Francisco Durand El dinero de la democracia

Cualquier individuo pudiente puede contribuir de modo importante al partido de su preferencia para financiar sus ingentes (y crecientes) gastos de campaña, sea para llegar al Congreso o para ocupar la Presidencia. Lo mismo ocurre en el ámbito regional y local, según cómo cada país se organice en sus tres niveles de gobierno (nacional, regional, local). Los individuos y familias con dinero y propiedades están particularmente motivados a participar porque los pueden perder, mantener o acrecentar. Por lo tanto, apoyan preferentemente a los partidos y candidatos cercanos a sus ideas o intereses. Quienes mejor defienden esos intereses son los partidos conservadores y aquellos que, por conveniencia, terminan siendo pro mercado, globalización económica y defensores de los derechos de propiedad de las elites (Cannon, 2018). Este tipo de financiación electoral puede ser un factor de peso si se trata, por ejemplo, de un multimillonario, porque dota de grandes recursos a los partidos, lo que, ceteris paribus, puede inclinar la balanza a favor del partido o candidato de su preferencia si sabe conseguir votos. Aquí la motivación es principalmente ideológica.

Los demás individuos o grupos sociales actúan de igual manera, pero con la diferencia de que las mayorías están en otra situación: tienen más votos y menos recursos. Las elites, con menos votos y más fondos, pueden «comprar» políticos con preocupante frecuencia. Las masas cuentan más por votar por ellos, y a veces lo hacen por un candidato progresista o radical, o por quienes les hacen promesas de mejora inmediata y no falta el clientelismo, que es una forma perversa pero efectiva de atraer el voto popular.

Cuando se trata de corporaciones (grupos de poder económico o multinacionales3, también poderes fácticos externos que disponen de grandes fondos, jugadores importantes en Latinoamérica, sobre todo en países medianos y pequeños), la lógica de las donaciones no se guía tanto por la ideología, la comunidad de principios con partidos y candidatos, sino por la necesidad de influir.

El gran poder económico se inclina preferentemente por los partidos con mayor posibilidad de victoria, pues de ello dependen las posibilidades de influirlos y hasta de capturarlos. La financiación de campañas de este tipo es pragmática. El objetivo de los grandes financistas, dada la creciente dependencia del capital por parte de los partidos, es establecer una relación cercana, en un alto nivel, con partidos y candidatos, con el fin de que los favorezcan o como «protección» para que no los afecten, en tanto la política es siempre incierta (Casas-Zamora, 2005). Y estas acciones dependen fuertemente de las posibilidades de victoria electoral para controlar el Ejecutivo y tener presencia en el Legislativo. Como el resultado de las elecciones no se conoce hasta el día de la elección y las corporaciones requieren influencia en varios poderes del Estado, pueden «apostar a varios caballos», prefiriendo al posible ganador, aquel que controla el Legislativo y el Ejecutivo.

Pocos jugadores que disputan el manejo del poder tienen esta ventaja, que resulta claramente de la mayor capacidad material/organizativa y disponibilidad rápida de dinero de las corporaciones. Aun si pierden en sus apuestas, como tienen estrategias de influencia de largo plazo, mantienen relaciones con partidos y personajes que tienen presencia en el Legislativo, de modo que el dinero está bien invertido.

Corporaciones

Discutamos ahora en mayor detalle al actor principal: las grandes corporaciones.

Empecemos citando a Barndt, quien, en un raro estudio sobre corporaciones y partidos en América Latina, confirma la gran importancia de los recursos, capacidades organizativas y redes de influencia de las corporaciones como activos en las elecciones:

Las empresas (businesses) tienen acceso a financiación que puede ser usada discrecionalmente —especialmente ante la ausencia de regulación de campañas reguladas (Zovatto, 2011)— y por lo tanto puede proveer fondos de campaña y ayudar a los partidos a mantener presencia ante el público entre elecciones. Las empresas pueden compartir con los partidos oficinas (a nivel central y local) y redes de tecnología informativa. Las redes logísticas y de transporte pueden ser usadas para transportar a los candidatos y hacer campañas clientelísticas en todo el país. Las empresas emplean un abanico de personal especializado en materia legal, financiera y de publicidad que puede ser transferida al partido y brindar equipos talentosos para poder reclutar candidatos y nombrar funcionarios […] Más aún, las empresas controlan recursos que pueden ser usados para apelar efectivamente a los votantes de diversos estratos sociales. Muchas empresas son dueños de activos mediáticos y de marketing que pueden ser usados para fines políticos. Y, en el nombre de la filantropía o la «responsabilidad social corporativa», las empresas pueden distribuir bienes de forma parecida a prácticas clientelistas (2014, p. 7).

Otra posibilidad es la de formar partidos en lugar de financiar a entes electorales de diverso grado de organización que están en búsqueda de fondos. Aquí estamos frente a casos un tanto excepcionales, pero que muestran cómo las corporaciones pueden desarrollar sus propias formas de acción política partidaria si se lo proponen gracias, sobre todo, a la enorme masa de recursos materiales y organizativos de la que disponen.

Barndt sostiene que, a diferencia de los viejos partidos oligárquicos, los de hoy se apoyan en el mayor poder y la transformación interna de ese poder corporativo que hemos discutido líneas arriba:

Hoy en día, los partidos corporativos son más bien creados en función a los activos de las empresas del siglo XXI, empresas que tienen sus propias instituciones financieras, gerencias de marketing, ventas, redes, cadenas logísticas y estudios de abogados. Por medio del redireccionamiento de activos hacia el partido político, las elites económicas han sido capaces, por fin, de reinventar una versión de los partidos conservadores que puede competir efectivamente en la democracia de masas contemporánea (2014, p. 6).

Deben considerarse varias formas directas e indirectas, formales e informales, de apoyo corporativo a partidos o candidatos en campaña para entender las variantes tácticas de los donantes y la manera como juega a financiar las elecciones en el caso que donen a otros.

Si el probable ganador es considerado «enemigo del sector privado», ello puede ser un incentivo para negar donaciones, organizar una campaña en contra, negative politics, o financiarlo. Si no dan señales de acercarse o aceptar donaciones para «crear una deuda», lo que acentúa el riesgo, threat factor, las corporaciones y los gremios empresariales de grandes empresas intervienen con todos sus recursos para oponerse vigorosamente a ellos activando su poder estructural, instrumental y discursivo. Al mismo tiempo, los grandes fondos empresariales, individuales y colectivos se vuelcan a favor de los rivales más cercanos del partido radical.

Las corporaciones son organizaciones avanzadas con múltiples recursos que pueden realizar donaciones fácilmente, no solo en dinero sino en especie (locales, transporte, publicidad), aspecto que generalmente no es regulado.

Estas poderosas organizaciones económicas que reinan en el mercado pueden ofrecer o brindar empleo a familiares de políticos en sus empresas e incluso, en casos menos frecuentes, a los propios congresistas se les puede «poner en la planilla» (nómina), a pesar de que incurren en abierto conflicto de intereses (si los descubren, pero la probabilidad de que ocurra es baja, porque la relación opera con un pacto de silencio). Los estudios de abogados utilizan una forma parecida para asegurar sus niveles de influencia y, a su vez, demostrar su efectividad ante sus clientes corporativos cuando colocan a los jueces en una planilla.

Esta problemática del gran poder económico ha sido estudiada por expertos en captura mediática, también desde una perspectiva crítica, por dos razones:

1 Una gran parte de los gastos electorales se invierte en medios de comunicación de masas y expertos en campañas (Castells, 2009, pp. 290 y ss.; Cárdenas & Robles-Rivera, 2018).

2 Las corporaciones mediáticas pueden subsidiar a los partidos y candidatos dándoles «tarifas diferenciadas», créditos subsidiados, hecho que los convierte de facto en uno de los principales donantes en especie (OEA, 2011, p. 99; Casas-Zamora & Zovatto, 2012, p. 10; Barndt, 2014, p. 6).

De este modo, las corporaciones mediáticas matan dos pájaros de un tiro: tienen utilidades extraordinarias y logran influencia con los partidos y candidatos favorecidos con este subsidio.

Los costos de avisos en televisión, periódicos, revistas y medios no tradicionales representan un gasto muy fuerte: entre un 70% u 80% de los gastos, según algunos autores (Nassmacher, 2009, p. 167; Rivas, 2017, p. 275). No sorprende. Además, se necesitan fondos para pagar comunicadores, estrategas y encuestadores, todos profesionales de la comunicación, la publicidad electoral y la psicología política. Todos cobran tarifas muy altas, sobre todo cuando se contratan expertos internacionales. El lobby también ha dado lugar a un mercado de las influencias, se ha formado un mercado internacional de la consultoría política que es altamente lucrativo.

Como lo señalan varios expertos, las corporaciones mantienen lazos cercanos con el poder mediático (Hallin & Mancini, 2008), otro elemento de crítica a la versión pluralista de la democracia que supone que actúan con objetividad y neutralidad. Este es un poder aparte, que cumple un fuerte rol ideológico (omite temas, resalta otros; genera tótems y tabúes) y es capaz de marcar la agenda nacional. Lo hace exhibiendo un sesgo procorporativo, antiestatista y contrario a los que violan «el orden» y que cuenta con los recursos como para elaborar narrativas sobre la base de esos sesgos, sobre todo en campañas.

El hecho que esté fuertemente concentrado en América Latina, que pocos medios tengan mayores audiencias radiales, televisas y de lectoría, los convierte en un actor todavía más formidable. Se trata de un «poder fáctico» dirigido por elites bien conectadas que forja un «compromiso de clase» (Blofield, 2011). Vía directorios cruzados, financiación y publicidad se forja una cercana relación con las corporaciones financieras y productivas que facilita hacer campañas rápidas en función a sus objetivos políticos electorales (Schiffrin, 2017).

La relación de compromiso entre el poder mediático y las corporaciones permite apoyarse en esta relación para «cargar las tintas» a favor o en contra de partidos y candidatos (Acevedo, 2017; Becerra & Mastrini, 2017). A ello se suma el hecho de que tenemos corporaciones que son dueñas de grandes conglomerados mediáticos (Barndt, 2014) o que pueden comprarlas o financiarlas.

Las corporaciones tienen los recursos y la capacidad para formar partidos, fenómeno que se está haciendo más frecuente en América Latina (Barndt, 2014, pp. 5-6), donde destaca el caso de Bucaram en Ecuador, Martinelli en Panamá, Kuczynski en Perú, Piñera en Chile y Macri en Argentina (Stefanoni, 2018; Castellani, 2018, sobre este último caso). Son gobernantes que ahora forma parte importante del giro conservador del continente.

Esta posibilidad también está abierta al crimen organizado, aunque suele limitarse al plano local para un mejor control de los corredores donde opera, pero no han faltado casos de «dictaduras de facto», como la de Noriega en el Panamá de la década de 1980 y la de Montesinos en el Perú de la década de 1990, en las que se manejaron las riendas del gobierno, en los últimos años de su gestión, desde los servicios de inteligencia.

Dado el compromiso entre elites individuales y corporaciones con los partidos que defienden mejor sus intereses (así lo manifiesten o no en las campañas), no es infrecuente que exista un superávit de fondos, es decir, que, terminada la contienda electoral, sobren fondos (Castells, 2009). Este hecho está regulado en algunos países y si no hay vigilancia efectiva puede derivar en corrupción4.

Como se ve, el despliegue de poder instrumental de las corporaciones en elecciones es tan fuerte como complejo y variado, así como pragmático y supeditado a sus estrategias de influencia cuando se forma un gobierno o, en algunos casos, cuando entran directamente a la política. Podrá ser un derecho que no puede ser conculcado, pero se trata de un derecho que da enormes ventajas, que opera en una zona gris, allí donde se borran las fronteras legales y el respeto a las instituciones, que se puede alejar rápidamente del espíritu ético y la letra del interés general la ley.

Concluimos que el mecanismo de financiación electoral es más importante que el binomio lobby-puerta giratoria, no solo porque se emplean más recursos directa o indirectamente, en dinero o especie, sino porque ocurre en un momento determinante, el inicio de un gobierno o al empezar un nuevo ciclo político, donde, de partida (salvo que no logren contacto con el partido de gobierno) las elites económicas han ganado (o van o pueden ganar fácilmente) espacios de influencia en altas esferas, en varias ramas (Ejecutivo, Legislativo, Judicial) y niveles (nacional, regional, local).

Es a partir de este momento clave de la secuencia de influencias que luego entran en acción más fácilmente los otros instrumentos una vez formado el gobierno. Sus influencias pueden llegar al punto que la(s) corporación(es) sugieren listas de técnicos o funcionarios de empresa y sus intermediarios para ocupar cargos, o que los partidos les conceden un ministerio como retribución a sus generosos aportes. Incidir en el proceso de nombramientos, sobre todo del aparato económico del Estado es clave. Ahí entra en acción la puerta giratoria. Igual sucede con el lobby. A su vez, la puerta giratoria facilita el lobby.

Aunque pueden darse casos en que la gestión de intereses puede activarse después, una vez formado un gobierno (activándose primero el lobby como mecanismo de inicio al proceso de acceso e influencia), en el caso de los donantes se facilita notablemente el acceso y la influencia porque la financiación crea una «deuda» que se cobra tarde o temprano, y tiene la doble ventaja de generar formas de influencia en por lo menos dos poderes, el Ejecutivo o el Legislativo5. Cuando las donaciones son ocultas o indirectas, sirven para horadar «túneles» ocultos que conectan los dos poderes, el privado y el público, y que se combinan con «puentes» oficiales (Oszlak, 2018, p. 19).

Esta visión de instrumentos de captura del Estado desde una perspectiva de tiempo político con énfasis en lo electoral se resume en la figura 1, que sintetiza las investigaciones de uno de los autores sobre la captura del Estado en América Latina desarrolladas en otra publicación (Durand, 2018).

La figura debe ser vista de izquierda a derecha para entender la secuencia. Empieza con las elecciones y sigue con los contactos y las decisiones.

Lo importante de la financiación electoral, en suma, es que inicia la secuencia de influencias con nuevos gobiernos y congresos. De esa manera, se teje una relación, un compromiso que luego condiciona o determina formas de influencia sobre el Estado basadas en otro tipo de instrumentos que pueden ser complementarios o alternativos. Estos instrumentos son la puerta giratoria, importante cuando comienzan los nombramientos, el lobby (al Ejecutivo y al Legislativo), el soborno (a funcionarios públicos mayormente), los favores (a políticos con cargos directivos en el Ejecutivo y el Legislativo).

Figura 1. Donaciones electorales y otros mecanismos de influencia en el ciclo político y de políticas públicasElaboración: Francisco Durand.

Conclusiones

En este capítulo hemos discutido, a partir de diversas fuentes, la problemática de la relación entre dinero y política, es decir, la manera como ingentes recursos materiales en la forma de donaciones de dinero, uso de infraestructura y donaciones en especie se canalizan hacia las campañas electorales para que los partidos políticos puedan financiar sus ingentes gastos.

Esta problemática se puede resumir de la siguiente manera:

 En primer lugar, la financiación de campañas privada es un tema polémico. Si bien es considerada un derecho de todos, incluyendo a minorías selectas que concentran recursos materiales, es una forma de dejar que los partidos políticos funcionen sin mayor intervención de fondos estatales. Sin embargo, siempre queda la pregunta si acaso no es una forma de influencia que da privilegios a los grandes donantes.

 En segundo lugar, la mayoría de los estudios discuten sobre todo la problemática de la falta de regulación o mejoras en el sistema de fiscalización del dinero en la política, pasando inmediatamente a proponer un conjunto de recomendaciones para mejorarlo.

 En tercer lugar, se habla de financiación de campañas en general y, aunque admiten que los grandes donantes privados predominan en la financiación electoral, no existen mayores trabajos sobre ellos. Sin embargo, hay cierta abundancia de estudios sobre delitos electorales por parte del crimen organizado, fenómeno o problema que es particularmente serio en América Latina. Sobre este punto hay consenso.

 En cuarto lugar, en América Latina la desigualdad es un factor estructural que condiciona fuertemente la financiación de campañas en la medida en que existe una extrema concentración de la riqueza que lleva a generar desigualdad de participación política.

 En quinto lugar, aunque existen algunos estudios puntuales que buscan establecer la relación entre financiación privada legal y la obtención de ventajas, favores o beneficios, se constata que, sobre este problema, el central, existe una fuerte brecha de evidencias.

 En sexto lugar, son los grandes donantes, principalmente las grandes corporaciones, los que destacan en la financiación de partidos. Sus donaciones generan una dependencia del capital por parte de los partidos que se acentúa cuando no existe financiación pública directa.

 Finalmente, last but no least, el carácter opaco, a veces corrupto, incluso el dinero ilícito que se filtra a las campañas, lesiona la legitimidad de la democracia y genera un desarraigo, una desazón. Este es uno de los aspectos más controvertidos de la financiación electoral de grandes fuentes privadas.

1 En segundo lugar, según un estudio de 2019. Ver https://mundo.sputniknews.com/america-latina/201909241088768960-estos-son-los-paises-mas-corruptos-de-america-latina/. Fecha de consulta: enero de 2020.

2 Ahora bien, reiteramos que las donaciones son un mecanismo legal, un derecho (al igual que el lobby) y, aunque es discutible considerar a los partidos como «la esencia de la democracia», el planteamiento de fondo es la libertad política. Estas consideraciones nos llevan a tomar en cuenta el punto de vista de los pluralistas. Bajo esta perspectiva, las elites económicas, minorías ricas, operan normal y legítimamente en una democracia abierta. Bajo esta perspectiva se diluye adrede el poder económico. Se trata de un tema de ciudadanía, no de concentración de riqueza. A veces este énfasis parte de la idea de que operan en una economía competitiva, de modo que el dinero se diluye en la competencia electoral y se deja de poner énfasis en los grandes donantes (Dahl, 1971). Sin embargo, desde un punto de vista realista y crítico, el énfasis debe ser el contrario: enfocarse en los grandes donantes y en los grandes medios de comunicación de masas debido al rol crítico que cumplen. Dado el peso de la realidad de las elecciones y los problemas de la democracia, han surgido visiones alternativas que se centran en las nuevas oligarquías como elementos dominantes (Cameron, 2018; Foweraker 2018). Estas oligarquías, o corporatocracias, como las llama Sachs (2011) en referencia a los EUA, son el elemento dominante de las democracias.

3 También los llamados «poderes fácticos externos», que disponen de grandes fondos, pueden realizar fuertes donaciones utilizando intermediarios. Estos jugadores son importantes en América Latina, sobre todo en países medianos y pequeños, por ejemplo, gobiernos extranjeros pro multinacionales que esperan invertir en el país y presionan para lograr incentivos.

4 Esta afirmación queda demostrada con el escándalo Lava Jato al revelarse cómo unas constructoras brasileñas, en una decena de países latinoamericanos, organizaban entregas de dinero no declaradas, muchas veces en efectivo, para generar una «deuda» que luego se cobraba con contratos favorables, adendas a los contratos y arbitrajes amañados.

5 El grupo Odebrecht, tanto en Brasil como en otros países, financiaba partidos y candidatos de modo regular. De acuerdo a Marcelo Odebrecht, en su primera declaración ante la fiscalía, cuando decidió confesar sus delitos, la financiación era como «crear una deuda», es decir, que después la cobraba (Cabral & Oliveira, 2017; Durand, 2018).

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