И. Н. Жмыхов
Основы экологии
1.4. Законодательные и иные нормативные правовые акты по охране окружающей среды
1.4.1. Основные положения законодательства
Задачами законодательства Республики Беларусь об охране окружающей среды являются: обеспечение безопасного для жизни и здоровья людей состояния окружающей среды; предотвращение вредного воздействия на окружающую среду хозяйственной или иной деятельности; регулирование отношений в области охраны, использования и воспроизводства природных ресурсов; сохранение природных ресурсов, генетического фонда живой природы; охрана естественных богатств, природного окружения, ландшафтов и других природных комплексов.
Законодательство в области охраны окружающей среды определяет права и обязанности организаций, учреждений, общественных объединений и граждан по обеспечению условий безопасного проживания на территории республики, а также гарантии государства прав граждан на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду; компетенцию специально уполномоченных государственных и иных органов в области охраны окружающей среды; лимиты на пользование природными ресурсами; платежи за пользование природными ресурсами; экологические требования к хозяйственной и иной деятельности; особенности контроля и надзора в области охраны окружающей среды, а также ответственность природопользователей за нарушение природоохранного законодательства.
Объектами природы, подлежащими охране, являются как вовлеченные, так и неиспользуемые напрямую, либо в данный период времени, виды природных ресурсов, к которым относятся: климатические ресурсы, атмосфера (включая озоновый слой); земля и ее недра, почва; воды (поверхностные, подземные, почвенная влага); растительный и животный мир в их видовом разнообразии во всех сферах обитания и произрастания; типичные и редкие ландшафты, а также иные природные объекты как компоненты экологических систем в биосфере.
Учитывая сложность экологического законодательства, а также большое количество других действующих в этой области нормативных документов, необходимо четко представлять систему нормативно-правового обеспечения охраны окружающей среды. Это особенно может быть важным при рассмотрении экологических проступков в судебных органах.
В соответствии с Законом Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» к нормативным правовым актам (НПА) относятся официальные документы установленной формы, содержащие общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неопределенный круг лиц и неоднократное применение. Все действующие НПА приведены в единую систему, характеризующуюся внутренней согласованностью и обеспечивающую правовое регулирование общественных отношений путем определения их иерархии, основой которой во всей системе законодательства является юридическая сила НПА.
В Беларуси определена следующая иерархия НПА:
• Конституция Республики Беларусь – Основной Закон Республики Беларусь, имеющий высшую юридическую силу и закрепляющий основополагающие принципы и нормы правового регулирования важнейших общественных отношений;
• Решение референдума – НПА, регулирующий важнейшие вопросы государственной и общественной жизни, принятый республиканским или местным референдумом;
• Программный закон – закон, принимаемый в установленном Конституцией Республики Беларусь порядке и по определенным ею вопросам;
• Кодекс Республики Беларусь (кодифицированный НПА) – закон, обеспечивающий полное системное регулирование определенной области общественных отношений;
• Закон Республики Беларусь – НПА, закрепляющий принципы и нормы регулирования наиболее важных общественных отношений;
• Декрет Президента Республики Беларусь – НПА Главы государства, имеющий силу закона, издаваемый в соответствии с Конституцией Республики Беларусь на основании делегированных ему Парламентом законодательных полномочий либо в случаях особой необходимости (временный декрет) для регулирования наиболее важных общественных отношений;
• Указ Президента Республики Беларусь – НПА Главы государства, издаваемый в целях реализации его полномочий и устанавливающий (изменяющий, отменяющий) определенные правовые нормы;
• Директива Президента Республики Беларусь – указ программного характера, издаваемый Главой государства в целях системного решения вопросов, имеющих приоритетное политическое, социальное и экономическое значение;
• Постановления палат Парламента (Национального собрания Республики Беларусь) – НПА, принимаемые палатами Парламента (Национального собрания Республики Беларусь) в случаях, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь;
• Постановление Совета Министров Республики Беларусь – НПА Правительства Республики Беларусь;
• Акты Конституционного Суда Республики Беларусь, Верховного Суда Республики Беларусь (постановления Пленума Верховного Суда Республики Беларусь), Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь (постановления Пленума Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь), Генерального прокурора Республики Беларусь и других государственных органов управления – НПА, принимаемые в пределах их компетенции по регулированию общественных отношений, установленных Конституцией Республики Беларусь.
Следует иметь в виду, что НПА вышестоящего государственного органа (должностного лица) имеет большую юридическую силу по отношению к НПА нижестоящего государственного органа (должностного лица).
Вновь принятый НПА обладает большей юридической силой по отношению к ранее принятому (изданному) по тому же вопросу НПА того же государственного органа (должностного лица).
Конституция Республики Беларусь обладает высшей юридической силой. Законы, декреты, указы и иные акты государственных органов (должностных лиц) принимаются (издаются) на основе и в соответствии с Конституцией Республики Беларусь. В случае расхождения закона, декрета, указа или иного НПА с Конституцией Республики Беларусь действует Конституция Республики Беларусь.
Основу законодательства Республики Беларусь в области охраны окружающей среды и природопользования составляют:
• Конституция Республики Беларусь (ст. 34, 46, 55);
• Кодексы Республики Беларусь – о земле, о недрах, водный, лесной и др.;
• Законы Республики Беларусь – «Об охране окружающей среды», «Об охране атмосферного воздуха», «О государственной экологической экспертизе», «Об обращении с отходами», «О санитарно-эпидемическом благополучии населения», «О животном мире», «О возобновляемых источниках энергии», «О гидрометеорологической деятельности», «О растительном мире», «Об охране озонового слоя», «Об особо охраняемых природных территориях и объектах», «Об отходах», «О питьевом водоснабжении», «Об оценке соответствия требованиям технических нормативных актов в области технического нормирования и стандартизации», «О техническом нормировании и стандартизации», «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «О радиационной безопасности населения», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «О здравоохранении», «О предприятиях» и др.;
• Декреты и Указы Президента Республики Беларусь – Указы Президента Республики Беларусь «О таксах для определения размера возмещения вреда, причиненного окружающей среде» № 348 от 24.06.2008 г. с изменениями № 618 от 03.12.2010 г., а также «О критериях отнесения хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает вредное воздействие на окружающую среду, к экологически опасной деятельности» № 349 от 24.06.2008 г. и др.
Предотвращение чрезвычайных ситуаций на территории страны регулируют законы «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «О перевозке опасных грузов».
Правовой основой организации работ по охране окружающей среды в республике является Конституция Республики Беларусь (ст. 46), которая гарантирует право граждан на благоприятную окружающую среду и на возмещение вреда, причиненного нарушением этого права. В соответствии с этой же статьей государство осуществляет контроль за рациональным использованием природных ресурсов в целях защиты и улучшения условий жизни, а также охраны и восстановления окружающей среды. В ст. 55 декларируется, что охрана природной среды – долг каждого.
Систему экологического законодательства консолидирует Закон Республики Беларусь «Об охране окружающей среды», в ст. 3 которого определены основные задачи законодательства Республики Беларусь в этой области:
• обеспечение благоприятной окружающей среды;
• регулирование отношений в области охраны природных ресурсов, их использования и воспроизводства;
• предотвращение вредного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности;
• улучшение качества окружающей среды;
• обеспечение рационального использования природных ресурсов и др.
Кроме того, Республика Беларусь является участницей более 20 международных конвенций в области охраны окружающей среды. За последнее десятилетие ею заключено более 40 международных двусторонних и многосторонних договоров.
1.4.2. Технические нормативные правовые акты
Конкретные нормы экологической безопасности регламентируются техническими нормативными правовыми актами (ТНПА), к которым относятся: технические регламенты; технические кодексы установившейся практики; стандарты, в том числе государственные стандарты Республики Беларусь (СТБ, ГОСТ); стандарты организаций; технические условия; авиационные правила; зоогигиенические, ветеринарные, ветеринарно-санитарные нормы и правила; санитарные нормы, правила и гигиенические нормативы; государственные классификаторы технико-экономической информации; формы государственных статистических наблюдений и указания по их заполнению и другие документы, утвержденные в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь.
К специальным ТНПА в области природопользования и охраны окружающей среды относятся технические регламенты (ТР), технические кодексы установившейся практики (ТКП), государственные, межгосударственные и международные стандарты, строительные нормы и правила (СНиП), строительные нормы Республики Беларусь (СНБ), санитарные правила и нормы (СанПиН), гигиенические нормативы (ГН), руководящие документы (РД), республиканские допустимые уровни (РДУ), правила, инструкции и др.
Технический регламент – это ТНПА, устанавливающий непосредственно и (или) путем ссылки на ТКП или ГОСТ (СТБ) Республики Беларусь обязательные для соблюдения технические требования, связанные с безопасностью продукции, процессов ее разработки, производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, а также утилизации или оказания услуг. Таким образом, ТР определяет требования безопасности ко всему жизненному циклу продукции.
Технический кодекс установившейся практики представляет собой ТНПА, содержащий основанные на результатах установившейся практики технические требования к процессам разработки, производства, эксплуатации (использования), хранения, перевозки, реализации и утилизации продукции или оказанию услуг. В настоящее время в Беларуси действуют более сотни ТКП, регламентирующих различные вопросы в области охраны окружающей среды.
Стандарт – это ТНПА, разработанный в процессе стандартизации на основе согласия большинства заинтересованных субъектов технического нормирования и стандартизации и содержащий технические требования к продукции, процессам ее разработки, производства, эксплуатации (использования), хранения, перевозки, реализации и утилизации или оказанию услуг.
Основные требования в области охраны окружающей среды и природопользования разработаны в специальной системе стандартов Республики Беларусь, которая представляет собой комплекс взаимосвязанных стандартов, направленных на охрану окружающей среды, сохранение, восстановление и рациональное использования природных ресурсов. СТБ 17.00.00–01–2008 устанавливает основные положения этой системы, определяет основные объекты стандартизации и классификацию стандартов в области охраны окружающей среды.
Стандарты и ТКП в области охраны окружающей среды и природопользования систематизированы по блокам, представленным в табл. 1.2.
Таблица 1.2. Классификация стандартов и ТКП в области охраны окружающей среды
В зависимости от характера стандартизируемого объекта стандарты подразделяются на группы (табл. 1.3.).
Таблица 1.3. Классификация групп стандартов в области охраны окружающей среды
Обозначение стандартов системы стандартов в области охраны окружающей среды и природопользования состоит из индекса (вид стандарта), номера системы (17.) по межгосударственному классификатору, номера блока, номера группы, порядкового номера стандарта и цифр, указывающих год утверждения либо пересмотра стандарта (рис. 1.1).
Рис. 1.1. Блок-схема стандартов Республики Беларусь в области охраны окружающей среды и природопользования
Кроме того, в республике действуют многие базовые стандарты в области охраны природы, принятые в годы СССР. В соответствии со ст. 1 Закона Республики Беларусь «О применении на территории Республики Беларусь законодательства СССР» акты законодательства СССР применяются в случае отсутствия законодательства Республики Беларусь, регламентирующего соответствующие общественные отношения.
Например, ГОСТ 17.0.0.01 устанавливает назначение, классификацию и структуру стандартов в системе стандартов в области охраны природы.
Многие направления охраны окружающей среды регламентируются другими международными, межгосударственными и государственными НПА, ТНПА, утвержденными специально уполномоченными государственными органами, а также отраслевыми и локальными ТНПА.
Таким образом, по уровню принятия документов в области охраны окружающей среды их условно можно разделить на международные, государственные (межотраслевые), отраслевые и локальные (документация системы управления окружающей средой, экологические паспорта предприятий, инструкции по производственному контролю в области охраны окружающей среды, инструкции по обращению с отходами и др.).
1.5. Права и обязанности природопользователей по охране окружающей среды
Права и обязанности природопользователей установлены Конституцией Республики Беларусь, Законом Республики Беларусь «Об охране окружающей среды», Водным кодексом Республики Беларусь, Законами Республики Беларусь «Об охране атмосферного воздуха», «Об обращении с отходами», другими законами и ТНПА.
В ст. 12 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» установлены следующие основные права и обязанности граждан в области охраны окружающей среды.
Каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду и на возмещение вреда, причиненного нарушением этого права, а также на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о состоянии окружающей среды.
Граждане имеют право:
• создавать в соответствии с законодательством Республики Беларусь общественные объединения, осуществляющие свою деятельность в области охраны окружающей среды, и общественные фонды охраны природы;
• обращаться в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь, в органы государственного управления, иные организации и к должностным лицам для получения полной, достоверной и своевременной информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране;
• принимать участие в подготовке и обсуждении материалов по оценке воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности;
• вносить предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь;
• оказывать содействие государственным органам в решении вопросов охраны окружающей среды;
• осуществлять общественный контроль в области охраны окружающей среды;
• обращаться в государственные органы с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, вредного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;
• предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного их жизни, здоровью, имуществу в результате вредного воздействия на окружающую среду.
Право на благоприятную окружающую среду принадлежит гражданину от рождения и подлежит защите как личное имущественное право, не связанное с имущественным, в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь. Моральный вред, причиненный гражданину нарушением его права на благоприятную окружающую среду, подлежит компенсации в соответствии с законодательством.
К обязанностям граждан относятся:
• соблюдение законодательства Республики Беларусь об охране окружающей среды;
• повышение экологической культуры, содействие воспитанию подрастающего поколения в этой области;
• охрана природной среды и бережное рациональное использование природных ресурсов;
• выполнение требований в области обращения с отходами;
• выполнение требований пожарной безопасности;
• соблюдение правил охоты и рыболовства;
• выполнение требований, установленных в целях борьбы с бытовым шумом в помещениях, на улицах, во дворах, на территории садоводческих товариществ (кооперативов), в местах отдыха и иных общественных местах;
• выполнение предписаний органов и должностных лиц, осуществляющих государственный контроль в области охраны окружающей среды;
• возмещение в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь, вреда, причиненного их действиями окружающей среде.
Законодательством Республики Беларусь могут быть определены иные права и обязанности граждан в области охраны окружающей среды. Предприятия, учреждения, организации и другие субъекты хозяйствования, деятельность которых связана с выбросами загрязняющих веществ в атмосферный воздух, вредным воздействием на него физических и иных факторов, обязаны:
• соблюдать законодательство об охране атмосферного воздуха и действующие в этой области нормы и правила;
• обеспечивать выполнение республиканских и местных программ, проектов и мероприятий по охране атмосферного воздуха;
• планировать и осуществлять мероприятия, направленные на предупреждение и ликвидацию загрязнения атмосферного воздуха;
• информировать государственные органы, осуществляющие государственный контроль в области охраны атмосферного воздуха, об аварийных ситуациях, о нарушениях технологических процессов, которые могут вызвать загрязнение атмосферного воздуха и создать угрозу здоровью населения;
• проводить обучение работников по вопросам охраны и рационального использования атмосферного воздуха;
• проводить работы по проектированию и строительству объектов, зданий и сооружений, изменению объема и профиля действующих производств, технологий и видов сырья только после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы;
• обеспечивать контроль за объемом и составом загрязняющих веществ, выбрасываемых в атмосферный воздух, и уровнями вредного физического и иного воздействия на него; принимать необходимые меры по соблюдению технологических процессов и выполнению требований по охране атмосферного воздуха, рациональному его потреблению;
• обеспечивать соблюдение установленных нормативов качества атмосферного воздуха на основе соблюдения технологических процессов, надежной и эффективной работы очистных сооружений, установок и средств контроля;
• производить выброс загрязняющих веществ в атмосферный воздух по разрешению, выдаваемому республиканским органом государственного управления по природным ресурсам и охране окружающей среды или его территориальными органами в пределах их компетенции;
• обеспечивать соблюдение правил транспортирования и хранения веществ и материалов с целью недопущения загрязнения ими атмосферного воздуха;
• приостанавливать или полностью прекращать производство в случае невозможности соблюдения нормативов и стандартов по охране атмосферного воздуха.
Аналогичные обязанности установлены соответствующими НПА по другим направлениям деятельности – обращению с отходами производства и потребления, водопотреблению и водоотведению, лесо-, землепользованию, использованию минеральных ресурсов и др.
1.6. Ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования
В соответствии со ст. 98 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» правонарушениями в области охраны окружающей среды являются:
• нарушение НПА в области охраны окружающей среды и природопользования;
• нарушение требований экологической безопасности;
• нарушение порядка реализации проектных решений планируемой хозяйственной и иной деятельности, подлежащих государственной экологической экспертизе;
• нарушение правил безопасности при обращении с опасными химическими или иными веществами и отходами;
• нарушение правил охоты;
• разжигание костров в запрещенных местах и еще многие другие деяния, подробно рассмотренные в специальных законодательных актах (см. п. 1.3).
Нарушение законодательства в области охраны окружающей среды влечет дисциплинарную, материальную, административную и уголовную ответственность. Привлечение лиц к ответственности не освобождает их от возмещения вреда, причиненного в результате вредного воздействия на окружающую среду, и выполнения мероприятий по ее охране.
Применение дисциплинарной ответственности регламентировано Трудовым кодексом Республики Беларусь (ст. 197–204). Сущность дисциплинарной ответственности выражается в наложении на виновного работника дисциплинарного взыскания за невыполнение служебных обязанностей, связанных с охраной окружающей среды и природопользования, которые определены в должностных инструкциях.
К нарушителям могут быть применены следующие виды взысканий – замечание, выговор, увольнение. Законодательством и уставами предприятий могут быть установлены иные виды дисциплинарных взысканий, например, перевод на нижеоплачиваемую работу на определенный срок или понижение в должности. Независимо от применения мер дисциплинарного взыскания нарушители могут лишаться премий, им могут быть изменены сроки предоставления трудовых отпусков и пр. Виды и порядок применения таких мер определяются правилами внутреннего трудового распорядка, коллективными договорами, соглашениями и другими локальными актами.
Кроме того, ст. 400–409 Трудового кодекса предусмотрено, что нарушители законодательства в области охраны окружающей среды могут быть привлечены к материальной ответственности. Этот вид ответственности отличается от имущественной ответственности, предусмотренной гражданским законодательством. В данном случае материальная ответственность выражается в обязанности работника возместить в установленном порядке и установленных размерах вред, причиненный по его вине организации в результате ненадлежащего исполнения своих трудовых обязанностей. Например, материальную ответственность несут работники, по вине которых организация понесла расходы по возмещению вреда, причиненного правонарушением в области охраны окружающей среды.
Административная ответственность выражается в применении уполномоченным государственным органом мер административного взыскания за совершение административных проступков. Кодекс об административных правонарушениях в Республики Беларусь (КОАП) определяет составы административных проступков, при совершении которых наступает административная ответственность; компетенцию органов, привлекающих нарушителей к этому виду ответственности; виды административных взысканий; особенности привлечения субъектов к административной ответственности и т. п.
К административной ответственности могут быть привлечены физические и должностные лица.
В настоящее время применяются следующие виды административных взысканий – предупреждение, штраф, конфискация предмета (орудия) совершения правонарушения, лишения специальных прав, например права на охоту.
Предупреждение как мера административного взыскания выносится в письменной форме должностным лицом в виде постановления по окончании рассмотрения дела. Размер штрафа устанавливается должностным лицом, рассматривающим правонарушение. В некоторых случаях нарушители могут освобождаться от штрафных санкций ввиду малозначительности правонарушения. В случае неуплаты штрафа нарушителем в установленный срок в организацию направляется постановление о наложении штрафа для его принудительного удержания из заработной платы, стипендии, пенсии нарушителя. Конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственно объектом административного правонарушения, состоит в принудительном безвозмездном обращении его в собственность государства. Лишение прав охоты применяется на срок до пяти лет за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом. Срок лишения такого права не может быть менее пятнадцати дней.
Уголовная ответственность наступает за представляющие общественную опасность правонарушения против экологической безопасности и природной среды. Такими преступлениями признаются совершенные умышленно или по неосторожности общественно опасные деяния, причинившие или способные причинить вред земле, водам, недрам, лесам, животному и растительному миру, атмосфере и другим природным объектам.
В соответствии с Уголовным кодексом Республики Беларусь (ст. 131, 263–283) уголовная ответственность предусмотрена за следующие преступления:
• экоцид – умышленное массовое уничтожение растительного или животного мира, либо отравление атмосферы или водных ресурсов, либо совершение иных умышленных действий, способных вызвать экологическую катастрофу;
• умышленное уничтожение или повреждение особо охраняемых природных объектов;
• нарушение режима особо охраняемых природных территорий и объектов;
• нарушение требований экологической безопасности;
• прием в эксплуатацию экологически опасных объектов;
• непринятие мер по ликвидации последствий нарушения экологического законодательства;
• сокрытие либо умышленное искажение сведений о загрязнении окружающей среды;
• порча земель, уничтожение либо повреждение торфяников;
• нарушение правил охраны недр;
• загрязнение или засорение вод, нарушение правил водопользования;
• загрязнение атмосферы;
• загрязнение леса, уничтожение или повреждение леса по неосторожности, незаконная порубка деревьев и кустарников;
• нарушение правил безопасности при обращении с экологически опасными веществами и отходами;
• нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими, другими биологическими агентами или токсинами;
• нарушение правил борьбы с сорной растительностью, болезнями и вредителями растений;
• незаконная добыча рыбы или водных животных;
• незаконная охота, нарушение правил охраны рыбных ресурсов и водных животных.
Крупным размером ущерба, предусматривающего ответственность за совершение правонарушений в области охраны окружающей среды, признается размер ущерба на сумму в двести пятьдесят раз и более превышающий размер базовой величины, установленной на день совершения преступления. К особо крупным размерам относится ущерб в тысячу и более раз превышающий размер базовой величины.
При нарушении требований экологического законодательства работа отдельных производств, цехов и иных объектов может быть ограничена или приостановлена по решению Минприроды или его территориальных органов, местных исполнительных и распорядительных органов и иных уполномоченных органов государственного управления либо по решению суда в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь.
Приостановка производственной деятельности не допускается для непрерывных технологических процессов, когда она может привести к аварийным ситуациям. В этом случае органы Минприроды передают материалы в прокуратуру для привлечения виновных лиц к ответственности в соответствии с действующим законодательством.
