Наталия Николаевна Ковалева
Правовое регулирование использования информационных технологий в государственном управлении
§ 3. Общая характеристика государственного управления использования информационных технологий
Особого государственного внимания требует информационная сфера общества, так как ее развитие осуществляется по определенным законам. Как отмечает В. И. Добреньков, процесс информатизации, охвативший все сферы жизни нашего общества, с необходимостью требует не только и не столько технического, экономического, но, прежде всего, социологического осмысления и анализа социальных последствий всеобщей информатизации общества[74].
По мнению А. Н. Райкова, государственное управление информационной сферой должно учитывать закономерности развития информационных и информационно-управляющих процессов, иначе неадекватно созданные ограничения провоцируют снижение действенности тех или иных государственных решений, уменьшает уровень эффективности внедрения информационных технологий в деятельность органов государственной власти, что в итоге может приводить к необходимости реформирования системы государственного управления[75].
В частности, массовое интерактивное взаимодействия граждан и органов власти при получении государственных и муниципальных услуг является фактором, способствующим ускоренному развитию информационного общества в России. Кроме того, к сожалению, до сих пор в России на законодательном уровне не определены условия признания электронного документа эквивалентом бумажного документа, что в значительной степени препятствует эффективному развитию государственного управления в условиях использования информационных технологий.
Основные информационные проблемы современного общества, по мнению А. П. Суханова, можно свести к четырем взаимосвязанным комплексам задач, которые предстоит решить: чисто прагматические; научно-познавательные; социально-гуманитарные; морально-правовые[76].
Между тем формирование правовой сферы информатизации позволяет вести речь об устойчивом развитии всех процессов информатизации общества. Но, как показывает опыт, утверждает Г. В. Белов, прямое заимствование зарубежных наработок и идеологии в этой области не может привести к приемлемым результатам, особенно в настоящее время, в период радикальных преобразований в стране[77].
В связи с этим возникает необходимость, наряду со скорейшей разработкой прикладных аспектов законодательного и нормативно-правового обеспечения информатизации в России, более широкой, всеобъемлющей разработки указанных проблем, которые имеют не только юридическое, но и общественное, методологическое значение[78]. В этих условиях особое значение приобретают такое правовое явление, как «правовая информация». Как подчеркивает А. Б. Агапов, в законопроектах предлагались разные подходы к определению термина «правовая информация». Необходимо все же отталкиваться от конституционной трактовки данного понятия. Так, в ч. 3 ст. 15 Конституции РФ информация, содержащая сведения о правах, обязанностях и свободах человека и гражданина, должна обрабатываться, храниться и распространяться в особом порядке. А. Б. Агапов предлагал внести проект федерального закона «О правовой информации», который закрепил бы правовой механизм реализации конституционных прав граждан в области правовой информации еще в 1995 г. и до сих пор его предложение не утратило своей актуальности[79].
Правовое урегулирование информационных отношений в социальной сфере, прежде всего, должно быть связано с информационным обеспечением создания должных условий жизни человека, включая его безопасность. Необходимо рассмотреть вопросы информационного обеспечения реализации концепции «устойчивого развития» России, т. е. как сбалансированного развития человека и природы. В этой связи Б. В. Кристальный и Ю. А. Нисневич еще в 1995 г. отмечали, что требуется обеспечить общедоступность соответствующей информации, ее оперативность, полноту и достоверность; предоставление информации на государственном языке Российской Федерации, на государственном языке соответствующих субъектов Федерации, на родном языке коренного населения в местах его компактного проживания; распространение информации на бесплатной, бесприбыльной и коммерческой основах с учетом ее вида и категории пользователей. Должно быть предусмотрено как обязательное информационное обеспечение и обслуживание, так и на основании договорных отношений. Необходимо определить объемы и порядок государственного регулирования режимов важнейших в социальной сфере видов информации: правовой, по чрезвычайным ситуациям, экологической, статистической, экономической, метрологической, информации социальной сферы, связанной с удовлетворением различных потребностей граждан (занятость, социальное обеспечение, жилищное, коммунальное обслуживание и др.). Следует установить порядок оповещения пользователей об имеющейся для удовлетворения спроса информации (информация об информации) и о правилах доступа к информации и ее использовании. Социальное развитие Российской Федерации требует принятия специального закона об информационном обеспечении социального развития[80]. Хотя работа в этом направлении ведется, большинство названных позиций до сих пор не достигнуто.
Тунисская программа для информационного общества, принятая 15 ноября 2005 г. на Всемирной встрече на высшем уровне по вопросам информационного общества, подчеркивает, что «постоянное развитие культуры кибербезопасности должно привести к расширению доступа и активизации торговых отношений, при этом необходимо принимать во внимание уровень социально-экономического развития каждой страны и учитывать ориентированные на развитие аспекты информационного общества»[81]. Отсюда следует, что при организации государственного регулирования в информационной сфере необходимо учитывать принцип транспарентности, декларирующий прозрачность намерений сторон, которая обеспечивает достижение взаимного доверия.
Как отмечается в Государственной программе РФ «Информационное общество (2011–2020 годы)», утвержденной распоряжением Правительства РФ от 20 октября 2010 г. № 1815-р, до сих пор в России отсутствует комплексный подход к решению задачи развития государственного управления в условиях использования информационных технологий, в результате чего проявляется ряд негативных тенденций, которые могут усиливаться.
Во-первых, разработка и внедрение информационных технологий, которые организуются органами государственной власти, не всегда носит системный характер.
Во-вторых, недостаточность координации использования государственными органами власти информационных технологий приводит к тому, что лучшие образцы внедрения информационных технологий, реально повышающие эффективность государственного управления, не распространяются в должной мере.
В-третьих, медленное развитие инновационной экономики ведет к недостаточному присутствию на рынке отечественных информационных технологий.
В-четвертых, высокий уровень «информационного неравенства» (использования информационных технологий) в различных субъектах федерации и различными слоями населения.
В-пятых, возрастают угрозы информационной безопасности.
Несмотря на то, что на протяжении многих лет осуществляется информатизация государственных органов власти, в их работе используется большое количество компьютерного и сетевого оборудования, но недостаточно развиты прикладные информационные системы, а также инфраструктурные системы электронного правительства[82].
Правовое регулирование, прежде всего, должна быть направлено на действенное информационное обеспечение функционирования основных институтов власти. Эффективность государственного управления в целом достигается урегулированием процедур информационного обеспечения и информационного взаимодействия органов всех ветвей государственной власти по горизонтали, внутри ветвей – по вертикали, включая органы местного самоуправления. Необходимо установить права, обязанности и ответственность в сфере этого взаимодействия, а также в сфере информационного взаимодействия упомянутых органов с гражданами и юридическими лицами. Должен быть разработан механизм обеспечения совместимости информационных ресурсов, информационных систем, средств телекоммуникации для информационного взаимодействия всех субъектов, участвующих в подготовке и реализации управляющих решений. Следует определить порядок создания и функционирования информационно-аналитических служб, обеспечивающих принятие обоснованных решений, определить их ответственность за качество и полноту предоставляемой информации. Необходимо предусмотреть реализацию обратной связи между органами государственного управления и самоуправления, с одной стороны, и гражданами, их объединениями и организациями, с другой стороны.
Как отмечают Б. В. Кристальный и Ю. А. Нисневич, для информационного обеспечения процессов укрепления российской государственности необходим закон об информационном обеспечении институтов власти Российской Федерации.
Для укрепления и развития федерализма необходимо законодательно закрепить тесное, постоянное и эффективное информационное взаимодействие федеральных органов, органов субъектов Федерации, органов местного самоуправления, которое должно строиться с учетом особенностей субъектов Федерации, обусловленных их демографическими, экономическими, социальными, языковыми и другими условиями. Необходимо четко определить, что в информационной сфере конкретно вправе делать государственные органы Российской Федерации и субъектов Федерации. Должны быть определены основные направления создания, поддержания и развития единого информационного пространства России, информационной инфраструктуры страны в целом и регионов. Для того чтобы эффективно реализовывать информационное взаимодействие, необходимо создать условия для успешной деятельности соответствующих региональных организаций. Должно быть регламентировано обязательное представление информации органами местного самоуправления органам управления субъектов Федерации и органами управления субъектов Федерации органам управления Федерации, а также в обратном порядке. Следует установить правила формирования региональных информационных ресурсов, доступа к ним и их использования. Для урегулирования всех перечисленных вопросов необходимо разработать федеральный закон об информационном взаимодействии Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований[83].
Как отмечал С. А. Анисимов, правовая система Российской Федерации в сфере гражданского законодательства содержит правовые акты и нормы, отвечающие требованиям правового информационного общества. Они имеют хорошую информационную базу для эффективного применения новых информационных технологий, в том числе правовых систем с элементами интеллектуальной поддержки. На созданной правовой базе идут разработка и внедрение имеющих большое общественное значение общегосударственных информационных систем, связанных, например, с ведением государственных реестров (юридических лиц, недвижимости, сделок с ней и т. п.). В то же время в сфере налогового и административного права законодательство не отвечает современным требованиям. В частности, нарушаются основополагающие информационные (и правовые) принципы, например принципы однократности ввода и совместимости исходных данных, алгоритмической структурности и модульности, разделения функций и т. д., что нарушает целостность информационного и правового пространства страны, мешает созданию общегосударственных информационных систем, затрудняет применение новых информационных и интеллектуальных технологий, создает условия для нерационального расходования государственных средств, коррупции и беззакония. Поэтому необходимо радикально изменить ситуацию, руководствуясь, в частности, научными критериями информатики и теории права[84].
В нормативно-правовых актах обязательно закрепляется компетенция государственных и муниципальных органов в сфере сбора, хранения, аналитической обработки и распространения сведений, что является одним из важнейших правовых компонентов информационного обеспечения. Законодательство РФ закрепляет структуру и компетенцию федеральных органов. В отраслях и сферах управления соответствующие министерства и ведомства определяют содержание функций и полномочий в сфере обеспечения отраслевых информационных систем и сетей. Взаимосвязь технологической основы информационного обеспечения, включающей в себя компьютеры, программное обеспечение, топологии интегральных микросхем и т. д. с правовой прослеживается при разработке и реализации программ информатизации всех уровней[85].
Если исходить из того, что термин «механизм» (от гр. «mechane») определяется как внутренняя система функционирования чего-либо, то механизм реализации субъективного права можно понимать как социально обусловленный и законодательно определенный комплекс согласованных действий правообладателя и других субъектов, наделенных обязанностями, в целях получения заинтересованной личностью социального блага[86].
Понятие «механизм правового регулирования» является более общим по отношению к термину «механизм реализации права». В то же время С. С. Алексеев указывает, что «правовое регулирование по своему фактическому итогу выражается в реализации права»[87]. Он выделяет такие стадии механизма правового регулирования, как общее действие юридических норм, возникновение прав и обязанностей и непосредственная их реализация в фактическом поведении субъектов[88].
И. Л. Бачило определяет понятие информационного обеспечения как совокупность информационных технологий, информационных систем и сетей, информационного ресурса, и других объектов информационной структуры[89].
По мнению И. А. Кубасовой, понятие «информационное обеспечение государственного управления» необходимо определить как целесообразную, повседневную деятельность органов власти и управления различных уровней, направленную на повышение уровня эффективности реализуемых ими управляющих воздействий. На основании этого можно рассмотреть природу информационного обеспечения государственного управления, учитывая следующие моменты: во-первых, как направленные информационные потоки между государственными органами власти и объектами их управления; во-вторых, как административную деятельность государственных органов власти, в результате которой собирается и анализируется управленческая информация; в-третьих, как правовое средство государственного управления, придающее объектам управления новые качественные характеристики; как особый механизм реализации управленческих целей[90]. Такое описание понятия позволяет аргументировать вывод о том, что информационное обеспечение государственного управления представляет собой системное, многоаспектное, комплексное правовое явление.
Следует подчеркнуть, что особое место в механизме информационного обеспечения государственного управления занимает государственный информационный контроль, который существовал и продолжает существовать во всех известных истории типах и видах государств, включая античные полисы, феодальные республики, тоталитарные режимы и современные демократии Запада. Более того, тот хорошо известный факт, что именно «государство, а не предприниматель-новатор в своем гараже как в Америке, так и во всем мире было инициатором информационно-технологической революции»[91], явился, по крайней мере, отчасти следствием настойчивых усилий государства сделать свой контроль над информацией если не монопольным, то эффективным. Признание необходимости его существования, равно как и повышения качества информационного обеспечения политики государства, не является ни данью отечественной «имперско-державной традиции», ни уступкой западному этатизму. Информационный контроль – такая же имманентная составляющая государственной деятельности, как взимание налогов или оборона страны. Суть здесь заключается не в самом факте государственного контроля над информационной деятельностью, а в качестве, методах и формах обеспечения информационной политики государства.
Государственное регулирование использования информационных технологий в политической деятельности государства, включая и его контроль над информацией, неизменно входит в любой известный истории «набор» этих средств, является важным (а при умелом использовании и очень эффективным) инструментом проведения внешней политики. Даже кардинальные перемены в формах и способах осуществления государственной власти – изменения политического режима, смена способов формирования и ротации политической элиты, а также ее состава, перестройка механизмов выработки и проведения государственной политики – не отменяют государственного информационного контроля. Однако любое из перечисленных и многие другие обстоятельства могут изменить методы его осуществления. Правильное понимание роли и места государства в информационной сфере общественных отношений или (что, конечно, не одно и то же) в информационном обществе дает возможность оценить перспективы его информационной деятельности внутри страны и за рубежом[92].
Определяя предметные области правового регулирования информационного обеспечения государственного управления, И. Л. Бачило подчеркивает, что это сфера управления, объединяющая в себе результаты многих отраслей управления, например: обеспечение занятости населения, управление развитием экономики, всех систем жизнеобеспечения человека, мониторинг, учет, статистика. Результатом этих отраслей управления служит информационный ресурс[93].
Если исходить из того, что информационное обеспечение – это системная совокупность методов, средств и концепций, предназначенных для обеспечения информацией пользователей (потребителей) информации, то особую роль в эффективном информационном обеспечении играют государственные информационные ресурсы[94].
В свою очередь, по мнению А. Д. Ершова и П. С. Копаневой, при реализации информационного обеспечения в таможенном деле необходимо: в ходе реализации концепции таможенной информатизации России больше внимания уделять законодательству о собственности и юридической документалистике, а точнее – праву собственности на документированную информацию; на информационные системы; обязанностям и ответственности государственных структур за формирование государственных информационных ресурсов (т. е. информационным ресурсам, созданным на средства государственного бюджета) и предоставление их пользователям; обязанности организаций, предприятий, граждан направлять необходимую документированную информацию для формирования государственных информационных ресурсов; обязанности государства создавать оптимальные условия для развития информационных процессов, информатизации и индустрии информатизации[95].
В то же время Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 годы)» предусматривает необходимость создания государственной информационной системы, которая обеспечит техническое регулирование Таможенного союза, например: будут сняты избыточные административные барьеры при декларировании товаров; снижены затраты (временные и финансовые) при процедуре оформления декларации о соответствии; созданы условия, обеспечивающие свободное перемещение товаров по территории Таможенного союза; повышена информированность приобретателей.
Следует отметить, что исследования в сфере информационного права никоим образом не отменяют необходимости проведения научно-правовых исследований в других отраслях права по проблемам реализации информационной функции государства.
Прежде чем рассмотреть механизм государственного управления в информационной сфере, определим понятие «информационная сфера». Анализ ст. 3 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» позволяет сделать вывод, что под информационной сферой можно понимать сферу информации, информационных технологий и защиты информации. Отсюда следует, что под информационной сферой мы понимаем сферу деятельности, направленную на создание, преобразование, сохранение, распространение и потребление всей совокупности информации, которая формирует основу управления обществом, в том числе основу государственного управления. Исходя из этого, попытаемся инициировать более строгое рассмотрение механизмов государственного регулирования информационной сферой, определив ее через решение проблемы информатизации.
В свою очередь государственное управление в информационной сфере – это специфический вид социального управления, при котором все органы государственной власти реализуют свои властные полномочия (при широком толковании данного понятия) либо только органы исполнительной власти (при узком понимании), направленные на регулирование общественных отношений, возникающих в связи с оборотом информации в социальных системах.
В науке административного права категория «государственное управление» исследована наиболее подробно и именно в ней закрепилось как господствующее понимание под термином «государственное управление» формы практической реализации исполнительной власти в ее собственном смысле[96]. Однако Ю. М. Козлов указывал, что государственное управление может трактоваться и как синоним государственно-управленческой деятельности в широком смысле[97].
В. М. Манохин подчеркивает, что государственное управление предстает (прежде и теперь) в трех вариантах: как деятельность по руководству государственными делами в полном их объеме всеми органами государственной власти (представительными, исполнительными, судебными и т. д.); как часть общегосударственной управленческой деятельности по реализации исполнительными органами своих полномочий и управление в органе государственной власти и вообще в любой государственной организации их внутренними делами[98]. Ю. Н. Старилов также выделяет два подхода к определению государственного управления: в широком смысле – это деятельность, регулирующая функционирование государства в целом (то есть представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и иных органов) и государственное управление в узком смысле как административная деятельность (то есть исполнительных органов власти)[99]. С точки зрения Г. В. Атаманчука, «государственное управление – это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу»[100].
Термин «государственное управление» понимается нами именно в широком смысле слова, то есть как реализация властных полномочий органами государственной власти всех ветвей власти: представительной, исполнительной, законодательной и т. д.
Еще К. Маркс писал, что «администрация есть организующая деятельность государства»[101], а следовательно, именно правовое регулирование использования информационных технологий в деятельности государства является определяющей, практически организующей силой, способной обеспечить эффективное функционирование государственных органов всех ветвей власти: исполнительной, законодательной и судебной.
Существующего правового регулирования использования информационных технологий в деятельности высших государственных органов власти и управления явно недостаточно, особенно в направлении генерации стратегических целей (доктрин), а также выбора обоснованного курса страны, анализа и разработки сценариев развития общества и мира, которые способствовали бы упреждению кризисных ситуаций. Именно значительное усиление государственного управления в этих направлениях направлений способно дать заметный эффект и улучшить положение дел.
Говоря о проблемах правового регулирования, направленного на информационное обеспечение высших государственных органов власти, А. Б. Агапов отмечает: «Обеспечение информационных потребностей высших органов государственной власти осуществляется выделенными системами специальной информации, к числу источников которой относятся материалы разведывательной деятельности, экономическая информация мобилизационного назначения и другие сведения. Использование информационных методов в целях обеспечения безопасности средств шифрованной связи содействует возникновению особой разновидности информационных отношений, субъектом которых является централизованная система органов правительственной связи и информации РФ, а объектом – информационная безопасность высших органов законодательной и исполнительной власти»[102].
Информационному обеспечению в сфере общественно-творческой деятельности свойственны особые методы правового регулирования. Одним из наиболее распространенных видов информационных отношений являются отношения граждан, создающих общественные объединения, и государственных органов, возникающие при регистрации уставов объединений, а также в процессе внесения в уставы изменений и дополнений[103].
Выработка эффективной стратегии информационного обеспечения внешнеполитической деятельности РФ – проблема сложная, требующая анализа системы политических, управленческих, информационных и многих других отношений внутри российского социума, не говоря уже о его взаимодействии с другими факторами мировой политики. Важнейшее значение при этом имеет политическое решение о выборе стратегии, определении ее общей направленности, обеспечивающей как возможно более полное достижение поставленных целей, так и информационную безопасность внешнеполитической деятельности.
Анализируя ситуацию этого выбора, В. А. Садовничий формулирует две возможных стратегии: 1) стратегия реакции на события, факты или угрозы и минимизации их негативных последствий; 2) стратегия упреждающего контрдействия. Оценивая их эффективность, он подчеркивает, что «обе стратегии взаимно дополняемы. У каждой есть свои основания. Какой бы плотной ни была сеть противодействия, предупреждения, устрашения – будут возникать как предпосылки, так и нарушения информационной безопасности. Следовательно, необходима адекватная реакция на них. Вместе с тем, наличие упреждающих мер существенно повышает надежность всей системы безопасности. Средства, затраченные на развертывание упреждающих действий, на порядок ниже тех расходов, которые идут на устранение причин и последствий нарушений информационной безопасности»[104]. Применительно к рассматриваемой теме эти суждения означают, что стратегия информационного обеспечения внешнеполитической деятельности России не должна носить исключительно оборонительный характер и не может быть направлена только на защиту информационной безопасности. Наряду с защитой информационная стратегия должна предусматривать возможность активных наступательных действий, задавать ориентиры при проведении информационных акций, способствующих успеху нашего государства в политическом противоборстве и сотрудничестве на мировой арене. Именно этот успех в конечном счете служит мерилом эффективности стратегии информационного обеспечения внешнеполитической деятельности Российской Федерации.
Предлагаемый подход к выработке стратегии информационного обеспечения внешнеполитической деятельности Российской Федерации и оценке ее эффективности, насколько известно, не вызывает принципиальных возражений у отечественных исследователей, специалистов, работающих над решением многообразных задач, возникающих в этой области. Однако конкретные пути достижения стратегических целей, практические шаги по их реализации, место и последовательность проведения тех или иных акций на мировой арене вызывают оживленную дискуссию[105]. Так, видный специалист по ведению информационного противоборства в политической и военной сферах И. Н. Панарин, рассматривая основные направления деятельности органов государственной власти России во внешней политике, исходит из того, что «Европа готова к сближению с Россией, но сближение должно быть прежде всего информационным, а затем экономическим». При этом он считает, что необходима срочная, но «постепенная информационная интеграция России и европейских стран, прежде всего с Германией, Австрией, Францией. Это должно произойти к 2002 году». Следующие вехи на этом пути И. Н. Панарин видит так: «2002–2004 годы – информационная интеграция с Италией, Швейцарией, Грецией, Финляндией; 2005 год – создание Европейской единой интегрированной информационной сети… 2010 год – Единое европейское информационное сообщество»[106]. В противоположность этому другие аналитики указывают, что участие в международной интеграции «путем попыток жить на равных с богатыми странами можно, только принеся в жертву часть экономической и политической независимости». Отмечая, что «Россия серьезно отстала от мировой цивилизации – технически, инфраструктурно, экологически, социально, информационно», они подчеркивают, что «для того же, чтобы войти в клуб влиятельных богачей на равноправной основе, необходимо поднять технологический уровень российской промышленности до мирового, а также значительно поднять уровень и качество жизни»[107]. Отсюда следует, что для выработки и реализации эффективной государственной стратегии информационного обеспечения внешней политики Российской Федерации сегодня необходимы как специальная разработка широкого спектра научных проблем информационной деятельности государства, так и ясное понимание значения активного, целенаправленного информационного воздействия на общество в целях повышения уровня его гражданских и духовных потребностей и запросов[108].
Таким образом, механизм информационного обеспечения внешней политики включает в себя не только систему, объединяющую концепции, методы и средства, предназначенные для обеспечения информацией пользователей (потребителей) информации, но и систему методов и средств формирования информационных потребностей пользователей (потребителей) информации.
Совершенно ясно, что информационная основа развития нашей страны может сыграть свою выдающуюся роль только в условиях совершенной информационной инфраструктуры. Для ее создания, внедрения и придания ей роли эффективного средства реализации задач, стоящих перед нашим государством и обществом, прежде всего, необходимо обеспечить соответствующую правовую базу. Здесь особое место занимают вопросы создания и использования в России высоких информационных технологий, включая вопросы закупки технологий и аппаратных средств за рубежом, а также регулирования конкурентной среды на отечественном рынке высоких информационных технологий и продукции, выпускаемой на их основе. Важным является урегулирование вопросов эффективной интеграции телекоммуникаций, компьютерных сетей, хранилищ информационных ресурсов и пользователей. Необходимо определить механизмы широкого внедрения и применения ориентированных на конечного пользователя методов и режимов работы на основе международных стандартов, рассмотреть вопросы сочетания открытости и конфиденциальности функционирования национальной информационной инфраструктуры. Следует разработать эффективную систему учета различных аспектов действий пользователя и соответственно возмещения затрат[109].
