Е. Н. Евстигнеев
Финансовое право
Введение
Правовое регулирование финансовых отношений, которые возникают в процессе финансовой деятельности (образования, распределения и использования фондов денежных средств) государства, представляет собой предмет финансового права. Оно находится на стыке двух наук – финансов и права. Такое сочетание активно используется на практике, с ним часто сталкиваются не только юристы и финансисты, но и работники экономических, бухгалтерских, аналитических служб различных организаций, банковских учреждений и страховых компаний. Финансовое право затрагивает деятельность государственных органов в части формирования доходов и расходов бюджетов различных уровней, составления проектов бюджетов.
Успешное решение финансовых проблем хозяйствующих субъектов может быть осуществлено путем применения соответствующих законодательных норм. Отсюда вытекает необходимость в знании многочисленных российских законов и других нормативных актов. Правильное понимание законодательства и умение быстро ориентироваться в нем должны прививаться будущим специалистам со студенческой скамьи. Именно поэтому учебный курс по основам финансового права важен для вузов, ведущих подготовку студентов не только по юридическим, но и экономическим, а также финансовым специальностям в рамках магистерских программ.
В кратком курсе «Финансовое право» авторы постарались осветить такие темы, как предмет и источники финансового права; характеристика финансовых правоотношений; особенности построения российской финансовой системы; правовое регулирование финансовой деятельности организаций; понятие и виды финансового контроля. Большое внимание в пособии уделено бюджетному праву, сущности и принципам построения бюджетной системы и бюджетного процесса. Раскрыты вопросы правового регулирования налогообложения, налогового права и налогового производства, а также ответственность за нарушение налогового законодательства. Отдельные главы посвящены правовому регулированию банковской деятельности, эмиссии и обращению ценных бумаг, денежному обращению и расчетам, валютным отношениям, страхованию и лизингу.
Обратите внимание на важный момент. Поскольку законодательство нестабильно, авторы сочли целесообразным не указывать все источники, в которых опубликованы изменения и дополнения, внесенные в действующие нормативные акты. В учебном пособии даются название документа, дата и номер его принятия, а также дата последних изменений и дополнений. Для этого использована интернет-версия системы «КонсультантПлюс» по состоянию на 15 апреля 2010 г.
Авторы надеются, что предоставленный материал позволит читателям детально изучить важнейшие вопросы финансового права. Любая конструктивная критика будет воспринята с благодарностью и учтена в дальнейшей работе.
Глава 1
Финансовое право как отрасль российского права
1.1. Категории финансового права. Финансовые правоотношения
Финансовое право представляет собой самостоятельную отрасль российского права, имеющую свой предмет правового регулирования и обусловленный им метод правового регулирования.
Предметом финансового права являются финансовые отношения, которые возникают в процессе финансовой деятельности государства. Другими словами, с помощью финансового права государство регулирует общественные отношения, складывающиеся в области финансовой деятельности.
Метод финансового права – это метод властных предписаний, предполагающий неравенство субъектов правоотношений. Властные предписания исходят в большинстве случаев от финансовых, налоговых и кредитных органов, входящих в систему государственных органов и наделенных соответствующими полномочиями.
Метод финансового права характеризуется следующими особенностями:
♦ одной из сторон финансовых отношений всегда выступает орган государственной власти;
♦ любое юридическое и (или) физическое лицо обязано выполнить предписание, данное органом государственной власти, поскольку оно является односторонне властным;
♦ властные предписания не основываются на отношениях субординации и должностного подчинения.
Финансово-правовая норма – это установленное и контролируемое государством правило поведения участников общественных отношений, которые обладают соответствующими правами и обязанностями.
Нормы финансового права всегда связаны с регулированием отношений выполняемых в ходе финансовой деятельности государства распределительной, контрольной и стимулирующей функций при распределении национального богатства. В нормах финансового права закрепляются требования государства для обеспечения осуществления его задач и функций на определенном этапе общественного развития.
Финансово-правовые нормы носят государственно-властный, императивный характер: их содержание не может быть изменено по соглашению участников общественного отношения. Требования норм однозначно определяют объем прав и обязанностей участников финансовых отношений.
Классификация финансово-правовых норм осуществляется по различным основаниям (рис. 1.1).
Рис. 1.1. Классификация финансово-правовых норм
В зависимости от характера воздействия на участников финансовых отношений нормы подразделяются на три вида:
♦ обязывающие (требуют совершения конкретных действий от участников финансовых отношений, имеющих определенные права и обязанности);
♦ запрещающие (налагают запрет на определенное действие в финансовой сфере);
♦ уполномочивающие (предоставляют права участникам финансовых отношений при совершении ими определенных действий).
В законодательстве приоритет отдается обязывающим нормам финансового права.
В зависимости от содержания финансово-правовые нормы подразделяются:
♦ на материальные (закрепляют виды и размеры денежных обязательств налогоплательщиков перед государством, определяют направления расходования бюджетных средств и их объемы и т. д.);
♦ процессуальные (определяют порядок деятельности субъектов финансовых правоотношений, например, по прохождению бюджета).
По времени охвата финансово-правовые нормы бывают:
♦ общие — устанавливаются на неопределенный срок (они прекращают действовать в силу отмены или изменения);
♦ временные — имеют конкретный срок действия.
Нормы финансового права структурно делятся на три компонента: гипотезу, диспозицию и санкцию. Гипотеза — несколько четко сформулированных условий, при наличии которых законодательство предоставляет право на совершение определенных действий в области финансов. Диспозиция предопределяет правила поведения участников финансовых правоотношений (например, закон определяет конкретные ставки налога, распределяемого в бюджеты разных уровней). Санкция — это мера ответственности, применяемая к нарушителям финансово-правовых норм.
Система финансового права состоит из общей и особенной частей. Общая часть охватывает нормы, регулирующие общие принципы и методы финансовой деятельности государства. В ней определяется правовое положение всех субъектов финансовых правоотношений, в том числе государственных органов и учреждений, осуществляющих в пределах компетенции финансовую деятельность.
Особенная часть включает в себя различные финансово-правовые институты, каждый из которых имеет свой объект правового регулирования, то есть регулирует определенный круг финансовых отношений, возникающих в сфере многообразной разносторонней финансовой деятельности государства. Финансовый институт объединяет в группу однородные экономические отношения, взаимосвязанные по формам и методам аккумуляции или распределения денежных средств.
Нормы финансового права в Российской Федерации многочисленны, они содержатся в разнообразных нормативных правовых актах или источниках финансового права. К ним относятся акты представительных и исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления разных уровней. Источниками финансового права являются: Конституция Российской Федерации, кодексы Российской Федерации (Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее – БК), Налоговый кодекс Российской Федерации (далее – НК)), законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты органов государственного управления, ведомственные положения, приказы, инструкции и др.
Большинство норм финансового права, как и иных отраслей права, реализуются в правоотношениях. Финансовые правоотношения возникают в процессе финансовой деятельности государства.
Финансовые правоотношения – это общественные отношения, возникающие при создании, распределении и использовании фондов денежных средств, урегулированные нормами финансового права; участники таких общественных отношений связаны взаимными юридическими правами и обязанностями.
Применительно к институтам финансового права можно выделить бюджетные правоотношения; налоговые и неналоговые правоотношения; финансовые правоотношения в областях государственного кредита, страхования и банковской деятельности; правоотношения, возникающие при осуществлении государственных расходов; финансовые правоотношения в области денежного обращения и расчетов; валютные правоотношения.
Финансовые правоотношения характеризуются тем, что они возникают в процессе финансовой деятельности государства. Одним из субъектов этих правоотношений должен быть соответствующий орган государственной власти. Они возникают по поводу денег – платежа в доход государства, государственного расхода и т. п. Эти отличительные черты, рассматриваемые в единстве, придают финансовым правоотношениям характер государственно-властных имущественных (денежных) правоотношений.
Указанные особенности, вместе взятые, отграничивают финансовые правоотношения от других видов правоотношений. Так, административные штрафы хотя и являются денежными, но они не связаны с финансовой деятельностью государства, то есть формированием фондов денежных средств, поэтому подобные отношения регулируются административным правом.
Субъектами финансовых правоотношений выступают органы государственной власти и государственного управления, хозяйствующие субъекты и граждане. В некоторых случаях субъектом финансового права может выступать Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования (при выпуске облигаций государственных и муниципальных займов, при использовании банковского кредита для покрытия недостатка бюджетных средств и в некоторых других случаях).
Организации (их филиалы и другие обособленные подразделения) вступают в финансовые отношения в связи с внесением в казну налогов и сборов, получением из нее ассигнований, распределением прибыли и т. д. Учреждения и организации, состоящие на бюджетном финансировании, также принадлежат к участникам финансовых правоотношений.
Правосубъектность граждан связана главным образом с внесением налоговых и других обязательных платежей, поступающих в доход государства. Граждане могут вступать в финансовые правоотношения также и по другим поводам, например в связи с участием в государственных займах или денежно-вещевых лотереях.
Для защиты прав и законных интересов субъектов финансовых правоотношений применяется административный и судебный порядок. В настоящее время действуют оба из них, и разрешение дела в административном порядке не исключает возможности обращения в суд. Административный порядок действует главным образом в отношении государственных органов, предприятий, организаций и учреждений. Граждане по своему выбору могут использовать административный или судебный порядок защиты.
Для защиты прав граждан и юридических лиц в финансовых отношениях в законодательстве установлены гарантии возмещения ущерба, причиненного незаконными действиями государственных органов и их должностных лиц. Так, неправильно взысканные с плательщика налоги подлежат возврату, а причиненный налогоплательщикам ущерб – возмещению. Еще одной особенностью действующего законодательства о налогах и сборах является то, что налогоплательщик может обратиться за защитой своих прав в вышестоящий налоговый орган и суд.
Основанием возникновения, изменения и прекращения финансовых правоотношений являются юридические факты. Например, в налоговой сфере возникновение финансово-правовых отношений возможно на основе индивидуального нормативного акта – извещения налогового органа о необходимости уплатить тот или иной налог. Изменение этих отношений происходит в связи с получением определенной льготы по данному налогу, прекращение финансовых правоотношений наступает при уплате налога в соответствующий бюджет или внебюджетный фонд.
Следует иметь в виду, что общественные отношения, возникающие в сфере финансов, регулируются не только нормами финансового права, приобретая характер финансово-правовых отношений. В случаях, предусмотренных действующим российским законодательством, эти отношения могут регулироваться нормами гражданского законодательства.
1.2. Финансовая система Российской Федерации и ее правовые институты
Целенаправленная деятельность, осуществляемая посредством финансово-кредитной и денежной системы государства, обеспечивает экономические связи всех субъектов общественного воспроизводства. Финансовая деятельность государства связана с образованием, распределением и использованием фондов денежных средств. Однако сами денежные средства – это не финансы. Ими являются отношения между субъектами экономической жизни по поводу формирования и перераспределения денежных средств.
Фонды денежных средств в государстве представляют собой дифференцированное целое, состоящее из централизованных и децентрализованных финансов. Централизованные финансы включают денежные средства, аккумулируемые в бюджете государства; государственные внебюджетные фонды; кредитование (государственное и кредитных учреждений); государственное страхование – личное и имущественное. К децентрализованным финансам относятся денежные средства предприятий и организаций всех форм собственности, учреждений и общественных организаций, а также отраслевые и межотраслевые внебюджетные фонды.
Государственное регулирование в части централизованных и децентрализованных финансов выражается по-разному. Первые из них ориентированы на осуществление общественных интересов, вторые – на получение прибыли. Государство имеет возможность принудительно обеспечивать свои доходы через систему налогообложения, эмиссию денег и т. п. В отношении децентрализованных финансов государственное регулирование должно учитывать тот основополагающий факт, что состояние и динамика финансов частных предприятий зависят от законов рыночной экономики.
Финансы как общественные отношения, возникающие при создании и использовании определенных фондов денежных средств, отличны друг от друга, но вместе с тем имеют некоторые общие черты, позволяющие объединить их в отдельные относительно обособленные подсистемы. В свою очередь каждую подсистему образует совокупность групп экономических (финансовых) отношений, выделенных по определенному признаку. Все подсистемы образуют единую финансовую систему.
В финансовую систему государства входят две подсистемы:
♦ совокупность финансовых институтов, каждый из которых представляет собой группу однородных экономических отношений, взаимосвязанных по формам аккумуляции или распределения денежных средств;
♦ совокупность государственных органов и учреждений, осуществляющих непосредственную финансовую работу.
Кратко охарактеризуем первую из этих подсистем.
Основные финансовые институты. Наличие различных институтов в рамках финансовой системы связано с тем, что финансы охватывают всю экономику страны и обслуживают многообразные потребности общественного развития. Каждый из финансовых институтов способствует образованию и использованию соответствующего денежного фонда. Вся совокупность правовых институтов, регулирующих формирование, распределение и использование фондов денежных средств, образует рассматриваемую подсистему, которая отражает особенности развития государства в условиях перехода к рыночной экономике.
В специализированной литературе финансовая система и структура ее правовых институтов обычно определяются авторами по-разному. В юридической литературе взаимосвязанные звенья, входящие в финансовую систему Российской Федерации, представлены следующими фондами денежных средств.
♦ Бюджетная система, в состав которой входят федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и бюджеты органов местного самоуправления.
♦ Государственные внебюджетные фонды. Через них реализуется политика государства в области обязательного социального страхования, которое является частью системы социальной защиты граждан. Социальное обеспечение по возрасту осуществляется через Пенсионный фонд Российской Федерации; обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца и других предусмотренных законодательством случаях – через Фонд социального страхования Российской Федерации. Бесплатная медицинская помощь и охрана здоровья финансируются Федеральным фондом обязательного медицинского страхования. Средства государственных внебюджетных фондов находятся в федеральной собственности и не входят в состав бюджетов каких-либо уровней. До 1 января 2010 г. взносы в эти фонды были отнесены к федеральным налогам и сборам, поэтому на них распространялись все положения налогового законодательства.
♦ Фонды, консолидированные в бюджете. Это специальные фонды, аккумулированные в бюджетах различных уровней. Создание целевых фондов возможно на федеральном уровне (например, Фонд Министерства Российской Федерации по атомной энергии), а также на уровне субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Каждый такой фонд образуется в соответствии с законодательством в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов. Средства целевого бюджетного фонда используются по отдельной смете.
♦ Внебюджетные децентрализованные фонды. К ним относятся: отраслевые и межотраслевые внебюджетные фонды; финансы государственных и муниципальных организаций и предприятий. В качестве ресурсных фондов государства выступали внебюджетные фонды научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, которые создавались за счет отчислений предприятий и организаций независимо от форм собственности в размере до 1,5 % себестоимости реализуемой продукции (работ, услуг). Следует иметь в виду, что система целевых фондов находится в состоянии перманентного развития и преобразования.
♦ Фонды страхования. Одной из функций государства является образование резервных фондов для покрытия расходов по страховым случаям (стихийные бедствия, эпидемии и т. и.). Методом привлечения денежных средств в эти фонды служат платежи по обязательному и добровольному страхованию, имущественному и личному. В настоящее время получает широкое распространение коммерческое страхование, связанное с покрытием рисков от предпринимательской деятельности.
♦ Кредит (государственный и банковский). Государственный кредит – это деятельность государства по получению взаймы средств от юридических, физических лиц и других государств. Кредитование осуществляется через размещение государственных займов, других ценных бумаг и денежно-вещевых лотерей. Банковский кредит – это деятельность по привлечению вложений вкладчиков на условиях возвратности, срочности и возмездности, а также расходования средств путем выдачи кредитов на тех же условиях.
♦ Финансы хозяйствующих субъектов. Данный вид финансов включает финансы коммерческих предприятий и организаций (нефинансовые предприятия, кредитные организации) и финансы некоммерческих организаций.
Возможны также интерпретации финансовой системы с несколько иных позиций.
Финансовая система может быть представлена как совокупность трех основных звеньев.
1. Государственные финансы, которые объединяют: федеральный бюджет, бюджет субъектов Российской Федерации, бюджеты государственных социальных внебюджетных фондов, денежные средства Центрального банка Российской Федерации (Банка России), денежные средства государственных унитарных предприятий и государственных учреждений.
2. Местные финансы охватывают местные бюджеты, муниципальные внебюджетные фонды, денежные средства муниципальных банков, денежные средства муниципальных унитарных предприятий и учреждений, разовые добровольные сборы средств граждан.
3. Частные финансы – это денежные средства юридических лиц и иных организаций, основанных на праве частной собственности, и денежные средства физических лиц.
Еще одна классификация финансовой системы основана на учете роли субъекта в общественном производстве. В этом случае финансовая система рассматривается как совокупность:
♦ финансов предприятий, учреждений и организаций]
♦ страхования]
♦ государственных финансов.
Важным является отграничение субъектов финансовых отношений как организаторов страховой защиты и государственного регулирования от непосредственных участников производства.
Следует обратить внимание, что в рамках финансовой системы (при любой ее классификации) выделяется совокупность или подсистема финансовых отношений, возникающих у хозяйствующих субъектов. Тем самым подчеркивается значительная роль финансов хозяйствующих субъектов в жизнедеятельности государства.
