полная версия

И. Я. Ковальчук
Банковское право России второй половины XIX – начала XX века

Альтернативу банкам и обществу поземельного кредита с круговым ручательством составили городские кредитные общества. Они возникли из той же необходимости новых учреждений ипотечного кредитования в 1860-ых годах, но, благодаря заранее ограниченной сфере деятельности и наличию общественной поддержки, они не стали чем-то переходным и смогли более или менее утвердиться на рынке. Первым городским кредитным обществом стало Санкт-Петербургское¹¹⁷, появившееся из хаоса на банковском рынке в 1861 году после Высочайшего утверждения его устава¹¹⁸. Ставший образцовым после закона 1872 года, этот устав отражал основные принципы организации первых таких обществ: они учреждались органами местного самоуправления (параграф 1), городскими думами, которые одалживали им первоначальный капитал (параграф 3) и организовывали работу первых органов управления (примечание к параграфу 63), участниками же в них были владельцы городской недвижимости, закладывающие её, несущие ей ответственность по всем обязательствам обществ (параграф 2) и получающие под неё необходимые им долгосрочные ссуды (гл. 2). Выплаты участников по ссудам и выпуск ценных бумаг (гл. 3) были основными источниками средств обществ. Предвосхитив особенности будущих Херсонского земского банка и Общества взаимного поземельного кредита, с самого начала они привлекли к себе много внимания со стороны городских домохозяев¹¹⁹: среди них было много дворян, всё ещё остававшихся без так им нужного недорогого ипотечного кредита, были и коммерсанты, желающие вложиться в новую недвижимость. Это привело к тому, что городские кредитные общества, заняв собственное положение на рынке, постепенно распространились по европейской территории России, медленно, но развиваясь вместе с ростом городов и их населением, что давало оправдавшуюся надежду на их долгосрочный потенциал. К концу XIX – началу XX века с ними произошло две существенные метаморфозы: вместо общественно-частного характера учреждения всё больше распространился просто частный – общества открывались не городскими думами, а самими участниками, и со временем они стали кредитовать не только свой город, но и всю губернию, к которому он принадлежал, выделились и особые губернские кредитные общества, которые, однако, не получили столь же широкого распространения. Разрешение привлекать новых заёмщиков из других городов в пределах одной губернии (и даже, но в исключительном порядке, в других губерниях) стало одной из единственных мер в отношении городских кредитных обществ, зафиксированных единым законодательством – мнением Госсовета в 1900 году¹²⁰. Закон 1902 года ввёл ещё одно, но последнее единое существенное правило: дополнительные капиталы обществ, свободные от оборота, теперь должны были вкладываться в государственные ценные бумаги и помещаться в Госбанк.

Малая распространённость банков и обществ поземельного кредита с ручательством и ограниченная сфера деятельности городских кредитных обществ после стабилизации положения на рынке ипотечного кредитования открыли путь третьей силе, в которой многие, в том числе и правительство, видели главных будущих игроков рынка, – акционерным земельным банкам. Первым стал Харьковский земельный банк, устав которого, по закону 1872 года ставший образцовым, был утверждён в 1871 году¹²¹. По этому уставу, банк не был основан на принципе взаимности кредита или круговом ручательстве – всё решали акции и акционеры (параграфы 2-3), «существующие» отдельно от клиентов-заёмщиков. Банк мог действовать только в нескольких, зафиксированных в уставе губерниях (параграф 1), но зато наиболее нуждающихся в ипотечном кредите. Будучи не таким большим, как Общество взаимного поземельного кредита, и не таким маленьким, как городское кредитное общество, он выдавал средних размеров долгосрочные и иногда краткосрочные (но не те и другие под один и тот же залог) ссуды (параграфы 12-13) под залог земель и городской недвижимости (параграф 32) с уплатой довольно серьёзных процентов (параграф 34), без которых, тем не менее, не было бы достаточно больших выплат по ценным бумагам банка (параграф 56). Акционерные земельные банки, ставшие наиболее похожими на современные ипотечные учреждения, поставили на поток всё же необычную ныне выдачу ссуд не наличными деньгами, а ценными бумагами (параграф 33): заёмщик должен был сам их продавать, иногда даже прибегая к отдельным спонсорам, скупавшим такие бумаги. Устав ограничивал выдачу ценных бумаг суммой всех выданных клиентам ссуд и устанавливал правило: эти обязательства не могли превышать десятикратных капиталов банка (параграф 52). При этом одна двадцатая от цены всех ценных бумаг должна была вкладываться им в государственные бумаги (примечание к параграфу 52). Такая сбалансированная модель привела к резкому росту в 1870-ых годах числа земельных банков, который, тем не менее, в скором времени прекратился: сдерживая конкуренцию, государство часто закрепляло регионы за конкретными банками, дополняя это в законе 1872 года запретом на функционирование в одной губернии более двух таких банков. К тому же, в это время банки покрыли практически всю территорию европейской России, кроме так или иначе пользующихся автономией регионов. Лишь один банк в те годы смог развернуть достаточно активную деятельность наряду с уже существующими акционерными учреждениями – это был созданный в 1873 году¹²² Центральный банк русского поземельного кредита. Он был нацелен на соединение сил других земельных банков, желающих выйти на международный рынок. Этого добивались по примеру Общества взаимного поземельного кредита выпуском ценных бумаг, основанных на звонкой монете (параграф 13). Центральный банк, получивший, несмотря на отсутствие непосредственной конкурентной опасности для земельных банков, далеко не полную их поддержку, столкнулся в 1877-1878 годах с теми же трудностями, что и Общество, – падением курса бумажных денег. Далее он вёл себя практически так же, как и Общество, – просил помощи от государства и существовал только благодаря государственной поддержке до тех же 1890-ых – до 1894 года.

Что же касается обычных акционерных земельных банков, то сформировавшиеся в 1870-ых годах учреждения в основном дожили до самого 1917 года. Единое законодательство, регулирующее отдельные аспекты их работы, за это время существенно расширило их права, так или иначе предоставив их, впрочем, и остальным ипотечным учреждениям: в 1877 году¹²³ им было позволено требовать возмещения от залогодателя, нанёсшего вред залогу, в 1879 году¹²⁴ – выпускать ценные бумаги с не такой большой доходностью, в 1881 году¹²⁵ – по соглашению с министром финансов выдавать краткосрочные ссуды под уже заложенные имения, в 1890 году¹²⁶ – осуществлять перезаклад имений, ранее заложенных в Обществе взаимного поземельного кредита, в 1897 году¹²⁷ – выдавать ссуды под залог городских имуществ, находящихся в потомственном бессрочном пользовании и распоряжении заёмщика. При этом закон имел тенденцию к всё большему подчинению банков контролю правительства: в 1882 году¹²⁸ министру было дано право останавливать выпуск их ценных бумаг, когда возникали опасения, что это приведёт к уменьшению их устойчивости, и отдельным правом требовать, чтобы банковские бумаги продавались выше нарицательной цены, а надбавка вкладывалась в государственные ценные бумаги и хранилась в качестве особого резервного фонда в Госбанке, с 1901 года¹²⁹ министр финансов смог вводить в банки своих уполномоченных, наделённых широкими правами по блокированию действий банковского руководства. Последним нормативным правовым актом, вводящим существенные изменения в положение акционерных земельных банков, стал закон 1902 года. Он также имел ограничительный характер: министр финансов смог практически произвольно назначать ревизии, в условиях конкуренции между банками и городскими кредитными обществами за рынок городской недвижимости было введено правило: ссуды под неё не должны были превышать одной трети от всех непогашенных ссуд в банке, земельные банки смогли размещать свои средства в частных и общественных кредитных установлениях, только если в каждом из них будет находиться не более одной десятой капиталов банков и всё внесённое не будет составлять более одной десятой капиталов учреждения-получателя. В конце XIX – начале XX века акционерные земельные банки, успев поучаствовать в операциях Крестьянского банка и освоении новых территорий империи, стали очень активно сближаться с акционерными коммерческими, образуя неформальные группы кредитных учреждений, возглавляемые именитыми банкирскими домами и предполагающие участие одних установлений в делах других – последнее ограничение закона 1902 года могло быть вызвано именно этим. Так как земельных банков было фиксированные число, то финансовые группы довольно быстро распределяли их между собой, с одной стороны, гарантируя их устойчивость – то, что и было нужно государству в этой сфере, с другой – превращая свой сегмент рынка в олигополию и всё больше отдаляясь от обычного потребителя.

Но помимо отдельных учреждений краткосрочного и долгосрочного кредита в Российской империи существовали ещё и особые частные установления. Одни из них – частные ломбарды, завершающие совместно с ссудными казнами и городскими ломбардами «ломбардную систему» империи, начали законодательную историю своего регулирования с 1870-ых годов, когда были утверждены первые их уставы, но только к 1893 году было окончательно оформлено их положение как учреждений, в которые можно закладывать практически все движимые имущества, за исключением ценных бумаг¹³⁰, и которые имеют ряд связанных с этим прав – продажи залога, взимания процентов, платы за хранение, осуществления перезалога. Единого законодательства о них практически не существовало, лишь одна существенная норма была зафиксирована в нём в 1888 году¹³¹: ломбардам по решению министра финансов позволялось работать и в тех местах, которые не были за ними закреплены их уставами. Частных ломбардов в конце концов открылось не так много – инициативу перехватывали городские, но это и гарантировало частным предпринимателям достаточно высокие прибыли.

Особняком стояли другие – банкирские заведения, за правовую регламентацию которых с конца 1880-ых годов и вплоть до Первой мировой войны развернулась настоящая борьба между банкирами и правительством¹³². Министерство финансов после нескольких громких банкротств банкирских заведений в 1889 году заявило, что те должны быть ограничены в своей деятельности, так как, не подпадая под требования к коммерческим банкам, они занимаются в принципе теми же операциями и при этом совершенно безнаказанно проворачивают очень рискованные или вовсе запрещённые законом сделки с ценными бумагами. Однако Государственный совет с учётом открытого недовольства многих крупных держателей банкирских заведений предполагающимся уравнением их с другими кредитными установлениями жёсткой регламентацией в конечном счёте ввёл лишь право министра финансов в каждом конкретном случае запрещать им осуществление определённых действий и изменил гражданское законодательство для предотвращения распространённых махинаций с ценными бумагами¹³³. При этом новое право министру финансов практически не получилось использовать. Только в 1890-ых годах в ходе реформ С. Ю. Витте правительство смогло установить более серьёзный контроль над банкирскими заведениями: закон 1894 года¹³⁴ предписывал их учредителям сообщать о всех предполагаемых операциях заведения местным органам управления и предоставлял министру финансов права требовать разъяснений у банкиров и назначать после этого уполномоченных в их фирмы дополнительно к возможности запрещать им определённые действия, а уже закон 1895 года¹³⁵ позволял министру фактически назначать ревизии без предварительного требования объяснений и окончательно выделил меняльные лавки в качестве самостоятельного субъекта регулирования – им в определённой степени была запрещена спекуляция с валютой в связи с проводимой денежной реформой. Но дальше ни сил, ни интереса регулировать эту область у правительства не было. Вернулись к вопросу в 1907 году после очередной волны банкротств. Был создан проект реформы, предполагавший публичность деятельности банкирских заведений, в том числе объявление ими своих первоначальных капиталов, устанавливались требования к размеру и порядку изменения последних, фиксировались дозволенные фирмам операции – была сделана попытка как можно более полно регламентировать их статус. Но банкиры высказались резко против проекта, заявив, что он приведёт лишь к переходу клиентов от них к ростовщикам. Новый проект 1914 года встретил резкую критику на этот раз Совета съездов представителей промышленности и торговли, не позволившего сделать этот унизительный, по их мнению, документ законом. Все попытки, сделанные в новом проекте, заставить владельцев банкирских заведений публиковать открытые отчёты, проходить регистрацию в министерстве финансов, вносить государству залог, нести ответственность за «дружеские» операции, следовать при осуществлении услуг чётким инструкциям так и не увенчались успехом.