И. А. Алексеев
Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики. Монография

В соответствии со ст. 146 Конституции СССР 1977 г. местные Советы народных депутатов должны были решать все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета. При этом они не были основаны на принципе разделения властей и сочетали функции представительных и исполнительно-распорядительных органов.

При местных Советах народных депутатов создавались исполнительные комитеты, которые были структурными подразделениями представительных учреждений, выполняющими функции управленческого характера²⁸.

Местные Советы были органически встроены в общую систему Советов (от низшего звена поселковых Советов до Верховного Совета СССР). Их самостоятельность в решении вопросов местного значения была ограничена законодательством и директивами вышестоящих Советов.

Система Советов была строго централизована. Местные Советы были обязаны подчиняться не только вышестоящим Советам, но и вышестоящим государственным органам исполнительной власти.

Статья 102 Конституции СССР 1977 г.²⁹ регламентировала обязанность депутатов рассматривать наказы избирателей, информировать граждан об их реализации. Депутаты, руководствуясь общегосударственными интересами, учитывая запросы населения избирательных округов, должны были претворять в жизнь наказы избирателей, лично участвовать в их реализации и нести ответственность за их исполнение даже в случае, когда осуществление конкретных наказов, данных населением, перекладывалось на иные органы или организации.

Статья 107 Конституции СССР 1977 г. устанавливала обязанность депутата отчитываться о своей работе и работе Совета перед избирателями. Депутат, не оправдавший доверия избирателей, мог быть отозван по решению большинства избирателей в установленном законом порядке.

Согласно Конституции РСФСР 1978 г., Советы, кроме подотчетности гражданам, их избравшим, были подотчетны вышестоящим Советам, Совету министров РСФСР. Так действовал принцип демократического централизма, который предполагал осуществление вышестоящими Советами руководства деятельностью нижестоящих органов власти вплоть до отмены принимаемых ими актов в случае несоответствия этих актов законодательству, обязательность решений более крупных Советов для нижестоящих, подотчетность нижестоящих Советов вышестоящим.

Согласно ст. 6 Закона СССР от 20 сентября 1972 г. «О статусе народных депутатов в СССР»³⁰, которая называлась «Связь депутата с избирателями, его подотчетность и ответственность перед ними», депутат был обязан поддерживать связь с избирателями, с коллективами и общественными организациями, выдвинувшими его кандидатом в депутаты, а также с предприятиями, учреждениями, организациями, государственными и общественными органами, расположенными на территории его избирательного округа.

В Законе закреплялось, что депутат ответственен перед избирателями и им подотчетен. При этом депутат, не оправдавший доверия избирателей или совершивший действия, не достойные высокого звания депутата, мог быть в любое время отозван по решению большинства избирателей в установленном законом порядке.

Несмотря на то что местного самоуправления в СССР не было, указанные законодательные положения можно рассматривать как закрепление элементов ответственности выборных должностных лиц публичной власти, в том числе местного самоуправления, перед населением. Кроме того, были заложены основы теоретического осмысления ответственности выборных должностных лиц перед населением.

В РСФСР порядок отзыва депутатов местных и других Советов регулировался такими актами как Закон РСФСР от 27 октября 1960 г. «О порядке отзыва депутата местного Совета народных депутатов РСФСР»³¹, Закон РСФСР от 26 ноября 1959 г. «О порядке отзыва депутата Верховного Совета РСФСР»³².

В советской правовой науке сформировалось представление о том, что отсутствие каких-либо санкций у значительной части конституционных норм – отличительная черта данной отрасли права³³. Было также не принято ставить вопрос об ответственности самого государства, непогрешимость которого презюмировалась в теории и практике советского строительства. Концепция Конституции СССР 1977 г. (название раздела второго и ст. 58) впервые за все время существования народного государства закрепила первые признаки отношений между государством и личностью, построенных на взаимной ответственности.

В период действия Конституции СССР 1977 г. появились первые труды, обобщающие элементы ответственности органов власти и определяющие ее характер. Л. И. Антонова и Б. И. Кожохин систематизировали теоретические знания об ответственности и определили виды ответственности органов³⁴.

По их мнению, ответственность Советов всех уровней, ответственность депутатов носила характер конституционной ответственности, т. к. все они осуществляли государственную власть. Особый характер конституционной ответственности, полагали указанные авторы, обусловлен тем, что именно Советы и депутаты были непосредственно связаны с народом, избирались им.

Необходимо учитывать, что стимулирование направленности ответственной деятельности местных органов и должностных лиц в этот период осуществлялось самыми разнообразными формами и методами, среди которых не последнюю роль играли и воспитание кадров, и установление ответственности государственных служащих перед партией. Следует сказать, что в партийных органах имелась собственная система стимулирования, включая методы убеждения, принуждения, поощрения, и своя ответственность. Поскольку в то время существовала прямая зависимость Советов от решений партийных органов, следует признать, что существование ответственности перед партией являлось весьма действенной мерой, позволяющей эффективно контролировать процесс реализации власти местными Советами.

Во исполнение нормы Конституции СССР 1977 г. об отзыве депутатов был принят Закон «О порядке отзыва депутата местного Совета народных депутатов РСФСР» 1979 г.³⁵

В соответствии с этим Законом отзыв инициировался общественными организациями, трудовыми коллективами, собранием военнослужащих. Об этом сообщалось депутату с изложением мотивов отзыва. Депутат был вправе представлять инициаторам отзыва объяснения в письменной или устной форме. Основанием для отзыва депутата являлись невыполнение наказов избирателей и отсутствие отчетов перед избирателями, совершение им аморальных либо противоправных действий.

В середине 1980-х годов, в связи с началом демократических преобразований общества и государства, очевидной стала необходимость реформирования системы местного управления. Представительные институты местного управления носили формальный характер, население страны не ощущало себя источником и носителем власти, деятельность Советов была недостаточно профессиональной для эффективного решения вопросов местного значения.

Анализ законодательства периода строительства социализма позволяет сделать вывод об активном использовании таких институтов непосредственной демократии, как наказы избирателей, отчеты депутатов перед избирателями и населением, а также отзыв депутатов. Если первые два можно рассматривать как формы контроля со стороны местного сообщества за деятельностью депутата, то, соответственно, отзыв следует определить как ответственность депутата перед населением в случае невыполнения им своих обязанностей.

Тем не менее, в целом система контроля и ответственности имела существенные недостатки. В основном они предопределялись существовавшей административно-командной моделью управления государством, где возможность исполнения наказов определялась вышестоящими органами, партией, а также системой централизованного планирования, жестко устанавливающей программы развития местности, за пределы которых при распределении финансов органы местной власти выходить не могли.

Институт привлечения депутата к ответственности использовался редко, поэтому не было выработано практических механизмов его реализации. Институт ответственности депутатов существовал, но большей частью только на бумаге.

В 1989 г. был принят Закон «О статусе народных депутатов СССР»³⁶, который существенным образом модернизировал институт выборов депутатов Советов. При этом сама система Советов и их статус остались неизменными.

Этот период можно охарактеризовать как кардинальное изменение системы управления государством по сравнению с предыдущими историческими периодами. Для него характерны местные Советы как органы государственного управления на местах и создание системы контроля за местными Советами со стороны вышестоящих Советов и общественности с использованием форм непосредственной демократии. Судебный контроль фактически распространялся на такие сферы как принятие органами местного управления решений, исполнение наказов избирателей, использование финансовых средств, совершение проступков должностными лицами. Однако в СССР того времени все еще отсутствовали законодательство о местном самоуправлении и специальные правовые нормы, регламентирующие контроль за органами местного самоуправления и их ответственностью.

Шестой этап – с 1990 года по 1993 год.

Принятие Декларации о государственном суверенитете 12 июня 1990 г., подписание Федеративного договора 31 марта 1992 г., реформы конца XX в. и работа над проектами Конституции РФ поставили вопрос о правовом государстве в России, а значит, и о его юридической ответственности перед личностью и обществом. Формирование полноценного механизма ответственности участников публичной власти, конституционно-правовых и муниципально-правовых отношений стало необходимым условием создания правовой государственности и конституционного строя в целом.

В выделенном периоде произошло несколько событий, имеющих кардинальное значение для подготовки правовых основ института публично-правовой ответственности органов власти и ее подвида – муниципально-правовой ответственности.

Н. С. Тимофеев, по идеологическим мотивам, с целью обоснования преимуществ советской демократии, сформировал официальную, но далекую от науки концепцию, исключающую связь между Советами и местным самоуправлением³⁷. В основу были положены различия социалистической и буржуазной демократии.

Г. В. Барабашев, Н. Г. Старовойтов, К. Ф. Шеремет признают местные Советы органами местного самоуправления с уточняющей оговоркой: «Наличие системы социалистического самоуправления не превращает местные Советы в органы местного самоуправления, противостоящие центру. Они в целом выступают как нечто большее – органы народного самоуправления на местах, призванные обеспечить участие населения в решении местных дел и в общегосударственной политике»³⁸. Классик отечественного муниципализма Л. А. Велихов, проводя мысль о праве России на самобытность в строительстве местного самоуправления, также признавал наличие особой, советской модели самоуправления³⁹.

В 1990 г. Законом «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»⁴⁰ была заложена основа для развития местного самоуправления на всей территории Советского Союза. Именно этим законодательным актом впервые в отечественное законодательство было введено понятие местного самоуправления.

Согласно Закону 1990 г., основным звеном системы местного самоуправления являлись местные Советы (ст. 3 Закона), коллегиальные представительные органы, формируемые населением соответствующих территорий на основе всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании.

Система местного самоуправления, в соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона, включала местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления (Советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии.

Статья 91 «Ответственность местных Советов, местной администрации» названного Закона закрепляла следующие положения:

1. Должностные лица местных Советов, местной администрации, а также их органов несут ответственность за принятые ими решения в соответствии с законодательством.

2. Ущерб, причиненный в результате неправомерных решений местных Советов, местной администрации, их органов и должностных лиц, совершения ими неправомерных действий возмещается в полном объеме предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам, которым причинен этот ущерб, на основании решения суда или арбитражного суда за счет собственных средств местных Советов, местной администрации и их органов.

Местный Совет, местная администрация, их органы, возместившие ущерб, причиненный их работниками или должностными лицами, имеют право предъявить регрессный иск к этим лицам в размере выплаченной суммы, если иной размер не установлен законом.

3. Граждане имеют право обжаловать в суд решения местных Советов, местной администрации, их органов и должностных лиц, если эти решения противоречат законодательству, нарушают права и законные интересы граждан.

4. Нарушение указанными должностными лицами требований настоящей статьи, если в их действиях не содержится признаков административного правонарушения или уголовно наказуемого деяния, влечет дисциплинарную ответственность вплоть до увольнения с должности или постановку вопроса об отзыве в отношении лиц, занимающих выборные должности.

В 1991 г. был принят Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР»⁴¹. С этим законодательным актом связывается начало качественно нового этапа развития местного самоуправления в России⁴².

В Законе «О местном самоуправлении» 1991 г. содержалось новое для отечественной правовой науки и отечественного законодательства определение местного самоуправления, под которым понималась система организации деятельности граждан для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей.

В соответствии со ст. 10 указанного Закона в России должны были быть образованы представительные и исполнительные органы местного самоуправления. Причем их создание предусматривалось только на низовых территориях (в поселках, сельсоветах, городах, районах, районах в городах), а не на всех уровнях административно-территориальных единиц, как это было с системой Советов ранее. Краевые и областные органы власти перестали носить статус местных и стали пониматься как органы государственной власти, не занимающиеся решением вопросов местного значения.

В Законе 1991 г. существовала достаточно подробная статья 91 «Ответственность местных Советов, местной администрации» следующего содержания:

1. Должностные лица местных Советов, местной администрации, а также их органов несут ответственность за принятые ими решения в соответствии с законодательством.

2. Ущерб, причиненный в результате неправомерных решений местных Советов, местной администрации, их органов и должностных лиц, совершения ими неправомерных действий возмещается в полном объеме предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам, которым принесен этот ущерб, на основании решения суда или арбитражного суда за счет собственных средств местных Советов, местной администрации и их органов.

Местный Совет, местная администрация, их органы, возместившие ущерб, причиненный их работниками или должностными лицами, имеют право предъявить регрессный иск к этим лицам в размере выплаченной суммы, если иной размер не установлен законом.

3. Граждане имеют право обжаловать в суд решения местных Советов, местной администрации, их органов и должностных лиц, если эти решения противоречат законодательству, нарушают права и законные интересы граждан».

Кроме того, в ст. 95 Закона перечислялись основания наступления ответственности местных Советов, в результате которых могло последовать досрочное прекращение полномочий:

а) неоднократное нарушение ими Конституции СССР, законодательства СССР, Конституции РСФСР, законодательства РСФСР, конституций и законодательств республик в составе РСФСР, прав и свобод граждан;

б) если вновь избранный Совет в течение месяца со дня открытия первой сессии не определил структуру и не образовал свои органы;

в) если Совет в течение месяца со дня освобождения от должности председателя Совета не избрал нового председателя Совета;

г) если Совет более четырех месяцев не может созвать сессию из-за неявки необходимого для кворума числа депутатов.

Согласно той же статье Закона полномочия главы местной администрации прекращаются досрочно в том числе и в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении главы местной администрации и отзыва главы местной администрации избирателями.

Однако Закон «О местном самоуправлении в РСФСР» носил характер переходного и некоторые проблемы организации местного самоуправления оставил неурегулированными. В частности, сохранялась прежняя система Советов, которые были переименованы в муниципальные Советы, однако не были в необходимой мере обеспечены ни в правовом отношении, ни в материальном для эффективного решения вопросов местного значения⁴³.

На основании этого Закона в последующие два года было принято большое количество подзаконных нормативных правовых актов по отдельным вопросам развития местного самоуправления в России. В подавляющем большинстве это были Указы Президента РФ. Однако «политическая направленность Указов Президента РФ, неопределенность некоторых их положений допускали возможность на местах принимать решения, явно расходящиеся с основными принципами организации местного самоуправления демократического государства»⁴⁴.

Этот период можно охарактеризовать наличием специального нормативного закрепления в исследуемой сфере: в связи с принятием Закона СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» начался процесс законодательного оформления местного самоуправления, основанного на прежней системе местных Советов; статьи 24 и 25 Закона указывали на осуществление контроля за органами местного самоуправления, привлечение органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности за нарушение законодательства и за законность принимаемых решений; в связи с принятием Закона РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в Российской Социалистической Федеративной Советской Республике» начался процесс развития местного самоуправления на территории РСФСР; нормы статьей 88 «Обеспечение законности на территории местного Совета» и 91 «Ответственность местного Совета, местной администрации» регламентировали порядок осуществления судебного контроля за сферой принятия решений муниципальными Советами и администрациями, соблюдения ими законодательства России. Все вышеперечисленное способствовало усилению исполнительных органов местного самоуправления.

Седьмой этап – с 1993 года по 1995 год.

Большую роль в формировании нормативно-правовой базы, особенно в обозначенный период реформы местного самоуправления, сыграли акты главы государства. Примерами таких актов явились изданные в 1993–1994 гг. Указы Президента Российской Федерации «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»⁴⁵, «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации»⁴⁶, «О некоторых вопросах досрочного прекращения полномочий главы местного самоуправления»⁴⁷ и др.

Н. С. Тимофеев, например, выделяет два этапа реформ местного самоуправления в обозначенный период⁴⁸: этап (октябрь 1993 г. – октябрь 1994 г.) – период президентских реформ местного самоуправления; этап (ноябрь 1994 г. – август 1995 г.) – период интенсивной разработки проектов Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Исследуя этот период, Н. С. Тимофеев характеризует его как неконституционный и незаконный. С его точки зрения, «…тяжелый удар по формирующейся в стране системе местного самоуправления нанесли Указы Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» и от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», изданные после известных событий сентября – октября 1993 г. Указы Президента в равной степени не соответствовали ни действовавшей на момент их принятия Конституции РСФСР 1978 г., ни концепции, получившей развитие в Конституции РФ 1993 г., ни Европейской хартии о местном самоуправлении. Приоритет местной администрации, утвердившийся на основе президентских указов, привел к тому, против чего изначально была направлена политическая реформа, – представительные учреждения вновь стали ширмой, декорирующей диктатуру аппарата».

Постановления Правительства Российской Федерации, изданные на основе и во исполнение Законов Российской Федерации и Указов Президента Российской Федерации, сыграли свою роль в становлении института публично-правовой и, в частности, муниципально-правовой ответственности.

Этот период характеризуется коренным изменением в развитии местного самоуправления вообще, и института муниципально-правовой ответственности в частности как разновидности публично-правовой ответственности на основе статьи 12 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года. Местное самоуправление обособляется от органов государственной власти; согласно Конституции России, местному самоуправлению гарантируется самостоятельность и судебная защита.

Восьмой этап – с 1995 года по 2003 год.

В этот период, по нашему мнению, произошло нормативное закрепление не только основ, но и механизмов публично-правовой ответственности, а именно – конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности.

В исследуемый период происходит закрепление публично-правовой ответственности органов публичной власти нормами Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации»⁴⁹ и Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁵⁰.

При изучении вопроса о природе ответственности органов местного самоуправления перед населением необходимо учитывать специфическую особенность, характеризующую основания и условия наступления такой ответственности. Они достаточно специфичны для муниципального права, выражают его сущность и одновременно свидетельствуют о существовании в качестве самостоятельного вида юридической ответственности именно муниципально-правовой ответственности.

Продолжительное время базисом законодательства о местном самоуправлении и муниципально-правовой ответственности являлся Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закон содержал отдельную главу VII «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью», посвященную вопросам ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (статьи 47–52).

Характеризуя данный законодательный акт, эксперты отмечали, что он принимался в условиях противостояния Президента Российской Федерации и палат Федерального Собрания Российской Федерации. В результате был принят компромиссный вариант рамочного закона, носящий во многом расплывчатый характер. Кроме того, следует учитывать, что к моменту разработки и принятия закона отсутствовал необходимый опыт функционирования и взаимодействия основных институтов власти в новом федеративном государстве. Надежды федеральных законодателей на то, что в рамках сформулированных на федеральном уровне общих принципов субъекты Федерации своим законодательством уточнят порядок деятельности и полномочия местной власти, не оправдались, так как региональные власти оказались не заинтересованными в создании условий для самостоятельной деятельности муниципалитетов вследствие объективно существующей конкуренции за полномочия и ресурсы. В результате федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления содержит лишь основы и некоторые общие принципы разграничения полномочий⁵¹. Отразилось это и на нормах, касающихся ответственности муниципальных органов и должностных лиц.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. устанавливал ответственность органов местного самоуправления перед населением при наличии специфического основания – утраты доверия населения, но одновременно реализовался в особом порядке, установленном в нормативных правовых актах органов государственной власти и зафиксированном в Уставах муниципальных образований. Например, до принятия Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»⁵² таким основанием могло быть проведение местного референдума, связанного с решением вопроса о досрочном прекращении полномочий представительного органа местного самоуправления, досрочной отставке должностного лица местного самоуправления и, как следствие этого, назначение досрочных выборов.

В литературе указывается, что муниципально-правовая ответственность, в том числе досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования, наступает при нарушении, прежде всего, норм устава муниципального образования, иных локальных нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, а также актов, принятых населением на местном референдуме⁵³.

Как видно, нормы актов федерального уровня и уровня субъектов РФ не называются. Тем самым обозначается проблема, которая была предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ по запросу Народного Хурала Республики Бурятия о проверке конституционности п. 3 ст. 49 действовавшего тогда (1997 г.) ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁵⁴. Было указано, что сама возможность досрочного прекращения полномочий – один из основных принципов, определяющих статус органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации). По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации). Следовательно, федеральный законодатель был вправе предусмотреть возможность досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Вместе с тем ряд общественных отношений, связанных с применением данной меры ответственности (в том числе с основаниями ее применения), остается неурегулированным, и поэтому в силу п. «н» ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации законодатель субъекта Российской Федерации в этой части вправе осуществить собственное правовое регулирование⁵⁵.

Для института публично-правовой ответственности (в частности, для ответственности депутатов перед населением путем отзыва) значимую роль сыграло Постановление Конституционного Суда РФ от 24.12.1996 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы»» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации»⁵⁶. В нем было указано, что субъект Российской Федерации в отсутствие федерального закона об общих принципах организации системы органов государственной власти вправе учредить институт отзыва депутата представительного органа, рассматриваемый им в качестве одной из форм непосредственной демократии. Установление в законах субъектов Российской Федерации института отзыва депутата до принятия такого федерального закона не нарушает предусмотренное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов и не может квалифицироваться как ограничение прав и свобод человека и гражданина.

Однако по смыслу Конституции Российской Федерации, закрепляющей принципы демократического правового государства, в том числе принципы идеологического и политического многообразия, многопартийности, основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т. п. Сама процедура отзыва должна обеспечивать депутату возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, и гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 7.06.2000 г. № 10-П⁵⁷ было указано на необходимость четких правовых оснований отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), которые устанавливали бы процедурные гарантии. В частности, в Постановлении говорится: «…оспариваемые положения подпункта «и» пункта 1 статьи 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также статей 123 и 123.1 Конституции Республики Алтай… не требуют положительного голосования большинства всех зарегистрированных избирателей субъекта Российской Федерации, что создает возможность произвольного применения данного института, особенно в случаях, когда отзыв связывается с утратой доверия по политическим мотивам».

Институт отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть введен при условии установления надлежащих правовых оснований и процедур, с учетом выявленного в указанном Постановлении конституционно-правового смысла требований, предъявляемых к этому институту.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 2.04.2002 г. № 7-П⁵⁸ были подтверждены правомочия муниципальных образований самостоятельно решать вопрос о введении института отзыва, осуществить в своих уставах его необходимую нормативную конкретизацию, в том числе в целях придания определенности соответствующим способам установления числа подлежащих сбору подписей. Также Конституционный Суд определил местное самоуправление как уровень публичной власти, указал на возможность для населения привлекать к ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления, а также отметил обязательность осуществления контроля за органами и должностными лицами муниципальных образований. По этому поводу Н. С. Бондарь пишет: «В соответствии со ст. 130 (ч. 2) Конституции РФ местное самоуправление как публичная (муниципальная) власть осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. В порядке конкретизации указанного открытого перечня форм прямого волеизъявления граждан ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. предусматривает возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления как один из способов досрочного прекращения его полномочий (подп. 9 п. 1 ст. 8). При этом отзыв выборного должностного лица может закрепляться в уставах самих муниципальных образований, которые, исходя из особого статуса таких должностных лиц, связанного с порядком приобретения ими полномочий при различных формах организации местного самоуправления, правомочны в силу ст. 48 Закона определять порядок, условия и формы их ответственности, наступающей в результате утраты доверия населения.