Ирина Аркадьевна Васькина Средства массовой информации органов и организаций прокуратуры Российской Федерации

Наследие. Вторая половина XIX века

Большинство современных исследований по истории СМИ показывают, что первая печатная газета в России, вошедшая в летопись отечественной журналистики как петровские «Ведомости», была создана на основании указов Петра I от 15 декабря 1702 года и от 16 декабря 1702 года, определивших механизм организации газеты, ее содержание и порядок распространения[3]. Однако первые отраслевые и ведомственные журналы появились в России в конце XVIII века и лишь к середине XIX века стали неотъемлемой частью литературной и общественной жизни[4]. Поэтому в рамках нашего издания начнем отсчет именно с этого периода.

Также сразу отметим: даже при условии, что ведомственные СМИ в сравнении с общественно-политическими подчинялись несколько иным требованиям, закон во все времена был для всех един и в любом случае сказывался на деятельности редакций, в чьем бы ведении они ни находились. Поэтому рассмотрим, в какой нормативно-правовой среде начали массово выходить новые журналы, в том числе правовые:

• «Юридические записки», издаваемые П.Г. Редкиным;

• «Юридический вестник» Н.В. Калачова;

• «Юридический журнал» П.А. Салманова;

• «Журнал Министерства юстиции» (о нем мы скажем ниже);

• «Народный законовед» и др.[5]

К середине XIX века в России назрела необходимость перемен и, по словам К.К. Арсеньева, с воцарением императора Александра ІI начался новый период русской истории. Раньше, чем в других сферах государственной и общественной жизни, поворот к лучшему стал заметен в области печати[6].

Здесь следует оговориться, что деятельность издательств тогда регулировалась преимущественно законодательством о цензуре. При этом доля свободы, которой фактически пользовалась печать, подвергалась большим колебаниям. Периоды, благоприятные для печати, сменялись периодами обостренной строгости, да и в рамках одного и того же периода далеко не одинаковым было положение отдельных журналов: сегодня в одном месте беспрепятственно проходило то, что завтра в другом запрещалось. Границы между дозволенным и недозволенным становились все менее определенными по мере того, как усложнялись задачи внутреннего управления. Неизбежно возникали вопросы, какое участие в их обсуждении можно и должно предоставить обществу, а также о призвании и значении печатного слова. Предстояло выбрать ту или иную политику по отношению к печати и установить порядок, соответствующий сделанному выбору. Необходимость такого шага была осознана еще в 1857 году, когда, как писал К.К. Арсеньев, «повелено было приступить к составлению нового цензурного устава». Однако дело затянулось на много лет, и «главные законодательные акты эпохи великих реформ – положения о крестьянах, университетский устав, судебные уставы, положение о земских учреждениях – опередили закон 6 апреля 1865 года, неполный и состоявшийся лишь в виде переходной меры»[7].

Одной из основных вех в обеспечении систематического контроля государства над печатью следует считать создание в тот же день – 6 апреля 1865 года – Главного управления по делам печати (в составе Министерства внутренних дел), которое «ведало цензурой внутренней, иностранной и драматической» и осуществляло «надзор за типографиями, литографиями и т. п. заведениями, а также за книжной торговлей и библиотеками», руководствуясь при этом в числе прочего ранее принятыми цензурными уставами[8].

Нужно отметить, что вопросы цензуры широко обсуждались просвещенным обществом и в научных кругах. Так, В.В. Берви-Флеровский писал: «Чтобы обеспечить себя от угрожающих нам политических опасностей, я вижу только один выход – это свободное слово». Однако при этом добавлял: «Если мы должны твердо верить тому, что для оживления сил нашей родины свобода речи составляет условие первой необходимости, то должны также твердо помнить, что эта свобода речи может быть только плодом народного убеждения. Это народное убеждение не только лучшая, но и единственная для него гарантия. Самые свободные законы о печати без такого убеждения останутся бесполезно исписанной бумагой. Вот почему политические писатели Англии, сравнительно с другими, мало занимались разбором законов о печати и в то же время усердно старались укоренять в обществе как можно глубже убеждение в необходимости свободного слова. Писатели материка упрекают англичан в пренебрежении в этом случае и утверждают, что английское законодательство о печати могло бы гораздо ранее и лучше развиться. Последствия, однако же, показали, что англичане были правы, сосредоточивая все свое внимание на развитии и укоренении общественного убеждения»[9]. Именно неготовностью общества к свободе слова, отсутствием понимания ее значимости В.В. Берви-Флеровский объяснял опасения законодателя, которые вылились в полумеры при принятии законов. Ключевое значение при этом имела, разумеется, позиция главы государства. К.К. Арсеньев, анализируя изменения законодательства о печати, принимаемые во второй половине XIX века, демонстрирует, что Александр II, не желая прибегать к стеснительным мерам, все же стремился ограничить печатное слово «определенными, не слишком широкими рамками»[10].

Тем не менее первое десятилетие царствования Александра II ознаменовалось большими переменами в издательском мире. К.К. Арсеньев описывает их следующим образом: «В 1855 году (печать) представляла собой нечто однообразное и одноцветное. Не потому, конечно, чтобы все деятели ее были настроены на один лад, но потому, что все одинаково были подавлены извне шедшим гнетом, все, если можно так выразиться, искусственно были приведены к одному знаменателю. К половине 1860-х годов в печати были замещены все ступени лестницы, представлены все краски и оттенки красок. Запоздалые крепостники располагали “Вестью”, эпигоны мракобесия – “Домашней Беседой”, на рубеже консерватизма и либерализма стояли “Московские ведомости” и “Русский вестник”, более высокие ноты либеральной гаммы брали “Голос” и “Санкт-Петербургские ведомости”, из толстых журналов к ним примыкали “Отечественные записки”, оплотом славянофильства служил “День”, близкие к славянофилам “почвенники” только что основали “Эпоху” взамен запрещенного по недоразумению “Времени”, левое крыло составляли, наконец, “Современник” и “Русское Слово”. Администрация имела в своем распоряжении “Северную почту”».

1 сентября 1865 года, когда вступил в действие новый закон, печати не пришлось пережить каких-то особых потрясений.

К.К. Арсеньев называл два существенных нововведения:

1) освобождение от предварительной цензуры выходящих в столицах книг, заключающих в себе не меньше определенного числа печатных листов (10 – для оригинальных, 20 – для переводных сочинений), с подчинением их исключительно судебной ответственности (за проступки, указанные в уложении о наказаниях и вновь предусмотренные законом 6 апреля);

2) освобождение от предварительной цензуры некоторых периодических изданий с подчинением их ответственности как судебной, так и административной в форме предостережений, возможным последствием которых является временная приостановка или совершенное прекращение издания[11].

Многое же осталось прежним. Например, как и ранее, от решения министра внутренних дел зависело, будет ли получено разрешение для выхода нового периодического издания и его освобождение от предварительной цензуры, он же утверждал редактора. К слову, с 1865 по 1969 год разрешение получили около 100 изданий.

Немногим ранее, а именно с июля 1859 года, начал выходить «Журнал Министерства юстиции», который по праву можно назвать первым печатным органом российской прокуратуры, составлявшей на тот момент единое целое с органами юстиции. Вопрос о создании журнала начали обсуждать еще в 1831 году, однако на тот момент высказывалось немало резонных замечаний, помешавших, вероятно, воплотить задуманное в жизнь.

М.В. Маматов, исследуя историю учреждения прокуратурой царской России собственных печатных изданий, отметил, что сложность выпуска специального юридического журнала и отсутствие стремления к тому обозначены в докладе обер-прокурора седьмого департамента Сената П.И. Дегая Генерал-прокурору Д.В. Дашкову.

П.И. Дегай писал, что «большая часть предметов юридических не подлежат гласности», а «существующая до сего времени отчетность производства дел почти перечневая». При этом автор предполагал, что целью издания журнала Министерством юстиции могли бы стать не только распространение познаний об отечественном праве, но и общее содействие «усовершенствованию правоведения». Также в докладе сформулирован примерный перечень материалов:

1) краткое обозрение изменений законодательства;

2) публикация библиографии научно-практических сочинений и критических на них отзывов;

3) систематическое изложение некоторых предметов российского права;

4) юридическая статистика о состоянии делопроизводства, количестве и качестве решенных дел, описания архивных документов.

Тем не менее решение вопроса было отложено на без малого 30 лет. В июле 1859 года журнал вышел в свет как ежемесячное издание объемом 10–12 печатных листов.

Его содержание первоначально имело следующую структуру.

I. Часть официальная.

1. Отдел «Высочайшие повеления»:

а) высочайшие именные указы и повеления, объявленные по предметам, относящимся к судебному ведомству и управлению Министерства юстиции;

б) высочайше утвержденные мнения Государственного совета и положения комитетов министров Кавказского и Сибирского по гражданским делам.

2. Отдел «Правительственные распоряжения»:

а) по Сенату (указы Сената о разъяснении законодательства, о предписаниях, о соблюдении правил по делам судебным и административным);

б) по Министерству юстиции (распоряжения ведомства по правительственной части, извлечения из годовых отчетов, статистические сведения о судебных делах, замечания по отчетности подведомственных учреждений и по ревизиям).

3. Отдел «Личный состав Министерства юстиции»:

а) перемены в личном составе должностных лиц по Сенату, Министерству юстиции и губернским судебным местам;

б) награды, отпуска и исключения из списков по случаю смерти.

II. Часть неофициальная.

1. Отдел обозрения отечественного и зарубежного законодательства (как правило, здесь помещались материалы теоретико-прикладных изысканий видных научных и практических деятелей).

2. Отдел «Судебная практика»:

а) изложение вступивших в законную силу решений по актуальным гражданским делам;

б) изложение значимых решений по делам тяжебным и уголовным;

в) судебная практика судов иностранных государств.

3. Отдел рассуждений по законодательству и библиография (обозрение юридических книг и журналов, выходящих в России и за рубежом).

Претерпевая различные изменения и даже приостанавливая выпуски (в 1870–1873 и 1876–1894 годах), журнал выходил до 1917 года[12].

К 1869 году стало очевидно, что закон, принимавшийся как временный, нуждается в пересмотре. Для этих целей даже была создана особая комиссия. Однако следующим документом, регулирующим деятельность печати, стал Устав о цензуре и печати 1890 года. Именно его текст использовался в дальнейшем при разработке нормативной правовой документации, в том числе Положения о повременной печати 1905 года и Положения о военной цензуре 1914 года.

Эти документы формировали политику режима по вопросам печати не только непосредственно накануне Февральской революции 1917 года, некоторые базовые статьи Устава о цензуре и печати 1890 года сохранили свою актуальность и в 1917 году: так, в текст постановления Временного правительства от 27 апреля из Устава 1890 года перешло положение об обязательной публикации опровержений на материалы периодических изданий. Более того, зафиксирован случай использования положения Устава 1890 года и более 100 лет спустя – в статье 8 Закона № 2124-I «О средствах массовой информации», о чем мы уже говорили во введении.

Особое место в новом Уставе традиционно было уделено цензуре: как отмечает А.А. Антонов-Овсеенко, на без малого 50 страницах подробно описаны задачи цензоров в работе с повременной (периодической) печатью, функции сотрудников учрежденного в 1865 году в составе Министерства внутренних дел Главного управления по делам печати, даны определения цензуре внутренней и иностранной и т. п.

В то же время наряду с ограничивавшими свободу печати положениями именно в тексте Устава от 1890 года были заложены и требования уважительного отношения к правам личности, неприкосновенности частной жизни, а также к тому, чтобы исключить возможность возбуждения сословной розни[13], т. е. положения, подробно отраженные в действующих Конституции Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации (ГК РФ) и отчасти в статьях 43–46 Закона № 2124-I «О средствах массовой информации».

Наследие из Устава мы находим и в абзаце 4 статьи 2 нынешнего Закона № 2124-I «О средствах массовой информации». Так, Устав 1890 года предписывал считать периодическими изданиями:

1) газеты и журналы, выходящие в свет отдельными номерами, листами или книжками;

2) сборники или собрания новых, оригинальных или переводных сочинений или статей разных писателей, издаваемые под одним общим заглавием, более двух раз в год[14].

В Законе же № 2124-I «О средствах массовой информации» понятие «периодическое издание» дополнено словом «печатное» и под периодическим печатным изданием понимаются газета, журнал, альманах, бюллетень, иное издание, имеющее постоянное наименование (название), текущий номер и выходящее в свет не реже одного раза в год.

Подобных параллелей можно провести немало, хотя эти два законодательных акта разделяет целый век.

Ветры перемен XX века

До 1917 года издатели руководствовались Уставом 1890 года. С марта по октябрь 1917 года к обсуждению вопросов, так или иначе связанных с регулированием деятельности печати, Вре-

менное правительство обращалось около 30 раз. 27 апреля 1917 года на одном из порядка 200 состоявшихся в этот период заседаний[15] были утверждены два наиболее, на наш взгляд, значимых документа, ставших прообразами действующего Федерального закона от 29 декабря 1994 года № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов». Постановлением «Об учреждениях по делам печати» создавалась Книжная палата, на которую возлагались обязанности регистрации «всей текущей печати в России как неповременных, так и повременных изданий, а также типографий, литографий, металлографий и иных подобных заведений», систематической регистрации «всего печатного материала на русском языке», «образование книжного фонда для снабжения книгами государственных учреждений, а равно и снабжение государственных книгохранилищ всеми выходящими в России произведениями тиснения». Другое постановление – «О печати» – предписывало типографиям в течение суток после выпуска в свет книг, брошюр, газет, журналов и других произведений тиснения представлять их местному Комиссару Временного правительства или «заменяющему его установлению или должностному лицу восемь экземпляров каждой в отдельности книги или брошюры, или номера повременного издания, из коих три экземпляра для Книжной палаты и по одному экземпляру для Комиссариата, Публичной библиотеки, Академии наук, Московского публичного и Румянцевского музеев и Александровского университета в Гельсингфорсе»[16].

После смены режима Совет Народных Комиссаров (СНК) издал свой акт – Декрет о печати от 27 октября 1917 года (9 ноября 1917 года). В нем говорилось: «Когда новый порядок упрочится, всякие административные воздействия на печать будут прекращены; для нее будет установлена полная свобода в пределах ответственности перед судом согласно самому широкому и прогрессивному в этом отношении закону». (К слову, этот документ схож с названным выше постановлением «О печати», которое также провозглашало свободу печати и торговли: «применение к ним административных взысканий не допускается».) Однако вскоре была введена цензура: уже к концу 1917 года были закрыты 92 газеты. Новый закон так и не приняли.

Отныне государством регулировалась масса вопросов организационно-финансового характера. К примеру, постановлением Совета Народных Комиссаров от 21 ноября 1917 года (4 декабря 1917 года) была закрыта газета «Сельский вестник», Декретом от 5 (18) декабря 1917 года Государственной типографии было отпущено 448 000 рублей на уплату заработной платы рабочим и другие неотложные нужды, постановлением Совета Народных Комиссаров от 25 июня 1918 года выделены средства Народному комиссариату земледелия на издание ежедневной газеты (350 000 рублей), журнала, текста Закона о социализации земли и инструкции об организации коммун (500 000 рублей)[17].