М. Ю. Вилкова
Членство в Европейском союзе
Учредительными договорами ЕС установлены следующие изъятия86:
1) в области экономического и валютного союза (введение евро) – правила не применяются к Дании (Протокол № 16);
2) в сфере пространства свободы, безопасности и правосудия – правила не применяются к Дании (Протокол № 22);
3) в сфере применения Хартии ЕС об основных правах – положения не применяются в отношении судов и трибуналов Польши (Протокол № 30);
4) разрешено применение национального законодательства в отношении тихоокеанского франка в Новой Каледонии, Французской Полинезии, Уоллисе и Футуне для Франции (Протокол № 18);
5) правила статьи 14 Статута Европейской системы центральных банков Европейского центрального банка не применяются при осуществлении Национальным банком Дании своих функций на территории Дании, не являющейся частью ЕС (Протокол № 17);
6) сохранение действующего законодательства по вопросам приобретения вторых домов – для Дании (Протокол № 32).
Договорами о присоединении к Европейским сообществам и ЕС установлены следующие изъятия87:
1) применение национального законодательства об абортах на Мальте (Протокол № 7 к Договору о присоединении к ЕС Чехии, Эстонии, Кипра, Латвии, Литвы, Венгрии, Мальты, Польши, Словении и Словакии 2003 г.);
2) приобретение и содержание недвижимости, оказание услуг на Аландских островах физическими лицами, не проживающими там, или юридическими лицами только с разрешения местных властей (Протокол № 2 к Договору о присоединении к ЕС Австрии, Финляндии и Швеции 1994 г.);
3) сохранение исключительного права на оленеводство за народом Саами (Протокол № 3 к Договору о присоединении к ЕС вступлении Австрии, Финляндии и Швеции 1994 г.);
4) изъятие из таможенной территории ЕС Канарских островов Сеуты и Мелильи (Протокол № 2 к Договору о присоединении к ЕЭС и Евратому Испании и Португалии 1985 г.).
Статья 20 ДЕС предусматривает возможность установления Советом ЕС продвинутого сотрудничества между государствами-членами (не менее 9) по их желанию в сферах, не относящихся к исключительной компетенции ЕС. Институт продвинутого сотрудничество предусмотрен в качестве исключительной меры, направленной на реализацию целей ЕС и укрепление интеграционного процесса, то есть большую степень интеграции по сравнению с остальными государствами-членами, которые, например, к ней еще не готовы. Порядок установления продвинутого сотрудничества предусмотрен статьей 329 ДФЕС.
В настоящее время продвинутое сотрудничество установлено в следующих сферах:
1) свободы, безопасности и правосудия (юрисдикции, применимого права, признания и приведения в исполнение решений о режимах собственности смешанных браков – между 18 государствами – членами ЕС88, права, применяемого к бракоразводному процессу – между 14 государствами – членами ЕС89);
2) налогообложения (налога на финансовые операции – между 11 государствами – членами ЕС90);
3) коммерческой деятельности (создание единой патентной защиты – между 24 государствами – членами ЕС91).
Главная особенность продвинутого сотрудничества состоит в открытости и альтернативности присоединения к нему остальных государств – членов ЕС, а также неприменении правил, установленных в рамках такого сотрудничества, в качестве «acquis вступления» для государства-кандидата.
Особенностью ЕС также является наличие у государств-членов заморских стран и территорий. Заморские страны и территории (ЗСТ)92 – неевропейские страны и территории, имеющие особые отношения93 с одним из государств – членов ЕС (Данией, Нидерландами и Францией). По сути данные территории, хоть официально и перестали называться зависимыми, тем не менее находятся под суверенитетом данных государств – членов ЕС, но, поскольку не являются территорией данных государств, в отличие от «отдаленных территорий ЕС»94, соответственно, не являются частью ЕС и не входят в единый рынок ЕС. Расположены ЗСТ в Атлантическом, Северном Ледовитом, Южном (Антарктическом) и Тихом океанах, а также на Карибах. Европейская комиссия подчеркивает наличие исторических, институциональных и политических связей между ЕС и ЗСТ. Потенциал ЗСТ состоит в том, что, будучи широко распределены территориально, они тем не менее являются носителями ценностей ЕС. В настоящее время таких стран и территорий 1395. Список ЗСТ перечислен в Приложении II к ДФЕС и является исчерпывающим96. Таким образом, изменения в данный перечень ЗСТ могут быть внесены только государствами-членами и подлежат ратификации.
Статус ЗСТ определяется специальными нормами ЕС – частью четвертой ДФЕС и решениями Совета ЕС. Остальное законодательство ЕС не распространяется на данные территории.
Частью четвертой ДФЕС установлены общие положения относительно ЗСТ. Предусматривается установление режима ассоциации ЕС с такими странами и территориями в целях содействия их экономическому и социальному развитию, а также установления тесных экономических связей между ними и ЕС. В настоящее время в Ассоциацию входят все ЗСТ.
Детализация положений относительно правил и процедуры Ассоциации осуществляется решениями Совета ЕС (статья 203 ДФЕС). Установление норм внутренним правом ЕС является главным отличием Ассоциации заморских стран и территорий от ассоциаций ЕС с третьими странами. Такие решения принимаются с 1964 г., как правило, на определенный период времени. В настоящее время действует решение Совета ЕС 2013/755/ЕС от 25 ноября 2013 г.
Режим ассоциации предполагает:
1) применение привилегированного торгового режима;
2) запрет дискриминации в отношении права граждан и юридических лиц на учреждение собственного дела в других государствах-членах и ЗСТ;
3) оказание финансовой поддержки ЗСТ через специализированные фонды ЕС.
Среди ЗСТ особое положение занимает Гренландия, которая из территории ЕС перешла в ЗСТ. В отличие от остальных ЗСТ, Гренландия по-прежнему является территорией Дании. Отношения между ЕС и Гренландией регулируются Протоколом № 34 к ДЕС и ДФЕС об особых договоренностях с Гренландией, которые сводятся к возможности снятия таможенных пошлин и количественных ограничений на ввоз в ЕС рыболовной продукции из Гренландии в обмен на доступ к ее рыболовным промыслам судов ЕС. Положения части IV ДФЕС применяются с учетом положений данного Протокола (статья 204 ДФЕС). Подробнее об изменении статуса Гренландии рассмотрено в параграфе 3.1 данной работы. При толковании вторичного права Суд ЕС исходит из принципа прямого действия даже в том случае, когда действия осуществляются не только на территории Дании, но и на территории Гренландии. В частности, при рассмотрении дела C-327/15 относительно токования положений Директивы Европейского парламента и Совета 2002/22/ЕС от 7 марта 2002 г. об универсальных услугах и правах пользователей в отношении сетей электронных коммуникаций и услуг (Директива об универсальных услугах) и, в частности, ее статьи 32, Суд ЕС приходит к заключению, что данная норма должна толковаться как норма прямого действия, исключающая национальное законодательство. Тот факт, что предприятие предоставляет такую услугу не только на территории Дании, но и на территории Гренландии, не имеет значения для толкования положений данной директивы.
Прекращение членства в ЕС возможно на основе добровольного выхода. Порядок добровольного выхода предусмотрен статьей 50 ДЕС, принятой в 2007 г. и впервые примененной в 2017 г. Великобританией97. Исключение из состава ЕС учредительными договорами не предусмотрено.
Как отмечают Г. Шермерс и Н. Блоккер, «процедура выхода из ЕС носит более наднациональный характер, чем процедура вступления, основанная на соглашении между новым государством-членом и другими государствами-членами»98. Подчеркивается, что отличие процедуры выхода из ЕС от выхода из других международных организаций заключается в ключевой роли институтов ЕС, которую они играют в переговорном процессе, в то время как схожесть процедуры состоит в том, что только государство-член принимает решение о таком выходе.
Как уже упоминалось в параграфе 1.1 данной работы, от прекращения членства следует отличать приостановление прав, вытекающих из членства. Не является исключением из данного правила и ЕС: абзацем вторым пункта 3 статьи 7 ДЕС установлено, что при приостановлении отдельных прав обязанности, которые возлагаются на соответствующее государство – член ЕС учредительными договорами ЕС, сохраняют обязательную силу для данного государства.
Из трех оснований приостановления отдельных прав, вытекающих из членства, известных международному праву99, статья 7 ДЕС формулирует одно основание – установление Европейским советом факта серьезного и устойчивого нарушения со стороны государства – члена ЕС ценностей, указанных в статье 2, то есть уставных ценностей. В частности, говорится о приостановлении права голоса представителя правительства конкретного государства-члена в Совете ЕС.
Предусмотрена специальная процедура принятия такого решения, которую в свою очередь можно подразделить на превентивные меры, приостановление прав, решение об изменении или прекращении действия приостановления прав.
Превентивные меры заключаются в установлении «наличия явного риска серьезного нарушения» ценностей ЕС:
1) мотивированное предложение одной трети государств – членов ЕС, Европейского парламента или Европейской комиссии, направленное в Совет ЕС;
2) получение Советом ЕС согласия Европейского парламента;
3) заслушивание Советом ЕС соответствующего государства – члена ЕС и возможное направление ему рекомендаций, принятых большинством в четыре пятых голосов своих членов;
4) установление Советом ЕС, действующим большинством в четыре пятых голосов своих членов, наличия явного риска серьезного нарушения ценностей ЕС, закрепленных в статье 2;
5) регулярный мониторинг Советом ЕС наличия оснований, которые привели к установлению факта «наличия явного риска серьезного нарушения» указанных ценностей.
Понятие «серьезного нарушения ценностей» не приводится, и, следовательно, решение вопроса о том, является ли конкретное нарушение серьезным или нет, остается на рассмотрение Европейского парламента и Совета ЕС, который при принятии соответствующего решения устанавливает «серьезность» нарушения.
Приостановление прав, вытекающих из членства, происходит следующим образом:
1) одна треть государств – членов ЕС или Комиссии направляет предложение в Европейский совет об установлении факта серьезного и устойчивого нарушения государством – членом ЕС ценностей, установленных статьей 2;
2) Европейский совет получает согласие Европейского парламента;
3) Европейский совет предлагает соответствующему государству – члену ЕС представить свои замечания;
4) Европейский совет единогласным решением устанавливает факт серьезного и устойчивого нарушения ценностей ЕС;
5) Совет ЕС квалифицированным большинством принимает решение о приостановлении отдельных прав, вытекающих из применения учредительных договоров ЕС к данному государству – члену ЕС.
Для данной процедуры, по сравнению с превентивными мерами, установлен более сложный порядок принятия решения, в частности, решение об установлении факта принимается единогласно остальными 27 членами Европейского совета.
В ответ на изменение ситуации, которая привела к введению таких мер, Совет ЕС квалифицированным большинством голосов вправе принять решение об изменении или прекращении действия принятых мер относительно приостановления отдельных прав.
Для рассмотренных выше случаев предусмотрен особый порядок голосования в Европейском парламенте, Европейском совете и Совете ЕС, установленный статьей 354 ДФЕС, в частности, неучастие в голосовании соответствующего государства.
На практике ЕС дважды в качестве превентивной меры рассматривал наличие риска серьезного нарушения ценностей ЕС: в ситуации с Польшей, Европейский парламент принял резолюции от 1 марта 2018 г. относительно применения пункта 1 статьи 7 ДЕС к Польше100, в случае с Венгрией Европейский Парламент принял резолюцию от 17 мая 2017 г. относительно ситуации в Венгрии101.
В ситуации с Польшей указывалось на отсутствие независимого и законного конституционного контроля, а также принятие Парламентом Польши нового законодательства по реформированию судебной системы, которое вызывает серьезную обеспокоенность в отношении независимости судебных органов и значительно увеличивает системную угрозу верховенству права в Польше.
В ситуации с Венгрией обеспокоенность ЕС вызвали вопросы, связанные с функционированием конституционной и избирательной систем, независимостью судебных и других институтов, а также связанные с правами судей, коррупцией и конфликтом интересов, конфиденциальностью и защитой данных, свободой самовыражения, академической свободой, свободой ассоциаций, правом на равное обращение, правами меньшинств, основными правами мигрантов, беженцев, экономическими и социальными правами.
В ЕС наиболее выраженно по сравнению с другими межгосударственными объединениями осуществляется взаимодействие системы государство – член – ЕС. Такое взаимодействие происходит на всех этапах: при возникновении членства, в процессе функционирования ЕС, а также при выходе государства из состава ЕС.
При учреждении Европейских сообществ и ЕС именно государства сформулировали положения о том, каким будет объединение. Вступление договора в силу зависело от его ратификации в каждом государстве-учредителе.
При присоединении к ЕС новых государств вносятся изменения в учредительные договоры, в том числе по вопросам распределения количества представителей государств-членов в органах ЕС, порядок подсчета большинства голосов, вопросам финансового характера.
В обоих случаях ЕС оказывает влияние на правовую и институциональную системы государств-членов102. Правовое влияние выражается в следующем: согласно принципу верховенства и прямого действия права ЕС оно становится частью национальной правовой системы государств – членов ЕС, нормы относительно ЕС закрепляются в Конституциях (Основных законах) этих государств, осуществляется имплементация вторичного права ЕС в национальные правовые системы. Институциональное влияние связано с тем, что действующей системе органов власти в государстве, которое приобрело статус члена ЕС, необходимо адаптироваться под систему органов власти ЕС. Иногда это проявляется в создании специальных органов.
В процессе функционирования ЕС происходит постоянное взаимодействие данной системы: из представителей государств формируют органы ЕС, которые осуществляют непосредственную деятельность ЕС, в том числе принимают акты вторичного права. Происходит изменение внутреннего законодательства государств-членов. Государства-члены осуществляют финансовые выплаты в бюджет ЕС, в свою очередь ЕС оказывают помощь отдельным странам на период их адаптации после вступления в ЕС.
При выходе государства-члена из состава ЕС происходит разрыв связей между государством и ЕС, что является более сложным процессом, чем при вступлении государства в ЕС. Подлежит урегулированию широкий круг вопросов: применение законодательства ЕС и юрисдикция Суда ЕС в выбывающем государстве, гражданство ЕС, социальные вопросы, институты и архивы ЕС, находящиеся на территории выбывающего государства, финансовые вопросы. ЕС необходимо внести изменения в учредительные документы относительно распределения количества представителей государств в институтах ЕС, определения квалифицированного большинства при голосовании. Иными словами, возникают те же вопросы правового и институционального характера, что и при вступлении государства, только в противоположном направлении. При выходе элемента из состава целого также нужен переходный период, возможно, даже более продолжительный. В ближайшее время Великобритании предстоит решить все эти вопросы.
В зарубежной доктрине рассматривается также концепция «расширенного многостороннего и двустороннего сотрудничества» как вид интеграции без членства в ЕС. Автором данной концепции является А. Лазовский103. В качестве примеров такого сотрудничества приводятся Норвегия, Исландия, Лихтенштейн и Швейцария. Такое сотрудничество возможно для государств, которые по каким-либо причинам не могут или не желают вступить в ЕС. Он утверждает, что «существование расширенного многостороннего и двустороннего сотрудничества приведет к созданию правового пространства ЕС. Понятно, что в центре будет единая правовая база ЕС, вокруг – третьи страны, которые принимают такую модель интеграции. Это создает новое направление в рассуждениях о гибкости и разноскоростной Европе»104.
Подводя краткий итог главе 1, можно отметить следующее.
1. Членами ЕС могут быть только государства. Членство в ЕС различных территориальных образований, не являющихся государствами, а также других международных организаций не предусмотрено. При этом ЕС является членом более 30 межгосударственных объединений.
2. Отличие института «членства» в Европейском союзе от членства в других межгосударственных объединениях проявляется в единстве и дифференциации условий его возникновения и прекращения.
Единство, в частности, выражается в необходимости выполнения условия о прямом действии и верховенстве норм ЕС, закреплении в учредительных договорах единых правил вступления в ЕС, возможности приостановления отдельных прав, вытекающих из членства, а также определении специальных условий и порядка прекращения членства в ЕС.
Дифференциация, в частности, выражается в подходе институтов ЕС к определению государства «европейским», в установлении изъятий для отдельных государств-членов на основе договоров о присоединении, а также в реализации временных переходных мер для адаптации новых государств-членов.
3. Членство в ЕС характеризуется разнообъемностью прав и обязанностью государств, проявляющейся, с одной стороны, в возможности установления изъятий для отдельных государств-членов, с другой стороны, в возможности перехода к продвинутому сотрудничеству некоторыми государствами-членами в конкретных вопросах углубления интеграции. Действие изъятий не препятствует участию в продвинутом сотрудничестве, если они не касаются тех сфер, где учреждается продвинутое сотрудничество.
4. Эволюция положений о членстве в Европейских сообществах и Европейском союзе, происходившая в шесть этапов, демонстрирует усложнение с процессом времени как самой процедуры присоединения, так и условий возникновения и прекращения членства в ЕС.
На первых трех этапах (1951–1956 гг., 1957–1985 гг., 1986–1991 гг.) происходило постепенное усложнение процедуры присоединения в институциональном аспекте, выразившееся в последовательном расширении участвующих в принятии решения институтов Европейских сообществ.
На четвертом и пятом этапах (1992–1996 гг., 1997–2003 гг.) происходило усложнение условий присоединения, выразившееся в расширении самих условий и появлении дополнительных критериев присоединения.
На шестом этапе (2004 г. – н/в) наблюдается комбинация и совершенствование изменений, как в институциональном аспекте, так и в подходах к установлению условий присоединения. Главной особенностью данного этапа является введение специальной процедуры выхода из состава ЕС.
5. В положениях учредительных договоров ЕС определяются юридические основания возникновения, приостановления и прекращения членства.
Юридическим основанием:
– возникновения членства в ЕС является заключение международного договора о присоединении (многосторонний акт);
– приостановления членства является решение Совета ЕС (односторонний акт);
– прекращения членства является направление уведомления (нотификация) государства-члена в Европейский совет о намерении выйти (односторонний акт).
В положениях учредительных документов зафиксированы возможность принудительного приостановления прав, вытекающих из членства (ст. 7 ДЕС), и возможность добровольного выхода из состава объединения (ст. 50 ДЕС). Добровольное приостановление прав и принудительное исключение учредительными договорами ЕС не предусмотрено.
6. Приостановление прав, вытекающих из членства в ЕС, возможно при установлении факта «серьезного и устойчивого нарушения» государством-членом уставных ценностей. В отличие от других межгосударственных объединений, нарушение финансовых обязательств или приостановление членства в других взаимосвязанных организациях не являются основаниями для приостановления прав.