно остановиться на краткой характеристике еще одного вопроса, связанного с финансированием системы социального обеспечения населения и обуславливающего множественность источников финансирования социально-обеспечительных мероприятий: это разграничение полномочий Российской Федерации и ее субъектов в указанной сфере.

Согласно ст. 65 БК РФ формирование расходов бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством РФ разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству РФ, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

Статьей 6 БК РФ, в свою очередь, предусмотрено, что расходные обязательства – это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. В ст. 84–86 БК РФ характеристика расходных обязательств Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований приведена более подробно.

Прежде всего в этих нормах указываются основания возникновения расходных обязательств. Как правило, к числу таких оснований относится принятие тех или иных нормативных актов в пределах полномочий органов государственной власти Российской Федерации или ее субъектов.

Множественность источников финансирования социально-обеспечительных мероприятий обусловлена разными причинами. В их числе – отнесение социального обеспечения и социальной защиты населения к предметам совместного ведения Российской Федерацией и ее субъектов. Согласно п. 2 ст. 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, определяются Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов РФ.

Проблема разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов исследуется представителями науки конституционного права и в настоящий момент сохраняет свою актуальность. Чтобы проиллюстрировать данный тезис, обратимся к позиции Т. В. Нечаевой, которая называет принципы, на основе которых субъекты Российской Федерации наделяются компетенцией в сфере совместного ведения. В их числе – принцип законодательного наделения компетенцией (законодательное закрепление механизма действия, правил и требований), принцип анализа возникающих в связи с наделением компетенцией обязательств с точки зрения их правового, организационного и финансового обеспечения; принцип полноты полномочий, необходимых для реализации компетенции и т. д.¹³⁸

Е. В. Чурсиной предложено «семь принципов разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения: субсидиарности; ограниченной необходимости федерального регулирования; рамочного федерального регулирования; позитивного обязывания; бюджетной обеспеченности полномочий; соблюдения интересов Российской Федерации и ее субъектов; сотрудничества Российской Федерации и ее субъектов»¹³⁹. Этот подход разделяется и другими специалистами¹⁴⁰. Научные исследования в указанной сфере продолжаются¹⁴¹, но, как представляется, требуют усилий не только со стороны представителей науки конституционного права, но и со стороны представителей иных отраслевых наук.

Современный этап формирования законодательства субъектов Российской Федерации о социальном обеспечении связан с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”»¹⁴².

Согласно его положениям, а также в соответствии с нормами иных законодательных актов, в ведении субъектов Российской Федерации в настоящее время находятся, в частности, следующие вопросы: 1) социальное обслуживание населения; 2) социальная поддержка ветеранов труда и тружеников тыла; 3) гарантии и компенсации, установленные для граждан, работающих в организациях, финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации и расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях; 4) социальная поддержка реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий; 5) оказание малоимущим гражданам государственной социальной помощи; 6) регулирование отношений по выплате ежемесячного пособия на ребенка; 7) социальная защита гражданских государственных служащих субъекта Федерации и муниципальных служащих; 8) уплата страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения; 9) регулирование отдельных вопросов в сфере погребения.

Некоторые полномочия Российской Федерации могут быть переданы ее субъектам, как, например, полномочие по выплате пособия по безработице, стипендии и материальной помощи безработным гражданам, что предусмотрено ст. 7.1 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации»¹⁴³ (далее – Закон о занятости населения). Финансовое обеспечение таких полномочий осуществляется за счет субвенций, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета.

Под субвенциями бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий РФ, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке (ст. 133 БК РФ). К числу иных межбюджетных трансфертов относятся, например, субсидии. Под субсидиями бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения (ст. 132 БК РФ).

При этом в ч. 3 ст. 26.3.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ закреплено, что органы государственной власти субъекта РФ вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта РФ на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. По мнению Т. В. Нечаевой, это противоречит положениям п. 4 ст. 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г., где сказано, что федеральные законы, договоры о разграничении полномочий и соглашения, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта РФ, должны устанавливать права, обязанности и ответственность органов государственной власти субъекта РФ, порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий, не могут одновременно возлагать аналогичные полномочия на федеральные органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также должны соответствовать другим требованиям, установленным рассматриваемым законом. Указанные требования распространяются также на указы Президента РФ и постановления Правительства РФ¹⁴⁴.

Данный вывод, однако, спорен, так как запрет возложения одинаковых полномочий на органы государственной власти и органы местного самоуправления не противоречит праву органов государственной власти субъектов РФ самостоятельно принимать на себя социальные обязательства (применительно к органам местного самоуправления о таком праве было сказано выше). Неслучайно речь идет только о федеральном законодательстве.

Как отмечают М. В. Лушникова и А. М. Лушников, «совместное ведение в сфере социального обеспечения и социальной защиты означает, что ряд вопросов должны находиться в ведении субъектов РФ или муниципальных образований, поскольку федеральный законодатель отнес их к ведению названных субъектов. Тому могут служить две основные причины: необходимость учета региональных и местных особенностей и (или) необходимость в консолидации усилий, в том числе финансовых средств, центра и регионов, муниципальных образований»¹⁴⁵. Следовательно, эти обстоятельства лежат в основе дифференциации расходных обязательств между Российской Федерацией и ее субъектами. Представляется, что еще одной причиной, обосновывающей распределение расходных обязательств в системе государственного социального обеспечения, являются различия в основаниях возникновения соответствующих социальных обязательств и их содержании. Так, нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации – соответствующий субъект Российской Федерации (п. 3 ст. 10 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации»¹⁴⁶ (далее – Закон о системе государственной службы)), что предопределяет источники финансирования соответствующих социальных предоставлений. При осуществлении социальной защиты граждан, пострадавших в результате политических репрессий, Российская Федерация несет обязательства в части компенсации вреда, причиненного незаконным лишением свободы, либо помещением на принудительное лечение в психиатрические лечебные учреждения, а также связанные с утратой имущества. В ведении регионов находится социальная поддержка названных лиц, так как регионам проще оценить потребности граждан, проживающих на их территории, в предоставлении тех или иных видов социального обеспечения.

Таким образом, можно признать наличие оснований для выделения следующих принципов разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Первые два принципа – необходимость учета территориальных, климатических и экономических особенностей субъекта Российской Федерации (в том числе особенностей рынка труда и структуры населения), а также консолидации финансовых возможностей Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в целях обеспечения надлежащего функционирования системы социального обеспечения населения – сформулированы А. В.Лушниковым и М. В. Лушниковой. Они могут быть дополнены принципом ответственности субъекта Российской Федерации за социальное благополучие лиц, работающих и проживающих на его территории, а также принципом учета оснований возникновения обязательств государства в сфере социального обеспечения населения.

Подытоживая сказанное, можно сделать ряд выводов.

Во-первых, правовые механизмы социального обеспечения населения соответствуют уровню экономического развития и финансовым возможностям государства. Это свидетельствует о том, что они имеют большое значение для формирования и развития системы социальных предоставлений, предназначенных для различных категорий граждан.

Во-вторых, экономическая природа социального обеспечения и его распределительный характер влияют на правовое регулирование отношений, составляющих предмет права социального обеспечения, отражаясь также на его единстве и дифференциации. По существу, от этих факторов зависит способ финансирования социального обеспечения тех или иных групп граждан, чем предопределяется, в рамках какой организационно-правовой формы будет осуществляться социальное обеспечение определенной категории населения. Организационно-правовая форма социального обеспечения, будучи квинтэссенцией единства и дифференциации правового регулирования в праве социального обеспечения, влияет на то, какие виды социального обеспечения будут предусмотрены для граждан, какими органами и в каком порядке они будут предоставляться, а также предопределяет другие аспекты правового регулирования социального обеспечения соответствующей категории населения.

В-третьих, распределительная природа социально-обеспечительных отношений, а также государственное устройство России предполагают разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области социального обеспечения, что сопровождается и соответствующим разграничением их финансовых обязательств в указанной сфере.