Коллектив авторов
Административное право
© Обложка. ООО Группа Компаний «РИПОЛ классик», 2016
© Оформление. ООО «Издательство «Окей-книга», 2016
1. Понятие управления как сферы применения норм административного права
1. По общепризнанному, вошедшему в энциклопедические словари определению, управление – это функция сложных организованных систем любой природы, обеспечивающей сохранение структуры этих систем, а также поддержание режима их деятельности, направленной на реализацию программных целей.
Содержание управления как юридической категории заключается в том, что это постоянный целенаправленный процесс воздействия субъекта на объект через соответствующий механизм управления.
Как правило, объектами управления являются вещи, явления и процессы, люди, а субъекты управления – это человек или коллективное образование – администрация.
2. Смысл управления сводится к практической организации деятельности руководимых (управляемых) объектов при выполнении ими поставленных задач, а сама эта практическая организация суть неотъемлемое имманентное свойство управления. Таким образом, организация – атрибут управления с внутренне присущим ему свойством, пронизывающим все его содержание.
В любом современном государстве многостороннюю организацию жизнедеятельности гражданского общества, направление и регулирование всех протекающих в нем социально-культурных, социально-политических, экономических, охранительных и иных процессов и явлений осуществляют и обеспечивают три вида управления, принципиально различающихся своей объектной направленностью и внутренним содержанием. Это техническое, биологическое и социальное управление.
3. Сфера действия норм административного права сводится к государственному управлению, которое можно обозначить как форму реализации прерогативы государства его органами и должностными лицами в общей системе социального публичного управления.
4. Термин «государственное управление» можно рассматривать в широком и узком смыслах.
В широком смысле под государственным управлением понимается деятельность любых государственных органов всех ветвей государственной власти, поскольку общей целью и содержанием деятельности как всего государства в целом, так и любых его органов является какая-либо организация, определенное упорядочение общественных отношений. Сферу столь широко понимаемого государственного управления обслуживают многие отрасли публичного права, в том числе и административное право.
5. Узкий смысл понимания государственного управления заключается в том, что оно представляет собой лишь один специфический вид государственной деятельности, связанной с реализацией исполнительной государственной власти как одной из ветвей государственной власти, осуществляемой системой специальных государственных органов исполнительной власти или органов государственного управления.
Государственное управление в узком организационно-правовом смысле и является основным объектом административно-правового регулирования и сферой действия норм административного права.
2. Государственная исполнительная власть и государственное управление как вид государственной деятельности (взаимосвязь и соотношение)
1. Государственная власть в Российской Федерации в соответствии со ст. 10 Конституции РФ осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную, а органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
2. В сущностной характеристике исполнительной власти всегда выделялись прежде всего два ключевых момента: власть и исполнение. При этом исполнительная власть трактовалась в качестве такого проявления государственной власти, с каким связывают, во-первых, функционирование особых звеньев государственного аппарата – органов государственного управления, и во-вторых, прямую направленность деятельности этих субъектов на обеспечение практической реализации (исполнения) общих норм, устанавливаемых субъектами представительной, президентской и правительственной власти в целях урегулирования различных сторон общественной жизни. Различие между устанавливающей общие нормы властью и исполнительной властью пролегает в области соотношения решения и исполнения.
3. К определяющим элементам сущностной характеристики государственной исполнительной власти можно отнести следующие:
• социальное предназначение исполнительной государственной власти, состоящее в исполнении общих предписаний, т. е. решений представительной, президентской и правительственной власти;
• реализация исполнительной власти через систему специальных исполнительных органов власти, ранее повсеместно именовавшихся органами государственного управления и сейчас остающихся таковыми по сути, иногда и с сохранением этого старого наименования;
• волевые импульсы исполнительной власти проявляются в принятии управленческих решений и организации их исполнения в пpoцecce и в результате осуществления управленческой деятельности как особого и специфического вида государственной деятельности и основной формы реализации исполнительной власти.
4. Таким образом, управление представляет собой деятельность исполнительной власти, которая осуществляется главным образом в форме управления посредством осуществления многочисленных и разнообразных управленческих действий и процедур. Управление – это исполнительная власть в действии.
3. Понятие, предмет и метод административного права (отношения административно-правового регулирования)
Административное право – это имеющая системный характер совокупность правовых норм, которые регулируют общественные отношения в сфере исполнительной власти, административно-правовой части статуса гражданина и общественных объединений, форм и методов контроля и ответственности в ходе осуществления вышеуказанной власти.
1. Предметом административного права являются те общественные отношения, которые складываются в сфере государственного управления.
Предмет административного права включает три группы отношений:
☑ организационные отношения управления в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления);
☑ внутриорганизационные отношения во всех элементах системы публичного управления (сферах государственной деятельности);
☑ контрольно-организационные отношения общегосударственного характера.
В самом общем виде методы правового регулирования общественных отношений, в том числе и отношений в сфере исполнительной власти, можно представить как совокупность правовых средств или различных способов, применяемых в ходе правового регулирования вышеназванных отношений.
2. К административно-правовым методам регулирования можно отнести следующие методы:
• метод «власть – подчинение»: административно-правовые отношения в рамках этого метода строятся на подчинении одного участника другому. На всех ступенях этих отношений осуществляется императивное регулирование – регулирование сверху донизу на властно-императивных началах; законодательная энергия поступает на данный сегмент правовой действительности только сверху – от государственных органов, и сообразно этому положение субъектов характеризуется отношениями субординации, т. е. прямого подчинения;
• метод равенства – субъекты, находящиеся на одном уровне государственного механизма, осуществляют совместные действия в форме, например, административного договора. Это можно охарактеризовать и как диспозитивное регулирование, при котором правовое регулирование определяется также снизу. На ход и процесс такого регулирования влияет активность участников регулируемых общественных отношений; их правоохранные действия здесь являются индивидуальным, автономным источником законодательной энергии, и в соответствии с этим положение субъектов характеризуется отношениями координации;
• метод согласования – с его помощью регулируются отношения между участниками, не состоящими между собой в подчинении; в качестве примера можно привести взаимоотношения областной администрации и органа местного самоуправления по вопросам работы различных предприятий и учреждений, городского транспорта и пр.;
• метод рекомендаций – рекомендации субъекта управления приобретают правовую силу при условии принятия ее другим участником административно-правового управления. В условиях рынка и осуществляющегося в современной действительности перехода к многообразию форм собственности, а также расширения прав предприятий и учреждений сфера применения таких рекомендаций становится все обширнее.
4. Источники административного права
Источники административного права – это внешние формы выражения административно-правовых норм, которыми являются различные по юридической силе нормативные правовые акты.
1. Виды источников административного права:
Конституция РФ, а также конституции и уставы субъектов РФ содержат нормы, имеющие определенную административно-правовую направленность, например нормы, устанавливающие основы организации и функционирования исполнительной власти и др.;
• общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ включаются в систему источников норм административного права в соответствии с положениями ч. 4 ст. 15 Конституции РФ;
• законы (федеральные, конституционные, а также законы субъектов РФ) регулируют различные вопросы в сфере организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти;
• указы Президента РФ и нормативные правовые акты глав субъектов РФ определяют правовой статус федеральных органов исполнительной власти, которые находятся под руководством Президента РФ и глав субъектов РФ (например, Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»);
• постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты правительств субъектов РФ утверждают различного рода правила и порядок осуществления той или иной деятельности в сфере управленческой деятельности (например, Положение о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки от 17 июня 2004 г.);
• нормативные правовые акты федеральных и региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления регулируют различные сферы общественных отношений в соответствии с переданными государственно-властными полномочиями;
• публичные договоры – федеративные, административные договоры, соглашения между общефедеральными объединениями профсоюзов и т. д.
2. Источники административного права, как и любой другой отрасли права, могут выражаться в определенных формах: кодексах (например, Кодекс РФ об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ)), правилах, положениях, инструкциях и уставах.
3. Для эффективного регулирования административных правоотношений необходима их систематизация. Она представляет собой деятельность по упорядочению и совершенствованию нормативного материала путем его обработки и расположения по классификационным критериям, избираемым в соответствии с разрешаемыми этой деятельностью задачами.
4. Цель систематизации – упорядочение накопленного нормативно-правового материала с его последующим анализом, в результате чего определяются взаимосвязи законодательных актов, выявляются противоречия, дублирование, пробелы, другие недостатки, и вместо нескольких законов разрабатывается комплексный закон в определенной сфере.
5. Соотношение административного права с другими отраслями права
1. Административное право взаимно связано с другими отраслями права.
Разграничение норм конституционного права и административного права проводится в первую очередь по их субъектам: нормы конституционного права регулируют организацию и деятельность представительной, а нормы административного права – исполнительной власти. Это самый четко определенный критерий разграничения двух отраслей в условиях разделения властей при условии, что компетенция каждой из властей детально определена в Конституции и законах.
Деятельность государственных и иных служащих является смежной областью регулирования отношений трудовым и административным правом. В процессе своей деятельности служащие выполняют организационные функции или обеспечивают их выполнение, в силу чего деятельность служащих регулируется нормами административного права. Отношения же служащих с органом управления к управлению не относятся, поэтому регулируются нормами трудового права.
2. Административное право также тесно связано с гражданским правом. Это вызвано тем фактом, что нормы административного права регулируют все отношения, связанные с имуществом, а также правила движения имущества (передача, изъятие и т. д.) в сфере государственного управления.
Мнение о том, что для отграничения гражданского права от административного недостаточно одного критерия – предмета регулирования, и его необходимо дополнить методом регулирования, имеет широкое распространение в юридической науке. Отношения в сфере государственного управления прежде всего осуществляются на основе не только власти – подчинения, но и иных методов, как то: согласования, административного договора и пр. Поэтому решение данного вопроса лежит все-таки в плоскости предмета регулирования.
Гражданское право регулирует имущественные отношения – отношения владения, пользования и распоряжения имуществом. При этом практическое пользование имуществом в имущественных отношениях является исходным элементом. Как подчиненные элементу пользования выступают элементы владения и распоряжения.
Управленческие отношения, связанные с имуществом или его движением, заключаются лишь во владении и распоряжении им. Как видим, здесь отсутствует элемент пользования. Имущество в сфере управления лишь осуществляет движение, и только на предприятии оно будет использовано.
Можно подытожить, что отношения, связанные с имуществом и его движением, в сфере государственного управления существенно отличаются от отношений имущественных.
Финансовое право регулирует один из видов управленческих отношений, а именно тех отношений, которые связаны с финансами (с формированием бюджета, налоговой системы и т. д.). Но это относится не только к сфере управления. Нормы финансового права регулируют также и отношения, складывающиеся в других сферах государственной деятельности.