И. А. Алексеев
Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики. Монография

Н. С. Бондарь приводит следующий пример: «…в 1999 г. Красноярским городским Советом «в целях упорядочения работы по совершенствованию нормативного правового регулирования вопросов городского значения, создания условий для доступности и понятности нормативных правовых актов городского самоуправления населению города и должностным лицам органов государственной власти и городского самоуправления» было принято решение о подготовке муниципального кодекса города Красноярска²³². В этих целях планировалось, в частности, провести депутатские слушания с участием депутатов, должностных лиц администрации города, ученых юристов и представителей общественности. Однако данная инициатива, по имеющимся данным, так и не получила развития»²³³.

Однако представляется, что разработка Муниципального кодекса предпочтительнее именно на федеральном уровне. Фактически роль не во всем полноценного Муниципального кодекса уже играет Федеральный закон.

Конечно, процесс создания системы источников муниципально-правовой ответственности еще не завершен, остаются некодифицированными нормы о муниципально-правовой ответственности, что тормозит развитие этого института.

Исходя из смысла послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 12 декабря 2013 года, в течение 2014 года будет усилена работа по «уточнению общих принципов организации местного самоуправления, развитию сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах», «закреплению персональной ответственности каждого управленца за достижение результата»²³⁴.

Предлагается несколько решений выявленной нами проблемы.

Первое. В. С. Кашо высказывает предположение, которое нами поддерживается: на муниципальном уровне возможно регулирование только муниципально-правовой ответственности, т. е. ответственности одних субъектов местного самоуправления перед другими субъектами местного самоуправления (органами и должностными лицами, а также населением)²³⁵.

Второе. Возможно, законодатель в п. 8 ч. 1 ст. 44 Федерального закона имел в виду не виды²³⁶, а меры ответственности (санкции), в любом случае эта формулировка нуждается в существенной корректировке²³⁷.

Третье. Поскольку уставы зачастую не закрепляют ответственность органов муниципальной власти перед народом, целесообразно на федеральном уровне разработать и принять Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав на непосредственное решение населением вопросов местного значения, участия населения в решении вопросов местного значения». Его цель – создать механизм, который можно будет задействовать при отсутствии акта органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта федерации, закрепить перечень санкций с учетом широкой трактовки юридической ответственности: не только карательных, пресекательных, но и поощрительных. Аналог такого выхода из сложившейся, не соответствующей требованиям времени ситуации у нас есть – Федеральный закон от 26.11.1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»²³⁸.

Альтернативным вариантом может быть принятие Федерального закона «О муниципально-правовой ответственности в Российской Федерации», структура которого, по мнению автора, может быть представлена следующими элементами:

а) базовые понятия института муниципально-правовой ответственности: понятия муниципально-правовой ответственности, объекта муниципально-правовой ответственности, муниципального правонарушения, субъекта муниципального правонарушения, меры (санкции) муниципально-правовой ответственности;

б) виды санкций;

в) механизмы применения мер муниципально-правовой ответственности к каждой категории субъектов муниципального правонарушения;

г) перечень оснований применения санкций муниципально-правовой ответственности для большинства потенциальных субъектов муниципального правонарушения.

В то же время принятие Муниципального кодекса, включающего главу или раздел о муниципально-правовой ответственности, способствовало бы установлению четкой системы и порядка ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и соответствующими органами местного самоуправления, созданию гарантий против использования мер муниципально-правовой ответственности в качестве средства политической борьбы.

Опираясь на тезисы, высказанные Президентом РФ в ежегодном послании²³⁹, автор предлагает новую редакцию главы об ответственности Федерального закона, которая фактически изменяет политику государства в отношении местного самоуправления, неотъемлемой частью которой является муниципально-правовая ответственность.

Предлагаемая глава (см. приложение 4) включает в себя статьи о понятии муниципально-правовой ответственности, функциях и принципах, полномочиях субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по установлению санкций муниципально-правовой ответственности соответственно в региональном законодательстве и муниципальных актах. Определены субъекты и санкции муниципально-правовой ответственности.

В завершение, иерархию источников муниципально-правовой ответственности можно представить следующим образом.

1) Федеральный уровень:

– Конституция Российской Федерации;

– Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», Федеральный закон «О муниципальной службе Российской Федерации»;

– Указы Президента Российской Федерации;

– Постановления Правительства Российской Федерации;

– Решения Конституционного суда Российской Федерации.

2) Международные правовые акты:

– Всеобщая декларация прав человека;

– Европейская хартия местного самоуправления и др.

3) Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации:

– законы об организации местного самоуправления в субъекте РФ, законы о муниципальной службе субъектов РФ, законы об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований субъектов РФ; законы об отзыве депутатов и выборных должностных лиц муниципальных образований; законы о статусе выборных должностных лиц муниципальных образований; о наградах;

– решения конституционных (уставных) судов;

– правовые акты органов государственной власти субъектов Федерации.

4) Нормативные правовые акты органов местного самоуправления:

– Устав муниципального образования;

– акты, принятые населением (например, в результате процедуры голосования по вопросам отзыва главы муниципального образования, депутатов представительного органа муниципального образования, иного выборного должностного лица местного самоуправления и др.);

– акты представительных органов муниципального образования, акты главы муниципального образования, иных органов и должностных лиц;

– публично-правовые договоры органов местного самоуправления.

Действующее законодательство Российской Федерации содержит нормы, которые по признаку однородности регулируемых общественных отношений могут быть объединены в правовой институт, устанавливающий муниципально-правовую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за реализацию задач и функций, возлагаемых Федеральным законодателем, перед населением.

Раздел II
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ КАК САМОСТОЯТЕЛЬНОГО ВИДА ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
Глава 5
ПОНЯТИЕ И КРИТЕРИИ ВЫДЕЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Выделение муниципально-правовой ответственности в самостоятельный вид юридической ответственности тесно сопряжено с особенностями становления самой отрасли, с ее комплексным характером. Большая часть аргументов «за» и «против» такого выделения отрасли в самостоятельную применимы и к институту муниципально-правовой ответственности.

Нами предпринята попытка структурирования института муниципально-правовой ответственности в разрезе анализа существующих доктринальных воззрений, нормативных закреплений, авторской модели должного и поэтапно допустимого в пределах конституционных установлений для этого вида публичной власти.

Н. С. Тимофеев определяет пределы местного самоуправления как «целостные, социально значимые правовые, политические, экономические и историко-традиционные факторы, определяющие правовые и пространственные границы реализации населением права на местное самоуправление, раскрывающие сущностную характеристику местного самоуправления, его место в системе народовластия»²⁴⁰. Именно эти факторы будут определять виды, содержание, формы и процедуры муниципально-правовой ответственности: специфика отрасли воплощается во всех ее составляющих.

Дуалистическая природа местного самоуправления вызывает необходимость признания, что пределы носят характер как законодательно определенный (т. е. нормативный), так и социально значимый (представления в общественном сознании о сущности местного самоуправления в его историческом, традиционном, социально-экономическом и философском понимании). Применение такого подхода позволяет изучать сущностную характеристику муниципальной ответственности, синтезируя допустимое, желательное и должное.

Идущие в России процессы развития институтов публичной власти вызывают необходимость введения в законодательство новых механизмов юридической ответственности тех или иных субъектов властных отношений. Тенденция выделения муниципально-правовой ответственности, дифференциация от иных видов ответственности в современной правовой системе России – результат ее развития.

Согласимся с Ж. И. Овсепян, что для дальнейшего развития общей теории юридической ответственности по состоянию российской юридической науки на начало третьего тысячелетия актуальным является не только создание новых авторских теорий и концепций юридической ответственности, но и, вначале, эффективная систематизация и дифференциация уже наработанного²⁴¹.

В отечественной юридической литературе создано множество различающихся между собой определений понятия юридической ответственности и как отраслевой, и как межотраслевой категории, предлагаются и обзоры этих позиций. Однако проблематика юридической ответственности столь многоаспектна, исследования юридической ответственности столь многочисленны, а высказанные по всем аспектам этой многогранной темы позиции так разнообразны (даже в пределах одной и той же отрасли науки права), что российская общая теория государства и права начала XXI в. (да и отраслевые правовые науки) находится или рискует оказаться в тупиковой, «застойной» ситуации завалов разнообразными, многоаспектными, порой довольно сложными и специфическими авторскими теориями и концепциями юридической ответственности, каждая из которых во многом автономна? Cлабо прослеживаются совпадающие позиции при попытках их выявления не только в научной, но и в учебной литературе²⁴².

Общая теория государства и права обратилась к проблемам ответственности после того, как наибольшую теоретическую разработку получили два отраслевых вида (модели) ответственности – имущественной и уголовной. Традиционное для цивилистов внимание к правовым последствиям правонарушения в немалой степени содействовало распространению и утверждению взгляда на ответственность и принуждение как на правовые лишения, обременения, ограничения, правовой урон, что ныне признано важным и существенным для характеристики принуждения и ответственности во всех отраслях права.

Вместе с тем в общую теорию юридической ответственности нередко включались понятия отраслевых юридических наук без проверки действительной сферы применимости этих понятий²⁴³. Высказывалось представление, что основные вопросы в понимании правовой ответственности должны найти однотипное общетеоретическое решение для всех отраслей права (уголовного, гражданского, административного)²⁴⁴.

Как писал Т. Чеппелл, «самая благодарная разновидность свободы – это ответственность, т. е. долг помощи людям и обществу»²⁴⁵.

В условиях переходных обществ, когда еще далеко не завершен процесс формирования правовой, судебной, правоохранительной систем и т. д., актуальным для научной теории является вопрос о пределах выделения моноотраслевых и полиотраслевых видов юридической ответственности и, в целом, о пределах критерия деления юридической ответственности на виды.

Как отмечает Ж. И. Овсепян²⁴⁶, во-первых, для квалификации юридической ответственности в качестве автономного (самостоятельного) вида не имеет решающего значения, нормы какой отрасли права защищаются средствами этого вида юридической ответственности. Определяющую роль играет другой фактор – отраслевая идентичность санкций юридической ответственности, т. е. важен ответ на вопрос, санкции норм какой отрасли права исключительно (либо преимущественно) реализуются (применяются) посредством этого вида юридической ответственности.

Второй критерий дифференциации юридической ответственности на самостоятельные виды, являющийся одновременно и пределом отраслевого деления юридической ответственности, – это организационный критерий.

Условием признания отраслевого блока норм в качестве отраслевого института юридической ответственности является не только развитая система санкций норм искомой отрасли права, но и наличие специализированных органов (прежде всего, судебных), уполномоченных специально для применения санкций норм, соотносимых с отраслевой сферой (с данной отраслью права) и особых правил процедуры применения этих санкций.

В российской науке переходного периода (конца XX – начала XXI вв.) высказывается много предложений о выделении новых видов юридической ответственности. Однако большинство из них не учитывает второго из указанных выше критериев дифференциации юридической ответственности на виды. Между тем организационный критерий (т. е. наличие специальных органов и специальных процедур применения именно данного блока санкций, соотносимых с самостоятельным видом юридической ответственности) неразрывно связан с отраслевым критерием выделения автономного вида юридической ответственности и сопутствует отраслевому критерию²⁴⁷.

Автор придерживается отраслевого критерия в выделении муниципально-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности. С этой целью предлагается воспользоваться следующими критериями для ее выделения:

– определение, нормы какой отрасли закрепляют санкции этого вида ответственности. По нашему мнению, ее отличительная черта – введение видов санкций и процедур как населением, так и самим муниципальным образованием в рамках законов – в ближайшем будущем должна быть закреплена и расширена;

– отраслевая идентичность санкций. Отметим, что санкции муниципально-правовой ответственности преимущественно применяются именно в муниципальном праве и частично пересекаются с санкциями конституционно-правовой ответственности;

– организационный критерий. Традиционное восприятие организационного критерия ответственности говорит о необходимости наличия специального органа. В нашем случае такового нет, но есть существенная особенность организационного критерия: организуют процедуры этого вида муниципально-правовой ответственности преимущественно органы и должностные лица местного самоуправления, население муниципального образования – субъекты муниципально-правовой ответственности (субъекты инициирования, принятия решения, реализации, несения санкций);

– специальные процедуры. Наличие таковых характерно для обоих видов публично-правовой ответственности, часть из них применима только для муниципально-правовой ответственности;

– наличие муниципально-правового деликта. По твердому убеждению автора, предметом этого вида ответственности должны являться вопросы местного значения, и это отличие авторской позиции от всех существующих в современной науке муниципального и конституционного права мнений по вопросу муниципально-правовой ответственности;

– субъект, перед которым наступает муниципально-правовая ответственность. С нашей точки зрения, этот критерий не является базовым, скорее факультативным.

Традиционно муниципально-правовую ответственность определяют в зависимости от инстанции, перед которой она ответственна: под муниципально-правовой понимается ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования. К числу сторонников этой точки зрения относятся Г. Н. Чеботарев²⁴⁸, Е. С. Шугрина, В. И. Бабичев, Н. А. Ваганова, М. С. Долгополова, Е. В. Измайлова и др.

Г. Н. Чеботарев разграничивает конституционно-правовую и муниципально-правовую ответственность «по такому критерию, как инстанция ответственности. По этому критерию, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством и его органами относится к конституционно-правовой, а перед населением – к муниципально-правовой»²⁴⁹.

М. В. Красновский считает, что «…данный вид ответственности охватывает отношения ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами»²⁵⁰.

Обе эти позиции не представляется возможным поддержать. По стойкому убеждению автора, муниципально-правовая ответственность – это ответственность перед населением и перед государством, которое является представителем населения. Это первый специальный критерий выделения муниципально-правовой ответственности как самостоятельного вида.

В силу отраслевого характера муниципально-правовой ответственности, по нашему мнению, инстанция ответственности не может и не должна являться основанием для ее выделения. Базовым и основополагающим фактором должен стать предмет ответственности – предмет отрасли, т. е. вопросы местного значения. Муниципально-правовая ответственность – это ответственность за реализацию задач и функций, которые возлагает Федеральный закон на органы местного самоуправления, на муниципальный уровень власти. Это второй специальный критерий выделения муниципально-правовой ответственности как самостоятельного вида.

Г. Н. Чеботарев в качестве критериев выделения муниципально-правовой ответственности выделяет инстанцию ответственности, вид правонарушения (деликта), за совершение которого они наступают, процедуру реализации ответственности, меры ответственности²⁵¹.

Третьим, специальным критерием выделения муниципально-правовой ответственности как самостоятельного вида ответственности является, по нашему мнению, субъект ответственности: традиционно это органы и должностные лица муниципальной власти и муниципальные служащие. Перечень субъектов ответственности нами расширяется.

Е. С. Шугрина выделяет следующие критерии муниципально-правовой ответственности: нормативно-процессуальное основание (по выражению автора, «порядок привлечения к ответственности регулируется нормами разных отраслей»), основания ответственности, шкала взысканий, порядок привлечения к ответственности, круг лиц или органов, налагающих взыскание, форма правоприменительного акта, сроки наложения, исполнения и погашения взысканий, инстанция ответственности (по выражению автора, «перед кем наступает ответственность»)²⁵².

По нашему мнению, не может быть критерием для выделения муниципально-правовой ответственности субъект ее применения. В связи с тем, что публичная власть имеет два уровня – муниципальный и государственный, соответственно выделяют два вида ответственности – конституционная и муниципальная. Это ответственность перед населением и перед государством, которое является представителем населения. В связи с этим разделять применение муниципальной или конституционной ответственности по субъектам ее применения не нужно. Это ответственность органов и должностных лиц муниципальной публичной власти. У органов и должностных лиц публичной власти много общего, но их необходимо разделять. Конституционно-правовая ответственность должна ограничиваться уровнем государственной власти, а муниципально-правовая – уровнем муниципальной власти, без учета субъекта, применяющего санкции.

Разделяя точку зрения Е. С. Шугриной о том, что критерием выделения муниципально-правовой ответственности должна быть шкала взысканий, автор считает необходимым указать на особое наполнение санкций в муниципально-правовой ответственности, обусловленное спецификой этого уровня публичной власти.

Распространенным в современной науке муниципального права можно назвать мнение Б. З. Кушховой, которая считает, что «муниципально-правовая ответственность представляет собой неблагоприятные последствия, наступающие в случае принятия органами и должностными лицами местного самоуправления противоправных решений, неосуществления или ненадлежащего осуществления своих задач и функций, выраженных в санкциях правовых норм». Цитируемый автор сводит муниципально-правовую ответственность исключительно к негативной, карательной функции. Между тем это должно быть не так. По нашему мнению, муниципально-правовая ответственность должна включать и правовые, и моральные санкции; помимо негативных, и позитивные, которые в будущем должны стать лидирующими. Это, с нашей точки зрения, особенность муниципально-правовой ответственности.

Свою точку зрения на критерии выделения муниципально-правовой ответственности озвучивают в своих работах и другие авторы²⁵³.

В отношении места муниципально-правовой ответственности в системе видов отраслевой юридической ответственности и ее природы в современной российской правовой науке существуют различные точки зрения.

А. А. Безуглов, В. И. Выдрин, С. Д. Князев, О. Е. Кутафин, Н. М. Колосова, А. А. Сергеев²⁵⁴ и некоторые другие авторы продолжают отстаивать традиционную точку зрения о несамостоятельности по отношению к другим видам юридической ответственности муниципально-правовой ответственности.

Противники выделения муниципально-правовой ответственности в качестве самостоятельного вида ответственности приводят следующие аргументы: во-первых, скудность санкций. Все своеобразие муниципально-правовой ответственности, по их мнению, сводится к отзыву депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Тем не менее, и в доктринальной литературе, и в последнем законодательстве расширяется перечень муниципально-правовых санкций за счет отнесения к ним вынесения предупреждений, заслушивания отчетов, удаления в отставку, роспуска и т. п.

Во-вторых, ни один из действующих нормативных правовых актов о местном самоуправлении не содержит упоминания о муниципально-правовой ответственности, в отличие от уголовной, административной, дисциплинарной, материальной и гражданско-правовой ответственности. Конечно, сам по себе этот факт не может быть достаточным аргументом для отрицания возможности существования муниципально-правовой ответственности. Обратившись к становлению конституционно-правовой ответственности, получившей практически всеобщее признание, отметим отсутствие ее нормативно-правового закрепления, которое компенсируется официальной легализацией Конституционным Судом РФ, неоднократно признававшим наличие ее мер в различных Федеральных законах.

Третьим аргументом самостоятельности муниципально-правовой ответственности является мнение о том, что ни основания, ни процедура ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством принципиально не отличаются от оснований и процедуры ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц (руководителей высших органов исполнительной власти) субъектов Российской Федерации (роспуск, отзыв). Отметим, что эта позиция отвергается не только многочисленными учеными, но и практикой нормативного расширения видов санкций и процедур муниципально-правовой ответственности, возможностью в некоторых случаях их регламентации муниципальным уровнем в рамках, установленных законодательством.

Однако углубление муниципально-правовой реформы, сопровождающейся изменениями законодательства о местном самоуправлении, а также политическая направленность реформ публичной власти, выразившаяся в провозглашении Президентом Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию в 2008 г. очередного этапа модернизации и демократизации российской политической системы, оказали благотворное влияние на процесс обретения муниципально-правовой ответственностью самостоятельности, поскольку было прямо указано на необходимость усиления эффективности механизма ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления как перед населением, так и перед представительным органом местного самоуправления.

Следует также упомянуть изменяющееся муниципальное законодательство, в котором появляются все новые составы муниципальных правонарушений, новые санкции и механизмы привлечения к ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления; анализ федерального законодательства о местном самоуправлении 1995 и 2003 гг. наглядно демонстрирует обозначенную тенденцию в рамках становления и институционализации муниципально-правовой ответственности.

Среди государствоведов и муниципалистов циркулирует все больше идей о новых видах юридической ответственности, в том числе муниципально-правовой ответственности. Л. А. Ревенко пишет: «На федеральном уровне устанавливаются виды юридической ответственности, которым подлежат органы местного самоуправления и их должностные лица. В отношении органов местного самоуправления применяется административно-правовая, гражданско-правовая и публично-правовая ответственность; в отношении должностных лиц местного самоуправления – уголовно-правовая, гражданско-правовая, административно-правовая, дисциплинарная, публично-правовая ответственность»²⁵⁵. В современной доктрине конституционного и муниципального права сегодня превалируют не столь категоричные, отрицающие муниципально-правовую ответственность, мнения. Они разнообразны, но их объединяет одно – признание этого правового явления.

Обратимся к их анализу.

В частности, существует точка зрения, что муниципально-правовая ответственность является разновидностью конституционно-правовой ответственности²⁵⁶.

По мнению таких специалистов как С. А. Авакьян, С. Д. Князев, А. Н. Кокотов, А. С. Соломаткин, А. А. Кондрашев, Н. М. Колосова, М. М. Мокеев, А. А. Сергеев и др., муниципально-правовая ответственность является разновидностью конституционно-правовой ответственности или ее институтом²⁵⁷.

Как считает А. В. Зиновьев, можно назвать ответственность органов местного самоуправления видом конституционной ответственности. Об этом, по его мнению, позволяет говорить то обстоятельство, что «местное самоуправление находится на начальном этапе своего становления, сочетает в себе черты органов государственной власти и местного самоуправления»²⁵⁸. Аналогичной позиции придерживается и В. А. Виноградов.

Б. З. Кушхова полагает, что муниципально-правовая ответственность является разновидностью конституционно-правовой ответственности. А. А. Уваров, Н. М. Колосова, А. Р. Еремин исходят из того, что муниципально-правовая ответственность – подвид, часть конституционно-правовой²⁵⁹.

Ю. С. Артюхов относит муниципально-правовую ответственность к конституционно-правовой мере принуждения: «Являясь по форме муниципально-правовой, ответственность, применяемая к муниципальным органам власти и их должностным лицам, по своему содержанию выступает конституционно-правовой мерой принуждения»²⁶⁰.

С. А. Солдатов²⁶¹ предлагает ввести в научный оборот понятие «конституционно-муниципальная ответственность», которая является межотраслевым видом публично-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования и государством.

По мнению С. А. Бабицкого, «институт муниципально-правовой ответственности связан с институтом государственно-правовой ответственности в единый институт конституционно-правовой ответственности, что находит свое отражение в общих методологических, концептуальных правовых подходах при определении их понятий в качестве особого вида юридической ответственности, а также до некоторой степени общих механизмах реализации»²⁶².

Н. В. Витрук в своих работах высказывает мнение о надотраслевом характере публично-правовой ответственности: «Конституционная ответственность не может носить отраслевой характер в контексте частного и публичного права. Она имеет надотраслевую, особую природу. <…> Наряду с конституционной ответственностью <…> следует различать государственно-правовую [в ее рамках – парламентскую; ответственность по административному (регулятивному) праву, ответственность по судебному праву], муниципально-правовую и иные отраслевые виды публично-правовой ответственности <…>, устанавливаемые Федеральными законами и Законами субъектов РФ, другими нормативными актами»²⁶³.

В работах Н. Н. Черногора, Е. В. Измайловой, С. Д. Князева²⁶⁴ представлено понимание муниципально-правовой ответственности как комплексного института.

По мнению С. Д. Князева, при характеристике юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления предпочтительнее говорить об ответственности в муниципальном праве, представленной комплексом конституционно-правовых, уголовных, административных, гражданско-правовых и дисциплинарных санкций²⁶⁵.

Как составную часть института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления муниципально-правовую ответственность рассматривают Д. М. Иванов²⁶⁶ и др.

А. А. Сергеев объясняет отнесение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления к конституционно-правовой посредством следующей аргументации: «Федеральный закон говорит об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, а также перед населением муниципального образования. В теории эти две формы ответственности обычно анализируются отдельно друг от друга. Однако общие черты и часто общие основания ответственности указанных субъектов перед государством и населением, на наш взгляд, позволяют комплексно рассматривать досрочное прекращение полномочий органов местного самоуправления и лиц, занимающих муниципальные должности, в качестве разновидности конституционно-правовой ответственности. Например, незаконные действия главы муниципального образования могут нарушать как государственные интересы, так и интересы местных жителей, являться основанием его ответственности как перед государством, так и перед населением. Юридическими последствиями при этом могут быть как досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования по решению уполномоченного государственного должностного лица, так и отзыв его избирателями»²⁶⁷.