Коллектив авторов
Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов

Экспертное сопровождение правотворческой и правоприменительной практики в системе мер по борьбе с коррупцией

Волынский А. Ф., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры криминалистики Академии экономической безопасности МВД России

Прорвич В. А., доктор юридических наук, доктор технических наук, профессор, профессор кафедры налоговых расследований и судебно-экономических экспертиз Академии экономической безопасности МВД России

1. Для начала уместно, полагаем, напомнить о ставшем крылатым выражении К. Маркса: «Мудрый законодатель предупреждает преступление, чтобы не быть вынужденным наказывать за него». Коррупция и все, что с нею связано, относятся к той категории социальных явлений, истоки которых кроются в политических решениях, в умах законодателей и в результатах их деятельности. Это касается, прежде всего, уголовно-правовой политики, реальное отсутствие которой в четко определенных социально ориентированных принципах – это тоже политика, во всяком случае для криминализированной части общества.

С этих позиций, по нашему мнению, следует воспринимать нередко декларируемые, в том числе высокопоставленными государственными деятелями, установки: с преступностью не надо бороться, ее следует всего лишь контролировать; преступления в сфере экономики и финансов вовсе и не преступления, а «невинные шалости» деятелей вновь формируемых рыночных отношений и т. п. Подстать подобным установкам и «терминологические упражнения» в современном законотворчестве. В соответствии с некоторыми нашими законами оказывается, что сегодня действуют террористы, бандиты, убийцы и казнокрады, а правоохранительные органы и все законопослушное общество лишь противодействует им; бюджетные деньги не расхищаются, не разворовываются казнокрадами, а опять же «исчезают» на «нецелевые расходы».

Между тем язык закона призван выражать не только его суть, содержание, но и дух. Каждое его слово, каждый его термин несут в себе определенный энергетический и мобилизирующий запал. Это легко понять, представив в сравнении реакцию человека в определенной ситуации на клич «ура!» и на вопль «караул!». Несколько утрируя ситуацию, позволим себе заметить, что сегодня в борьбе с преступностью, а в частности с коррупцией, нас всех ориентируют на действия в духе «караул!».

2. Положение усугубляется судебной практикой – это к вопросу о механизме реализации принятых законов. Об этом более чем убедительно свидетельствует официальная статистика, особенно по борьбе с преступностью в сфере экономики. Из общей массы ежегодно регистрируемых преступлений в сфере экономики, т. е. возбуждаемых уголовных дел, в суды направляется четверть, а реально к уголовной ответственности привлекается лишь одно из десяти лиц, проходящих по этим делам. Не менее красноречиво говорят об этом и конкретные факты: предприниматель Ананьев (Калужская область) более двух лет выпускал фальсифицированную настойку боярышника, ежемесячно сбывал через аптеки около 2,5 млн флаконов, «заработал» таким путем 67 млн руб. – приговор суда по ч. 2 ст. 171 УК РФ – штраф 150 тыс. руб.; банкир-теневик Балаклеевский (г. Новосибирск) обналичил за четыре года более 13 млрд руб., «заработал» 32 млн руб. – приговор суда – 3,5 года условно и штраф 100 тыс. руб.; некто Мухамедшина (г. Казань) организовала изготовление и сбыт контрафактных дисков, у нее было изъято около 611 тыс. дисков и более 1700 матриц для их производства (сколько всего она их выпустила и сбыла осталось загадкой), однако суд не счел возможным даже оштрафовать ее, мотивируя это «бедственным положением» гражданки.

Перечень таких примеров можно продолжать очень долго. Они и определяют всю систему нашего уголовного судопроизводства в борьбе с преступностью, особенно в сфере экономики, кстати деморализуя и развращая тех, кто действительно хотел бы бороться с преступностью, раскрывать и расследовать преступления. Именно экономическая преступность, интегрируя в себе все иные виды преступлений, в том числе связанные с терроризмом, сепаратизмом, определяет общий уровень преступности и степень криминализации всего нашего общества.

Изложенное дает основание для вывода о необходимости определить такие уголовно-правовые меры и механизм их реализации, которые были бы адекватны тяжести и общественной опасности преступлений и делали бы невыгодным преступный «бизнес». Имеется в виду не только конфискация как вид наказания, но и соответствующие штрафные санкции, кратно превышающие причиненный обществу и государству, установленный следствием и судом ущерб.

Здесь уместно напомнить о законе «рационального выбора» как основополагающем законе экономического развития и экономики преступности (криминометрии), сущность которого заключается в объективном стремлении человека принимать в любой ситуации экономически выгодное для него решение – получить наибольшие блага при наименьших затратах^[12].

3. Системный характер проблем преступности и, в частности, коррупции не дает оснований для оптимизма в части их успешного преодоления без разработки и реализации адекватной системы мер, направленных на их решение, без четко определенной, ясно и понятно для всех граждан страны представленной уголовно-правовой политики. В ее основе должен быть признанный властью как основополагающий тезис, подстать рыночным отношениям, «совершать преступления не выгодно». Свое место в такой политике может найти и антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов, а упомянутый выше тезис должен стать ее конкретным ориентиром, ее основной целью.

Коль скоро коррупционная составляющая законов (нормативно-правовых актов) формируется в процессе законотворчества, а реализуется при их использовании, очень важно, чтобы такая «экспертиза» была не ситуативной, не по случаю злоупотребления несовершенством отдельных предписаний, а длящейся, работающей на опережение, на предупреждение возможных правонарушений.

При разработке законопроектов задачей этой экспертизы должны быть анализ и оценка данных, характеризующих, во-первых, предмет правового регулирования, его состояние, тенденции развития, а во-вторых, имеющихся и требуемых для решения соответствующих проблем материальных и финансовых средств. Очень важно также просчитать и спрогнозировать ожидаемые результаты от применения разрабатываемого нормативно-правового акта.

В рамках такого подхода применительно к уже принятому закону могут быть поставлены и решены более частные вопросы, например, на каких этапах проявилась его коррупционная составляющая и в чем она выражается. При этом объектом экспертного анализа могут стать вопросы, касающиеся:

а) состава разработчиков законопроекта и их связей с лицами, лоббирующими интересы криминально ориентированного бизнеса;

б) фактов, свидетельствующих об игнорировании замечаний и предложений в отзывах на законопроект, результатов его коллективной проработки;

в) процедуры широкого обсуждения законопроекта с использованием средств массовой информации и реализации его результатов;

г) процесса ведомственного согласования законопроекта, меры ответственности и компетентности чиновников, принимавших в этом участие.

Очевидно, что при этом должны быть задействованы не просто «умные головы», а коллективы опытных, социально ориентированных ученых, иначе говоря – их коллективный разум.

4. Следует учитывать, что антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов предполагает анализ особенностей, отраженных в тексте не только конкретного документа, но и в их совокупности. Попытки выявить элементы коррупционных проявлений в отдельно взятом правовом акте, как правило, будут безуспешны. Особое значение при этом приобретает методика экспертного исследования, в частности, использования в ней возможностей математического анализа и моделирования.

С математической точки зрения такие «обратные» задачи из-за наличия различного рода неопределенностей на каждом из этапов разработки, согласования и принятия окончательного текста нормативного правового акта являются некорректными. Строгий анализ показывает, что такие задачи имеют бесконечное множество решений. Поэтому вместо правильного результата в большинстве случаев применение традиционных методов может лишь привести к напрасным затратам материальных и временных ресурсов. Возникает также опасность принятия одного из ошибочных решений в качестве истинного.

Вместе с тем уже более 30 лет назад академиком А. Н. Тихоновым, разработавшим ряд способов решения аналогичных (некорректных) задач, было обращено внимание на важнейшую роль математического моделирования. Современные возможности вычислительной техники позволяют провести прямое моделирование вариантов любой сложности фактически в режиме реального времени. Точнее, учитывая сроки подготовки, согласования и принятия нормативного правового акта – с тысячекратным опережением.

Однако применение различных способов прямого моделирования накладывает строгие требования на полноту и достоверность «априорной» информации. Прежде всего, речь идет о получении максимально детализированной и достоверной информации об особенностях каждого шага подготовки законопроектов в соответствии с действующими регламентами. При этом важнейшее значение имеет информация о сложившейся реальной практике таких работ, включая сведения о субъективных и объективных проявлениях. То же самое относится и к детализации процедур межведомственного согласования данных документов.

Представляется целесообразным при проведении соответствующего анализа выделить важнейшие отраслевые особенности российской экономики в плане специфики и масштабов коррупционных проявлений. Особое внимание следовало бы уделить финансовой системе, специфике правового регулирования деятельности кредитных организаций. Необходимо учитывать и специфику государственно-частного партнерства на уровне его правового регулирования и правоприменительной практики.

5. Естественно, возникает вопрос об организационном и научно-методическом обеспечении антикоррупционной экспертизы правотворческой и правоприменительной деятельности. Полагаем, что основную ответственность в этом отношении могла бы взять на себя Общественная палата (об этом мы писали еще в 2006 г. при решении вопроса о ее создании), как орган, призванный защищать социально значимые интересы всего общества и обладающий правом законодательной инициативы.

Разумеется, что сама Общественная палата своими силами физически будет не в состоянии выполнить тот объем по существу научно-исследовательских работ, которые определяют (исходя из вышеизложенного) содержание таких экспертиз. Основу экспертной группы должны составлять ученые и иные специалисты по предмету правового регулирования, а также смежным отраслям знания. Общественная палата (ее представители), резервируя за собой право непредвзятой, объективной (в совокупности с иными фактическими данными) оценки заключения экспертов, не должна непосредственно участвовать в соответствующем исследовании. Ее роль заключается в назначении экспертизы, в определении предмета и объекта исследования, в формировании группы экспертов (с использованием специально созданного реестра ученых и иных специалистов) и в их обеспечении «материалами для исследования», надлежащими условиями работы.

Особо следует отметить роль в этом процессе наук уголовно-правового цикла, которая в годы реформ свелась в основном к комментарию того, что предлагается зачастую уже в виде принятых законов, разработанных «умными головами», к сожалению, не лишенными не только субъективизма, но и определенной заинтересованности. Именно поэтому в рамках рассматриваемого вида экспертизы особое внимание следует уделять изучению личности авторов законопроектов, других результатов их деятельности в данной сфере.