Наталия Николаевна Ковалева
Правовое регулирование использования информационных технологий в государственном управлении
Таким образом, исследование процессов информационного обеспечения создаст научную базу для формирования федерального информационного пространства. При этом под последним понимается совокупность политико-правовых и организационно-технологических компонентов информатизации, обеспечивающих интеграционные функции на территории Российской Федерации[110].
В свою очередь, государственное управление использования информационных технологий представляет собой систему способов и факторов, обеспечивающих необходимые условия для формирования и удовлетворения информационных потребностей пользователей (потребителей) информации, включая обеспечение информационных потребностей высших органов государственной власти, а также информационный контроль, выражающийся в качестве, методах и формах обеспечения информационной политики государства. Развитие системы функционирования государственного управления использования информационных технологий осуществляется в целях повышения эффективности жизнедеятельности государства и общества.
§ 4. Правовой режим информационного обеспечения
Основное назначение информационного обеспечения государственного управления – удовлетворение информационных потребностей пользователей, направленных на осуществление деятельности органов власти и управления. На наш взгляд, следует исходить из того, что информационное обеспечение государственного управления – это системная совокупность методов, средств и концепций, предназначенных для обеспечения информацией пользователей (потребителей) информации.
Термин «правовой режим» понимается учеными-юристами по-разному, например, как совокупность правовых средств[111], правовых и организационно-технических мер[112], как социальный режим[113]. Наиболее обстоятельно категория «правовой режим» исследовалась в 80-х годах прошлого века. В 1982 г. В. Б. Исаков опубликовал статью, посвященную характеристике правового режима[114], а в 1989 г. С. С. Алексеев раскрыл существо данного явления[115].
В. Б. Исаков считает, что правовой режим – это социальный режим некоего объекта, который закрепляется правовыми нормами и обеспечивается юридическими средствами. При этом он указывает, что существенной особенностью правового режима является его целенаправленность, что обусловлено значением французского термина «regime» (то есть управление, регулирование. Также, по мнению В. Б. Исакова, самый сложный элемент правового режима – это его содержание[116].
По мнению С. С. Алексеева, в самом общем смысле правовой режим – это порядок регулирования, выражающийся как комплекс правовых средств (дозволений, запретов, а также позитивных обязываний), которые особым образом взаимодействуют и создают особую направленность регулирования[117]. При этом понятие «режим» «несет в себе основные смысловые оттенки этого слова, в том числе и то, что правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности»[118]. правовому режиму С. С. Алексеев придает характер своего рода укрупненного блока, который соединяет в единую конструкцию соответствующие правовые средства[119].
Мы поддерживаем точку зрения, согласно которой правовой режим – это определенная совокупность правил, закрепленных в правовых нормах и регулирующих конкретный вид общественной деятельности.
В то же время ряд авторов выделяют особые признаки правового режима. Например, Н. И. Матузов и А. В. Малько определяют, что правовой режим – это особый порядок правового регулирования, который не только выражается в определенном сочетании юридических средств, но и создает желаемое социальное состояние и, более того, позволяет достичь конкретной степени благоприятности либо неблагоприятности и удовлетворить таким образом интересы субъектов права[120]. Кроме того, А. В. Малько считает, что правовой режим есть особый вид правового регулирования, представляющий собой определенный комплекс мер, выраженных в правовых стимулах и ограничениях[121].
Л. А. Морозова определяет правовой режим как результат нормативного воздействия на общественные отношения совокупности юридических средств, обеспечивающих их нормальное функционирование[122].
А. В. Малько, анализируя определение Л. А. Морозовой, обращает внимание на то, что правовой режим – это не столько результат, сколько совокупность условий и методов осуществления правового регулирования, необходима для того, чтобы достичь наиболее оптимальным образом соответствующих целей[123].
Следует отметить, что среди отраслевых юридических наук понятие «правовой режим» наиболее разработано в науке административного права. Под правовым режимом в административном праве понимается особый порядок правового регулирования, установленный государством, включающий в себя определенные юридические и организационные средства, используемые, чтобы закрепить социально-правовое состояние объектов воздействия и обеспечить их устойчивое функционирование[124].
По мнению Н. В. Лермонтовой, в правовых режимах необходимо выделять ряд специальных обязательных параметров[125]. В науке административного права, когда говорят о структуре правовых режимов, выделяют следующие элементы правовых режимов:
– цель введения особого порядка правового регулирования;
– объекты (носители режимов);
– правовое положение субъектов, обеспечивающих функционирование данных режимов;
– юридические нормы, устанавливающие порядок деятельности субъектов;
– средства и способы правового регулирования[126].
Гарантиями функционирования данных режимов служат организационные меры и меры юридической ответственности за нарушение установленного порядка деятельности субъектов.
По нашему мнению, изложенные позиции доказывают многоаспектный характер правового режима. Содержание, специфика и особенности правового режима определяются в зависимости от характеристик правового явления, применительно к которому установлен правовой режим.
Как правильно отмечают авторы Большого юридического словаря, «правовые режимы – это особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъекта права»[127].
Сказанное позволяет говорить о том, что для установления правового режима необходимо последовательное организационно-правовое совершение определенных действий, нарушение порядка выполнения которых может повлечь за собой неадекватность правовых норм существующей действительности. Эффективное функционирование правового режима предполагает совершение, во-первых, логически обоснованных и, во-вторых, закономерно и последовательно вытекающих из предыдущих действий.
В свою очередь, реализация государственного управления осуществляется государственными органами. При этом и заказчики, и разработчики систем информационного обеспечения испытывают большие трудности методологического характера при необходимости детализации понятия «информационное обеспечение государственного управления» в преломлении к конкретному тому или иному органу государственной власти и управления, а главное при попытке определения процессов, процедур, составляющих это понятие. Поэтому информационное обеспечение государственного управления целесообразно представить как совокупность развивающихся операционных систем.
В связи с тем, что деятельность государственных органов представляет собой определенные логически взаимоувязанные массовые действия, последние можно обозначить как операции, направленные на осуществление их компетенции. Отсюда следует, что деятельность государственных органов действительно можно представить в виде своеобразных операционных систем, реализующих календарно развивающиеся операции, содержание которых определяется полномочиями соответствующих органов. Такая позиция позволяет сделать вывод о том, что государственное управление представляет собой процесс выполнения совокупности операций, ориентированных на достижение государственных целей. Чтобы реализовать операции государственного управления, необходимо собирать, передавать, хранить и поддерживать в актуальном состоянии соответствующую информацию. Таким образом, определение эффективности информационного обеспечения государственного управления непосредственно связано с определением эффективности и качества государственного управления. Следовательно, можно заключить, что правовой режим информационного обеспечения – это система прав, обязанностей и административной ответственности, связанная с его созданием, использованием и актуализацией (сопровождением).
Говоря об правовом режиме информационного обеспечения государственного управления, необходимо отметить следующее: в настоящее время отсутствует законодательное закрепление ряда прав государственных органов, например, следует закрепить право, направленное на формирование программ информационного обеспечения, обусловленных информационными потребностями пользователей (потребителей) информации, в которых должны быть прописаны требования к источникам, регламенту, объему, содержанию, виду и порядку предоставления необходимой информации. Кроме того, для эффективного формирования таких программ государственные органы должны обладать правом на получение сведений об информационных ресурсах, системах, сетях. Реализация права на их деятельность по распространению информации, оказанию информационных услуг и созданию информационного обеспечения осуществляется на основе Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации».
Обязанности государственных органов также должны быть закреплены законодательно и включать в себя:
– обязанность по формированию информационных ресурсов в соответствии со своей компетенцией;
– обязанность предоставлять информацию из государственных информационных ресурсов другим государственным органам, юридическим и физическим лицам в определенные сроки и за определенную стоимость;
– обязанность по обеспечению актуальности государственных информационных ресурсов;
– обязанность по обеспечению сохранности всех видов конфиденциальной информации при формировании и использовании государственных информационных ресурсов.
Административная ответственность в сфере информационного обеспечения государственного управления должна включать в себя ответственность за неполноту и несвоевременность формирования государственных информационных ресурсов, непредставление информации законно заинтересованным субъектам; предоставление несвоевременной, недостоверной или некачественной информации; разглашение конфиденциальной информации; порча или утрата документов; распространение недостоверной или ложной информации, создаваемой и распространяемой СМИ; неустановление правил предоставления информации; нарушение правил использования персональных данных; отнесение информации, предоставляемой в обязательном порядке, к информации с ограниченным доступом; нарушение правил лицензирования и сертификации в информационной сфере; нарушение правил использования глобальных информационных сетей и систем, в том числе Интернет[128].
Следует различать информационное обеспечение и информационно-аналитическое обеспечение. Информационно-аналитические исследования – это процессы подготовки (создания) информации для использования при выработке рекомендаций, вариантов решений и контроля их исполнения.
Информационно-аналитическое обеспечение создается для использования в процессе принятия управленческих решений. Как известно, качество принимаемых решений зависит от аналитических (интеллектуальных) возможностей лиц, принимающих решения. В современных условиях для решения сложных управленческих задач недостаточно только информационного обеспечения. Действительно, без аналитической работы невозможно решить такие задачи, как:
– содержательная формулировка проблемы, подлежащей решению;
– выявление существенно важных факторов, способных оказать влияние на состояние и развитие рассматриваемого общественно-политического, социально-экономического или иного процесса;
– прогнозирование возможных последствий реализации различных вариантов и проектов управленческих решений;
– разработка рекомендаций по достижению желаемых результатов (альтернатив решений);
– выработка компромисса при наличии нескольких конкурентоспособных альтернатив действий в условиях многокритериальности и противоречивости интересов.
Для осуществления этих видов деятельности важно законодательно закрепить ответственность за несвоевременность подготовки, неполноту, недостоверность, противоречивость и несопоставимость информационных данных, которые были получены по результатам информационно-аналитических исследований. Для проведения таких исследований используются все виды информационных ресурсов и систем информационного обеспечения, в том числе по договорам между органами государственной власти и владельцами соответствующих информационных ресурсов и систем.
В итоге полученные результаты исследований относят к государственным информационным ресурсам, подлежащим учету и защите в составе государственного имущества.
Представление пользователям информации должно обеспечиваться в трех режимах:
1) регламентном (с заявленной периодичностью);
2) по запросам (заданиям) (в соответствии с их содержанием);
3) незамедлительно (принятие оперативных решений).
Что касается очередности, то она определяется системой приоритетов, задаваемой органами государственной власти. Как отмечают С. А. Анисимов и А.В Петров, представляется полезным обеспечить разработку и использование информационно-аналитических систем, предназначенных для применения в государственных структурах, Сводом норм и правил, определяющим соответствие разработки системе требований поддержки профессиональной деятельности руководителей. Другими словами, в основу построения и эффективного использования информационно-аналитических систем должны быть положены принципы и условия, соблюдение которых обеспечивает гарантии практической реализуемости современных технологий управления. Ими предложен следующий вариант концепции такого Свода норм и правил, который должен быть построен, исходя из следующих основных положений:
– система должна поддерживать «миссию» органов государственной власти на конкретном временном этапе;
– внедрение системы должно обеспечивать «прорыв» в приоритетных направлениях развития предметной области;
– система должна строиться с применением новейших достижений науки и практики (с использованием «ноу-хау»);
– подсистемы, средства, информационные ресурсы системы должны быть открытыми и доступными широкому кругу заинтересованных лиц, при этом должно быть обеспечено выполнение требований по информационной безопасности;
– работа системы должна вестись в правовом поле, то есть с соблюдением действующих законов, правовых цивилизованных отношений между субъектами единого информационного пространства, обеспечением права собственности на информационные ресурсы.
В правовом государстве одной из главных характеристик качества принимаемых решений является их правовая обоснованность. Поэтому нормативно-правовая база должна быть одной из основных компонент информационно-аналитического обеспечения[129].
На основе изложенного можно сделать вывод, что информационно-аналитическое обеспечение органов государственной власти является одной из составных частей информационного обеспечения органов власти вообще.
С. А. Анисимов и А. В. Петров выделяют типичные недостатки существующего информационно-аналитического обеспечения, которые можно продемонстрировать на примере решения задач отчетности. Ежеквартально сотни тысяч отчитывающихся организаций сдают во многие разрозненные органы государственной власти множество отчетных форм, данные в которых дублируются, так как во многих формах используются одни и те же базовые показатели, в частности, одна и та же база налогообложения. Избыточность отчетной информации и ее неадекватность основным задачам, стоящим перед государством, не может быть устранена на уровне ведомственных или межведомственных правовых актов. Как показывает мировая и отечественная практика, ведомства, страхующиеся от возможной недостаточности первичной информации, сами не в состоянии разумно ограничить информационную массу. Поэтому нужны правовые нормы (закон), призванные ограничить возможность неоправданной избыточности отчетной информации, исключить возможность создания условий для нерациональных затрат, искусственного запутывания информационных потоков и внесения дополнительных трудностей в решение аналитических задач. Общегосударственное значение имеет задача классификации и кодирования информации и присвоения всем физическим и юридическим лицам единых идентификационных номеров, используемых во всех органах государственной власти. Следует также отметить, что требование непротиворечивости является фундаментальным и его несоблюдение ведет к разрушению информационно-правового базиса государства. Поэтому очень важно устранять противоречия, имеющие место в информационном правовом пространстве[130].
Документационная деятельность (документооборот) органов государственной власти должна охватывать полный жизненный цикл нормативных правовых актов, обеспечивая необходимой информацией текущее и перспективное планирование нормотворческих работ, внесение и разработку проектов в требуемые сроки, согласование, экспертизу, визирование, принятие, подписание, вступление в силу, официальное опубликование, государственную регистрацию, контроль исполнения.
Как отмечает В. Ф. Янковая, чтобы повысить эффективность государственного управления в условиях межведомственного электронного взаимодействия, внедрения электронного документооборота, необходимо создать федеральный орган исполнительной власти, который бы осуществлял функции по разработке государственной стратегии и нормативно-правовому регулированию документооборота, или передать эту функцию Росархиву[131].
В большинстве развитых государств (США, Великобритании, Австралии и др.) документооборотом управляют определенные государственные органы, как правило, архивные. Так же решался этот вопрос до 2004 г. и в Российской Федерации, хотя за Правительством РФ в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» закрепляется функция установления правил документирования, однако этого явно недостаточно.
Мы согласны с В. Ф. Янковой в том, что основными задачами такого органа власти в области управления документооборотом должны быть следующие:
– разработка концепции управления документооборотом в органах государственной власти Российской Федерации в условиях применения информационно-коммуникационных технологий;
– развитие законодательной базы управления документооборотом, направленной на широкое применение электронных документов и электронного документооборота;
– установление на государственном уровне единых принципов организации служб управления документооборотом;
– формирование единых принципов и критериев формирования документальных фондов организаций, в том числе на электронных носителях;
– развитие унификации и стандартизации документов и систем документации;
– обеспечение интересов граждан, государства и общества на основе законности и открытости документальных фондов организаций, создания электронного Правительства;
– осуществление мониторинга и контроля за соблюдением правил и норм ведомственного и межведомственного документооборота, за процессами документообразования и объемами документооборота;
– сохранение документов как основы обеспечения жизнедеятельности всех структур общества, формирования исторической памяти и национального достояния страны;
– организация научных исследований и научно-методической работы в области управления документооборотом;
– осуществление профессиональной подготовки и повышение квалификации специалистов в области управления документооборотом[132].
К критериям эффективности информационного обеспечения государственного управления на внешнем и внутреннем уровнях можно отнести: его организационно-правовую целостность; правовую урегулированность информационных отношений; ориентацию на выходные данные и конечный результат государственно-правового управляющего воздействия; непрерывность функционирования; комплексность; совместимость с деятельностью организационно-правовых образований региона и всех управляемых информационных подсистем, ведомственных банков и систем информации, АСУ предприятий; организацию единой региональной системы памяти и правовое регулирование работы с ней. При рассмотрении правовых аспектов эффективной организации информационных фондов и массивов И. А. Кубасова выделяет в качестве основного классификационного признака единицы хранения управленческой информации ее принадлежность к определенному виду правоотношений. Это создает практические условия для удовлетворения всего спектра информационных потребностей органов представительной, исполнительной и судебной властей региона. Целесообразно также создание управленческо-информационных программ и их системных комплексов, ориентированных на решение не одной, а групп правовых проблем, возникающих на стыке различных, кажущихся, на первый взгляд, независимыми, правоотношений. Эффективны правовые решения и меры, которые принимаются при комплексном рассмотрении всех аспектов жизнедеятельности людей и коллективов[133].
Как отмечает И. А. Кубасова, условием эффективности информационного обеспечения государственного управления являются развитие и укрепление правовой идентичности связей между различными массивами информации и структурными звеньями региональных управленческо-информационных систем в рамках информационно-правового пространства Российской Федерации и СНГ, создание условий и возможностей осуществления на их базе многоаспектного, многоцелевого и многократного правового анализа управленческого материала, сосредоточенного во взаимосвязанных информационных фондах и базах, обслуживающих государственные органы или государственных служащих в пределах их прав и обязанностей. Достижение эффективности возможно только в том случае, когда сама система государственного управления регионом ориентирована на четкое выполнение комплекса задач и функций, достижение заданных (хотя бы рамками временного этапа) управленческих целей в общей системе государственного управления, когда она с самого начала развивается на строго правовой основе, в соответствии с поставленными перед ней целями, функциями и задачами, четкими организационными и правовыми принципами, обеспечивающими их реализацию, и снабжена необходимой материально-технической базой[134].
Следует отметить, что тенденцией развития информационного обеспечения государственного управления в настоящее время является организация условий для быстрой и адекватной реакции на изменения обстановки. Это возможно реализовать при одновременном повышении точности анализа ситуации и скорости принятия решений. Такая задача не может быть эффективно решена традиционными методами. Чтобы обеспечить быстрейшее «погружение» руководителя в проблему, необходимо немедленно доставить требуемые данные в форме, удобной для восприятия. Реализовать это можно только в специальном помещении, оборудованном средствами мультимедиа.
Коллективная аналитическая обработка оперативной информации наиболее эффективно реализуется в организованной подобным образом инфраструктуре поддержки процесса принятия решений, так как обеспечивается доставка и визуализация больших объемов информации, необходимой для того, чтобы подготовить и проконтролировать реализацию управленческих решений. Применение этого инструмента требует дополнительного нормативного регулирования, обеспечивающего административный порядок принятия оптимального решения в реальном масштабе времени.
Системы информационного обеспечения бизнес-структур и государственного управления наиболее интенсивно развиваются и ориентируются, прежде всего, на реагирование, прогнозирование и предупреждение кризисов и других подобных явлений. Но практически применять такие системы можно и во множестве других целей, что позволяет использовать их как центры стратегического и оперативного управления органами власти и их должностными лицами.
В кризисной ситуации информационно-управленческие системы выполняют функции оперативного штаба по ее преодолению и ориентируются на решение задач обеспечения безопасности (военные конфликты, борьба с терроризмом и т. п.). Например, такие системы обеспечивают кризисное управление во многих ведущих странах и крупнейших городах мира.
По мнению Т. В. Закупень, основная форма управленческой информации в аппарате Правительства РФ – это решение, так как в нем содержится в концентрированном виде самая главная ее часть, имеющая директивно-нормативный, императивный характер. Т. В. Закупень провела анализ понятия информационного обеспечения деятельности аппарата Правительства как динамического средства организации управленческого труда, упорядоченной системы процессов и действий должностных лиц аппарата по организации движения информации в аппарате и вне его, целесообразной, повседневной деятельности структурных подразделений аппарата с целью повышения эффективности реализуемых ими управляющих воздействий через механизм управленческого решения. Подобный подход позволил сделать вывод о многоаспектности и комплексности информационного обеспечения аппарата Правительства и определить систему информационного обеспечения его деятельности как взаимосвязанную и соответствующим образом сформированную совокупность организационных, организационно-правовых, информационных, методических, программно-технологических составляющих, которая обеспечивает рациональное использование информационных ресурсов и информационных технологий и на этой основе высококачественные принимаемые управленческие решения. Наиболее значимой составной частью данной системы является упорядоченная совокупность структурных подразделений аппарата (подсистем) как элементов аппарата Правительства (системы), взаимосвязанных и взаимодействующих в рамках этой системы, выполняющих определенную функцию[135].
Создание единой системы информационного обеспечения деятельности государственных органов, организация информационных процессов на единой методологической основе является важнейшим средством упорядочения документальной и иной информации.
И. Л. Бачило выделяет три подхода к решению вопросов информационного обеспечения управления экономической сферой. Во-первых, наиболее распространен подход в субъектах РФ, когда принимаются специальные законы, регламентирующие использование информационных ресурсов или осуществление информатизации в регионе. В то же время главный недостаток данного подхода заключается в том, что потребности управления или экономики субъекта не обеспечиваются необходимой проработкой по функциональным подсистемам. В редких случаях уделяется необходимое внимание составным элементам информационных систем области, края. Во-вторых, нормативное регулирование может быть направлено на общие проблемы информационного обеспечения государственных органов. Однако при достаточно сложной системе разделения ветвей власти, а также их стремлении к самостоятельности такой закон мало что даст. Хотя установление правил формирования информационного ресурса в каждой из ветвей власти, ориентированных их на состав информационного ресурса в зависимости от компетенции соответствующего государственного органа, установление правил обмена по вертикали и горизонтали, позволяет урегулировать отношения по обмену информацией между разными структурами государственной власти, но при этом вне зоны правового регулирования останутся негосударственные структуры в части их взаимодействия с государственными. Третий подход к решению проблемы информационного обеспечения экономической сферы отношений предполагает создание законов по информационному обеспечению экономического развития Российской Федерации и в субъектах РФ[136].
Рассмотрим, как решаются вопросы информационного обеспечения государственного управления на примере субъектов РФ.
На уровне субъектов РФ необходимо решить ряд проблем организационных (недостаток внимания со стороны руководства и служащих к процессам информатизации), юридических (недостаточность развития нормативно-правовой базы информационного обеспечения), технических (несовместимость форматов хранения информации, которая часто неактуальна и неоднозначна), образовательных (недостаточность у сотрудников системных знаний для обеспечения работы информационных систем), проблем информационного неравенства (недостаточная доступность государственных информационных ресурсов для населения), возникающих при разработке и внедрении информационных систем управления субъекта РФ.
Информационное обеспечение государственных органов Ханты-Мансийского автономного округа, по мнению Н. Р. Масловой и В. В. Скурихина, нацелено на решение следующих задач:
– во-первых, предполагается обеспечить государственные и муниципальные органы власти Ханты-Мансийского автономного округа в необходимом и достаточном объеме информацией, определяющей принятие обоснованных, высокоэффективных и своевременных управленческих решений, включая создание информационно-аналитических систем, использование ситуационных центров, современных технологий;
– во-вторых, интегрировать информационные ресурсы Ханты-Мансийского автономного округа, используя единую систему информационно-лингвистических средств и единую технологию построения баз данных;
– в-третьих, повысить информационную открытость государственных и муниципальных органов Ханты-Мансийского автономного округа для граждан и других субъектов общества;
– в-четвертых, интегрировать информационные ресурсы Ханты-Мансийского автономного округа в сети типа Интернет в целях обеспечения доступа широкого круга пользователей к информации о Ханты-Мансийского автономном округе, а также получения полноценной информации о потенциальных деловых партнерах за его пределами;
– в-пятых, обеспечить информационную безопасность деятельности государственных и муниципальных органов.
В то же время развитие единого информационного пространства Белгородской области ведется по нескольким направлениям, которые были взаимоувязаны с основными положениями федеральной целевой программы «Электронная Россия 2002–2010 годы», а также проводимыми административной и муниципальной реформами. В настоящее время реализован проект электронного взаимодействия «область – район – поселение» в целях организации электронного почтового обмена со всеми муниципальными образованиями области. В регионе выстраивается трехуровневая система управления по результатам: Федерация ↔ субъект РФ, субъект РФ ↔ районные муниципалитеты, районные муниципалитеты ↔ сельские поселения. Для каждого объекта данной схемы уже разработаны определенные показатели (индикаторы), на базе которых будет оцениваться эффективность функционирования каждого звена представленной системы[137].
