Коллектив авторов
Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов

Рассматривая эти два подхода, вне зависимости от того, какой из них наиболее целесообразен, важно обратить внимание на те риски, которые могут возникать в случае нереализации обозначенных подходов. Главенствующий риск – это проявление нерепрезентативных оценок коррупциогенности подвергаемых анализу проектов нормативных правовых актов и иных правовых документов. Без специальной подготовки, основываясь лишь на житейских, но не правовых понятиях и категориях, не исключено, что независимый эксперт может, образно говоря, «наваять» ошибочное заключение. Конечно, в этом случае, неимперативная обязательность учета заключения независимого эксперта выступает серьезной гарантией недопущения развития неблагоприятных последствий таких рисков. Однако, как гласит криминологическая мудрость, лучше предупредить правонарушение, не дожидаясь его совершения.

Иной вопрос, который также тесным образом связан с исключением рисков нерепрезентативности результатов анализа на коррупциогенность проектируемых нормативных правовых актов, лежит в плоскости антикоррупционной защищенности деятельности независимых экспертов. Не презюмируя потенциальную склонность экспертов к личной заинтересованности, продуцируемой коррупционным путем, в то же время нельзя исключать вероятность такого склонения с внешней стороны. Например, от заказчика экспертизы, который крайне не заинтересован в принятии того или иного нормативного правового акта. Предпосылки к такому сценарию имеют достаточно объективный характер, лежащий в плоскости недостатков современного отечественного законодательства, в частности, в связи с отсутствием правового регулирования лоббистской деятельности (во многих государствах существуют специальные законы «О лоббизме»).

В данном случае обеспечение объективности, достоверности или репрезентативности (в широком смысле этого слова) работы независимых экспертов, а также исключение у них коррупционной заинтересованности необходимо связывать с решением ряда вопросов:

– как определять правовое значение условий трудовой деятельности экспертов (например, его совместительство)?

– как относиться к случаям родственных и свойственных отношений независимых экспертов с лицами, инициирующими принятие нормативного правового документа или заказавшего экспертизу?

– если обнаруживается факт заинтересованности независимого эксперта, следует ли в таких случаях предусматривать механизмы самоотвода или отвода эксперта?

Почему делается акцент на важности этих вопросов? Оставление этих вопросов без решения, может выразиться в крайние формы решений – не исключено, что и в порядке гражданского искового производства. Это может выразиться в таком, например, сценарии, когда результаты независимой экспертизы при обнаружении коррупционной заинтересованности эксперта могут быть оспорены в судебном порядке.

Следует понимать, что независимый эксперт лишен гарантий защиты правомочий, которыми обладает государственный гражданский служащий, осуществляющий экспертизу исходя из своих должностных (служебных) обязанностей. На государственных гражданских служащих распространяется достаточно стройная система антикоррупционных запретов, ограничений, требований к служебному поведению. В конечном счете, имеется специальный институт разрешения конфликта интересов, который может снять вопросы и источники проблем, связанные с заинтересованностью служащего как эксперта. Помимо этого следует иметь в виду, что независимый эксперт, как приватный субъект, в случае его подкупа не всегда может быть привлечен к уголовной ответственности за совершение коррупционного правонарушения, за исключением тех случаев, когда он является служащим коммерческой организации (ст. 204 УК РФ).

С учетом представленных соображений, обеспечение антикоррупционной защищенности деятельности, связанной с проведением экспертизы на коррупциогенность, требует самого пристального внимания. Эту проблему нужно решать сообща в целях формирования практичного правового института экспертизы на коррупциогенность, делать это в согласованном порядке с Минюстом России. В этой части как представитель научно-образовательного учреждения Минюста России выражаю готовность участия наших специалистов в проработке этих вопросов.

К вопросу о логико-гносеологических средствах проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов

Барзилова И. С.,доктор юридических наук, профессор кафедры теории и истории государства и права Российской таможенной академии

Романова Е. А., аспирантка кафедры теории государства и права Саратовской государственной академии права

Оптимизация действующего законодательства в настоящее время связана с адекватным обозначением в нем соответствующих правовых средств. Появление как качественно новых инструментов, так и модернизация уже давно применяемого юридического инструментария придают особую актуальность вопросам, касающимся юридической техники. Высокий динамизм всей правотворческой сферы выдвигает на первый план проблемы, связанные с корректностью употребляемых дефиниций, их взаимной согласованностью в целях недопущения возникновения многозначности и путаницы в юридической терминологии, что особенно важно в плане проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов.

Коррупция, как негативное явление социальной действительности, вызывает серьезные проблемы, связанные с угрозой стабильности и безопасности любого общества. Она подрывает демократические институты и ценности, отрицательно сказывается на процессах нормативного упорядочивания общественных отношений, наносит существенный ущерб предполагаемым позитивным преобразованиям в социальном развитии^[6] К формам коррупции в государственном аппарате, где активно могут использоваться различного рода противоречия, возникающие между юридическими дефинициями, а также существующие пробелы и коллизии в действующем законодательстве, относятся: келейное проведение акционирования, залоговых аукционов, создание особых режимов, процедурно-организационная лояльность государственных служащих по отношению к конкретной коммерческой организации, осуществление трансграничных финансовых услуг и т. д. Несовершенство юридической терминологии может использоваться соответствующими должностными лицами для формирования рентоориентированной модели своего поведения.

Методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, была утверждена постановлением Правительства РФ от 05.03.2009 г. № 196^[7] в соответствии с которым к коррупционным факторам относится и юридико-лингвистическая неопределенность, т. е. употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера. С помощью последних в нормативных актах устанавливается абсолютная или сравнительная ценность какого-либо явления в правовой сфере, дается ему оценка, причем ее характер и основания могут существенно отличаться, что значительно расширяет сферу применения должностных усмотрений. В плане проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов довольно часто встает вопрос о целесообразности, эффективности, разумности и обоснованности использования указанных категорий, имеющих во многих случаях двойственный характер, содержащих не всегда социально апробированные и социально закрепленные оценки.

В законодательстве также не совсем четко обозначаются критерии проводимой оценки, что порождает возникновение различных подходов к регулированию одних и тех же групп социальных связей. На уровне правоприменения, в результате того, что законодатель, как правило, никак не интерпретирует оценочные понятия, соответствующие субъекты получают реальную возможность по собственному усмотрению осуществлять индивидуальное регулирование общественных отношений, довольно свободно трактовать многие определяющие факторы. Важно учитывать и тот момент, что структура оценочного понятия не определена, поэтому в нее могут включаться дополнительные элементы, признаки в процессе правоприменения, в том числе и коррупционного характера. Содержание оценочного понятия во многом зависит от конкретной ситуации, от уровня правосознания субъекта, применяющего соответствующую норму права, а его убеждения, доводы, моральные установки и аргументы, жизненные цели и ориентиры выступают в качестве оснований осуществляемой оценки, что придает праворегулирующему процессу известную степень субъективизма.

Примеров использования оценочных понятий в действующем законодательстве существует множество. Так, ст. 20.2 Федерального закона от 26.10.2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» содержит довольно неоднозначное положение, согласно которому арбитражным судом в качестве временных управляющих, административных управляющих, внешних управляющих или конкурсных управляющих не могут быть утверждены в деле о банкротстве арбитражные управляющие, которые являются заинтересованными лицами по отношению к должнику, кредиторам^[8] Оценочный характер носят и такие понятия, как «наиболее вероятная цена объекта оценки» (ст. 3 Федерального закона от 29.07.1998 г. № 135-Ф3 «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»^[9]); «пожарный риск» (ст. 144 Федерального закона от 22.07.2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»^[10]); «рациональное использование природных ресурсов» и «экологическая безопасность» (ст. 34 Федерального закона от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»^[11]) и т. п.

В плане противодействия коррупции особое значение приобретает и проблема использования в праворегулирующем процессе дозволений, предоставляющих широкие возможности субъектам действовать по собственному усмотрению. С помощью данного юридического инструмента возможно сконструировать такую модель, которая позволит в первую очередь удовлетворять интересы конкретных субъектов, необоснованно создавать привилегированные условия, например, определенным корпорациям, влиятельным группам, лоббистским объединениям, что нарушает упорядоченность протекания социальных процессов, баланс интересов. Подобные юридические средства в праворегулирующем процессе необходимо использовать весьма осторожно. С одной стороны, чтобы не спровоцировать с их помощью формирование коррупционных отношений, важно довольно рационально относиться к их закреплению в действующем законодательстве, с другой – ограничение дозволений может привести к неоправданной жесткости в правовой регламентации отдельных сторон общественной жизни, поэтому следует сказать, что нормативные акты «диспозитивной» сферы относятся к группе «особого риска».

Нечеткость и противоречивость дефиниций, особенно в отраслях процессуального права, приводят к возникновению так называемых латентных процедур коррупционной направленности, практика применения которых существенно меняется в зависимости от конкретной жизненной ситуации и созданной модели рентоориентированного поведения должностного лица. Эти латентные процедуры представлены как на уровне верхушечной (государственные заказы, приватизация), так и низовой коррупции (регистрация).

Чрезмерная размытость, нечеткость, неопределенность формулировок, используемых в законодательстве, отсутствие необходимых интерпретационных актов, разъясняющих спорные положения, способствуют возникновению целой группы актов, провоцирующих развитие коррупционных отношений, позволяющих создавать наиболее результативные рентоориентированные схемы поведения субъектов, что особенно характерно для предпринимательской, финансово-кредитной, инвестиционной сфер. Указанные факторы могут быть причиной деформации и порядка прохождения государственной службы, а именно: вознаграждения за получение выгодных контрактов; служебного мошенничества; нарушения процедур в интересах взяткодателя, оказания ему нормотворческой поддержки; установления платы за услуги, предоставление которых входит в круг служебных обязанностей чиновника; использования общественных ресурсов в личных или корпоративных интересах и т. д.

В заключение хотелось бы отметить, что проблема проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов относится к числу наиболее актуальных, ей посвящены многие исследования как в рамках общей теории государства и права, так и на отраслевом уровне. Несмотря на это остается еще масса нерешенных вопросов, касающихся формально-логических, лингвистических аспектов юридической техники, формирования согласованного между собой понятийного аппарата, создания методологических основ изучения юридических и иных дефиниций.