Дмитрий Афонин
Правовое регулирование противодействия коррупции в Российской Федерации
Рецензенты:
А. И. Начкин – заведующий кафедрой таможенного регулирования и таможенного дела АНО ВО «Университет при МПА ЕврАзЭС», кандидат военных наук, доцент;
В.С. Смирнова – заместитель начальника таможенного поста «Лесной порт» Балтийской таможни, кандидат экономических наук, майор таможенной службы.
Введение
Борьба с коррупцией остается актуальным и важным вопросом во всех странах мира. Коррупция приводит к неравенству, дискриминации, нарушению законов и порядка, а также к сокращению социальных ресурсов и недоверию граждан к власти. Она также препятствует экономическому развитию и стабильности государства. Борьба с коррупцией позволяет повысить эффективность государственного управления, прозрачность деятельности власти и обеспечить устойчивое развитие общества. Таким образом, актуальность борьбы с коррупцией неоспорима и требует постоянного внимания и усилий со стороны всех участников общества.
В данном учебнике рассматриваются вопросы правового регулирования борьбы с коррупцией в Российской Федерации. Учебник предназначен для слушателей, обучающихся по дополнительным профессиональным программам повышения квалификации и студентов обучающихся по специальности 38.05.02 «Таможенное дело». Кроме того, учебник может быть использован должностными лицами таможенных органов при осуществлении ими профессиональной деятельности.
1. Коррупция как социальное явление
1.1. Понятие коррупции
Термин «коррупция» берет начало в древние времена, но по мере развития государств и идеологии меняется его смысловая нагрузка. В древней Греции для определения коррупционных отношений применялся термин «катализ», который помимо этого имел и много других значений (в частности, «наносить вред здоровью», «портить нравы», «искажать смысл» и т.д.). В работе «Политика» Аристотель применяет термин «коррумпированный» в значении «испорченный» и говорит о том, что коррупция рано или поздно приведет к вырождению любое государство.
В древнем Риме термин «corrumpere» имел более пятнадцати значение и в том числе «порча», «подкуп» и т.д. Изначально в римском праве термин «corrumpere» обозначал совершенное в процессе судопроизводства противоправное деяние, а именно подкуп судьи или изменение показаний в суде за деньги. В дальнейшем значение данного термина в римском праве существенно расширилось.
В настоящее время данный термин относится преимущественно к сфере государственного управления.
Определение понятия «коррупция» в Российском Праве приведено в п. 1 ст. 1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [3].
Коррупция это – злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица.
1.2. История возникновения коррупции в России
Коррупция присутствовала и в нашем государстве. Она была неразрывно связана с особенностями формирования и развития чиновничье-бюрократического аппарата.
В древнерусском государстве только начинало зарождаться чиновничество. Основными чинами, занимающимися хозяйством князя и государственными делами, были дворцовые слуги и их помощники – тиуны. Существовала дворцово-вотчинная система управления. Местными органами управления были посадники (наместники) в городах и волостели в сельской местности, у которых также были свои помощники – тиуны, вирники и другие. Они выступали в качестве представителей князя и осуществляли сбор налогов, пошлин, ведали судебными процессами, устанавливали и взимали штрафы. Вместо жалованья за службу они имели право на сбор «корма» с населения. Эта система управления, называемая системой кормления, стала одной из предпосылок появления коррупционных правонарушений, таких как злоупотребление властью и взяточничество. Чиновники могли законно обогащаться за счет других без ограничений.
Так как судебные функции были возложены на те же лица, которые занимались управлением, в суде также существовали пороки чиновничества – злоупотребления должностным положением и незаконные взимания.
В дальнейшем в России происходило развитие государственного аппарата управления, а вместе с ним и чиновничье-бюрократического аппарата. С середины XV до середины XVI веков произошел переход от личного управления к организации учреждений, то есть от дворцово-вотчинной к государственной системе. Ведомства стали сложными по составу, а в XVI-XVII веках сформировались специальные учреждения – приказы.
В первой половине XVI века началась тенденция к ограничению произвола наместников из-за многочисленных жалоб на них. Правительство начало назначать в города городовых приказчиков, а в 40-х годах XVI века появились первые местные учреждения – губные избы под руководством губных старост и целовальников.
Во второй половине XVI века наместничье управление было заменено воеводским, и в процессе отмены кормлений появились органы местного самоуправления – земские избы с земским старостой, дьяками и целовальниками. Указ Иоанна IV в 1555 году направлен на полное устранение системы кормления. Однако позднее органы местного самоуправления были поглощены воеводской властью, что привело к злоупотреблениям должностным положением и воеводами.
В дальнейшем развивалась приказная система, и в результате произошел рост численности населения, занимающегося государственной службой. Например, в 1626 году в приказах и московских учреждениях работало всего 623 человека, а к концу века уже 27622.
С установлением государственных органов управления чиновники начали получать различные виды жалования за свою службу – поместные и денежные оклады. Размеры и состав этого жалования соответствовали иерархической структуре чиновничества. Однако основная масса чиновников, такие как дьяки и подьячие, находилась в бедных условиях в плане материального обеспечения по сравнению с их начальниками. Это также способствовало появлению коррупционных проявлений.
В XVIII веке проведенные реформы в области государственного управления привели к законодательному оформлению всех органов государственного управления с определенной структурой, численностью и компетенцией. Правовой статус чиновников был закреплен в «табелях о рангах», изданных Петром I в 1722 году. Этим документом были полностью устранены следы и предания древнего местничества, и признавалось, что почет и служебный статус можно получить только на основе заслуг. За исключением крепостных и тяглых людей, гражданскую службу могли вести лица всех званий.
В результате проведенных реформ возросло количество учреждений и чиновников, особенно среднего звена, таких как подьячие и канцеляристы. К примеру, в середине 50-х годов XVIII века общая численность чиновников в государственных и дворцовых учреждениях составляла 5379 человек.
Изменились также условия материального обеспечения чиновников. Поместное и натуральное жалованье было заменено постоянными денежными окладами. Однако большинство чиновников жило в неблагополучных условиях, из-за чего им были необходимы дополнительные доходы. Некоторые легальные источники доходов включали владение землей, сдачу внаем квартир, частные уроки и подарки. Были и нелегальные способы улучшения жизни, такие как казнокрадство, подделка документов, взяточничество и другие.
Таким образом, коррупция имела глубокие исторические корни и была неотъемлемой частью развития чиновничье-бюрократического аппарата в России.
Одним из первых в мировой истории законодательным актом, систематизировавшим борьбу с коррупцией, стало Уголовное уложение 1903 года. О том, что борьбе с коррупцией придавалось в то время очень большое значение свидетельствует, в частности, факт, что на лиц, виновных в коррупционных преступлениях, не были распространены милости (амнистия), даруемые Всемилостивейшим Манифестом от 11.08.1904.
22.04.1881 года императором Александром III был учрежден Комитет для выработки проекта Уголовного уложения. Одним из обсуждаемых вопросов стал вопрос об ответственности за взяточничество. Уголовное уложение вступило в силу в 1903 г. при императоре Николае II. Юридическая ответственность за взяточничество была закреплена в 37 главе «О преступных деяниях по службе государственной и общественной».
До 1903 г. понятия взяточничества (мздоимства) и лихоимства были четко не разграничены. Эти понятия были окончательное разграничены и сформулированы в Объяснительной Записке к Уголовному уложению 1903 года (далее – Уложение). Согласно данному документу, мздоимство, представляющее собой принятие взятки должностным лицом за исполнение действий, входящих в его служебные обязанности, представляет меньшую опасность. За простое мздоимство – получение взятки чиновником до совершения им действий (мздоимство-подкуп), согласно ст. 656 предусматривалось наказание в виде заключения в тюрьму на срок не более 6 месяцев. За квалифицированное мздоимство – получение взятки чиновником после совершения им действий (мздоимство-вознаграждение) – было предусмотрено заключение в тюрьме. При этом конкретный срок не оговаривался и определялся судом индивидуально в каждом конкретном случае. Данная статья предусматривала и наказание за лихоимство (взятку чиновнику за действия, которые относились к его непосредственным обязанностям) – заключение в исправительном доме на срок до трех лет.
Ст. 657 Уложения определяла уголовную ответственность за различные виды вымогательства взятки (в т.ч. и за выполнение должностным лицом своих непосредственных обязанностей). При этом рассматривались различные виды вымогательства в т.ч. угрозы, притеснения по службе и т.п. За совершение данных деяний в зависимости от наличия отягчающих обстоятельств предусматривалось наказание от трех месяцев заключения в тюрьме до заключения в исправительном доме на неопределенный срок.
Ст. 658 Уложения закрепляла Нормы о лихоимственных сборах – установление или взимание должностным лицом в свою пользу незаконных поборов. Минимальное наказание за данное деяние предусматривалось в виде заключения в тюрьме на срок от трех месяцев. Вымогательство путем притеснения по службе или угрозой этого являлись отягчающим обстоятельством и предусматривало заключение в исправительном доме на неопределенный законом срок.
Ст. 659 Уложения выделяла в отдельный состав взяточничество присяжных заседателей: за получение взятки до судебного разбирательства (взяточничество-подкуп) предусматривалось наказание в виде заключение в исправительных домах до 3 лет. При этом взяточничество-вознаграждение в отношении присяжных заседателей не преследовалось законом.
В ст. 660 Уложения впервые в истории России предусматривалось наказание для чиновников за посредничество во взяточничестве как за самостоятельное преступление: виновными признавались должностные лица, уличенные «в оказании заведомо содействия учинившему взяточничество, статьями 656-659 предусмотренное, передачею взятки, принятием ея под своим именем или иным посредничеством».
Принципиально новой для Российского законодательства была и ст. 661 Уложения, предусматривающая наказание служащим, которые присваивали дар, предназначенный для передачи другому чиновнику или под этим предлогом. В данном случае имела место комбинация взяточничества и мошенничества, которые сливались в единый состав преступления. За данное деяние предусматривалось наказание в виде заключения в исправительных домах на срок до 3 лет.
В Уложении впервые было дано законодательное определение субъекта получения взятки. В ч. 4 ст. 636 Уложения говорилось, что служащий – это любое лицо, несущее обязанности или исполняющее временные поручения «в качестве должностного лица, или полицейского или иного стража, или служителя, или лица сельского или мещанского управления».
Ст. 662 Уложения определяла судьбу дара, принятого в результате взяточничества: «При осуждении за деяния, статьями 656-661 предусмотренные, поступивший к виновному дар от него отбирается, а при неимении его на лицо взыскивается стоимость оного. Если взятка состоит в даре права по имуществу, то такой дар признается недействительным».
Открытым оставался вопрос о наказании за дачу взятки. Министр юстиции И.Г. Щегловитов (Рис. 4) 14.04.1911 внес на рассмотрение в законодательный орган законопроект «О наказуемости лиходательства». Однако, основные положения законопроекта были реализованы только спустя пять лет в законе от 31.01.1916, которым лиходательство объявлялось безусловно наказуемым.
Однако, не все чиновники, уличенные в мздоимстве или лихоимстве, подвергались уголовному преследованию, т.к. уголовное преследование должностного лица было возможно только с согласия его начальника.
Таким образом, Уголовное уложение 1903 года не только систематизировало нормы права по борьбе с коррупцией в Российской империи, но и в значительной степени изменило меры ответственности за данные деяния по сравнению с нормативно-правовыми актами XVIII-XIX веков:
1. Среди наказаний за взяточничество не стало смертной казни.
2. Были радикально переработаны и доработаны законодательные положения, касающиеся взяточничества, по сути, создан прогрессивный правовой фундамент борьбы с коррупцией.
3. Была введена уголовная ответственность за посредничество во взяточничестве, а через пять лет и за дачу взятки.
Важное профилактическое значение имело и решение Законодателя о необходимости доведения до граждан не только законодательных актов, но и решений Сената по применению норм закона о взяточничестве.
Однако, несмотря на использование правительством подобного комплексного подхода, окончательное искоренение взяточничества в России не было осуществлено из-за наступившей революции 1917 года.
1.3. Формы проявления коррупционных отношений
Формы проявления коррупционных отношений включаю в себя:
Хищение материальных и денежных средств с использованием служебного положения – когда лицо, занимающее должность в организации или государственном учреждении, злоупотребляет своим служебным положением и незаконно присваивает себе средства, принадлежащие организации или государству.
Дача взятки – предложение или предоставление денежной или иной выгоды должностному лицу в обмен на совершение определенного действия или бездействие.
Получение взятки – принятие денежной или иной выгоды должностным лицом за выполнение или невыполнение каких-либо служебных обязанностей.
Коммерческий подкуп – предложение или предоставление денежной или иной выгоды коммерческому партнеру с целью получить выгодные условия сотрудничества.
Данные преступления наносят серьезный ущерб обществу, нарушают принципы справедливости и порядка, разрушают доверие к органам власти и бизнесу. Борьба с коррупцией является одним из важнейших направлений работы правоохранительных органов и органов государственного контроля.
Некоторые формы коррупционных отношений попадают под действия Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее – КоАП РФ) [1]:
Мелкое хищение материальных и денежных средств с использованием служебного положения подпадает под статью 7.27 КоАП РФ «Мелкое хищение».
Нецелевое использование бюджетных средств, ответственность за которое предусмотрена ст. 15.14 КоАП РФ.
Нарушение порядка заключения, изменения контракта, ответственность за которое предусмотрена ст. 7.32 КоАП РФ, в т.ч. если такое нарушение привело к дополнительному расходованию средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации или уменьшению количества поставляемых товаров, объема выполняемых работ, оказываемых услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Нарушение порядка и (или) условий предоставления межбюджетных трансфертов (ст. 15.15.3 КоАП РФ) и нарушение условий предоставления бюджетных инвестиций (ст. 15.15.4 КоАП РФ).
Другие составы, подпадающие под составы КоАП РФ, могут включать в себя различные административные правонарушения, связанные с управлением и использованием ресурсов, охраной имущества, нарушением финансовой дисциплины и т.д.
Злоупотребление служебным положением часто относится к ситуациям, когда лицо, занимающее определенную должность, использует свое положение не по назначению, часто для личной выгоды или нарушения правил и норм, предусмотренных для данной должности. Это может включать в себя ущемление интересов других лиц, недобросовестное использование ресурсов или влияние на процессы, для которых должностное лицо не обладает соответствующими полномочиями. Такие действия часто рассматриваются как дисциплинарные правонарушения и могут привести к тяжким последствиям для лица, злоупотребляющего своим положением.
В различных странах могут быть установлены различные ограничения на гражданско-правовые сделки, особенно касающиеся лиц, занимающих государственные должности, госслужащих и членов их семей.
Принятие в дар или дарение подарков госслужащему третьими лицами может быть запрещено или ограничено в целях предотвращения коррупции, конфликта интересов и неэтичного поведения. Во многих странах существуют нормативные акты, регулирующие объем и виды подарков, которые могут быть приняты или предоставлены госслужащими.
Также оказание услуг госслужащему третьими лицами может быть запрещено или ограничено, чтобы избежать конфликта интересов или возникновения взаимоотношений, которые могут повлиять на объективность принятия решений госслужащим.
Законы, регулирующие эти вопросы, различаются в разных юрисдикциях, поэтому государственные служащие должны быть внимательны к требованиям и ограничениям, установленным в их стране.
Более подробно рассмотрим коррупционные деяния, ответственность за которые предусмотрена Уголовным кодексом Российской Федерации (далее – УК РФ) [2].
К коррупционным деяниям относятся следующие преступления:
– злоупотребление должностными полномочиями (ответственность предусмотрена ст. 285 УК РФ),
– превышение должностных полномочий (ответственность предусмотрена ст. 286 УК РФ);
– получение взятки (ответственность предусмотрена ст. 290 УК РФ)
– дача взятки (ответственность предусмотрена ст. 291 УК РФ);
– злоупотребление полномочиями (ответственность предусмотрена ст. 201 УК РФ);
– коммерческий подкуп ответственность предусмотрена ст. 204 УК РФ), а также иные деяния, попадающие под понятие «коррупция», указанное выше.
Основным проявлением коррупции является взятка, которая может приниматься как в денежной форме, так и в виде подарков, услуг, скидок, бесплатных услуг и т.д. Она может быть скрытой или открытой, прямой или косвенной. Взятка порочно влияет на нормальное функционирование общества и государства, поскольку порочный пример коррупции подрывает доверие граждан к власти, ухудшает качество услуг, ущемляет права граждан и тормозит экономическое развитие.
Взятка представляет собой передачу и получение материальных ценностей в обмен на должностные действия, направленные на оказание общего покровительства или попустительства по службе. Общее покровительство подразумевает действия должностного лица, которые обеспечивают незаконные преимущества взяткодателю. К ним относятся:
– незаслуженное поощрение (например, выдача наград, премий без соответствующих оснований) – Внеочередное и необоснованное повышение в должности;
– заключение договоров, предоставление разрешений и лицензий в нарушение установленных требований;
– неправомерное вмешательство в деятельность других органов и организаций в целях получения выгоды для взяткодателя.
Попустительство по службе заключается в бездействии должностного лица, выражающемся в:
– непринятии мер за допущенные взяткодателем или представляемыми им лицами упущения и нарушения на службе;
– недобросовестном реагировании на неправомерные действия взяткодателя, например, непроведении проверок или не привлечении к ответственности;
– сокрытие или непринятие мер для пресечения противоправных действий в отношении других лиц.
Материальные ценности, передаваемые в качестве взятки, могут включать не только денежные средства, но и любые другие ценности, имеющие реальную стоимость, такие как:
– ценные бумаги;
– недвижимое имущество;
– ювелирные изделия;
– автотранспортные средства;
– услуги (например, туристические путевки, развлекательные мероприятия).
Передача или получение взятки является серьезным коррупционным преступлением, подрывающим доверие к государственным и муниципальным органам.
Злоупотребление служебным положением
Злоупотребление служебным положением является серьезным правонарушением, которое заключается в неправомерном использовании должностным лицом своих служебных полномочий в личных или корыстных целях. При этом должностное лицо умышленно или по неосторожности совершает действия или бездействие, которые нарушают права и законные интересы граждан, общества или государства. Признаки злоупотребления служебным положением:
– наличие должностного лица или лица, исполняющего управленческие функции в коммерческих или иных организациях;
– использование служебного положения вопреки интересам службы или коммерческой организации;
– превышение должностных полномочий или выход за их пределы;
– корыстная или иная личная заинтересованность в совершаемых действиях;
– существенное нарушение прав и законных интересов общества.
Формы злоупотребления служебным положением:
– необоснованное использование служебного транспорта, имущества или ресурсов организации;
– принятие управленческих решений, противоречащих целям и задачам организации;
– незаконное предоставление льгот или преимуществ себе или третьим лицам;
– создание подставных компаний или организаций для хищения средств;
– укрывательство преступлений или коррупционных схем;
Последствия злоупотребления служебным положением: Злоупотребление служебным положением может повлечь за собой серьезные последствия для должностного лица, организации и общества в целом:
– уголовная ответственность вплоть до лишения свободы;
– дисциплинарная ответственность, включая увольнение;
– материальная ответственность за причиненный ущерб;
– потеря доверия и репутации;
– дезорганизация и снижение эффективности работы организации;
– подрыв авторитета власти и общественного порядка.
Для борьбы со злоупотреблением служебным положением принимаются меры на государственном и общественном уровне:
– усиление контроля за деятельностью должностных лиц;
– усовершенствование законодательства, повышающего ответственность за злоупотребления;
– создание независимых антикоррупционных органов;
– повышение правовой культуры и прозрачности в деятельности организаций;
– активное участие граждан в выявлении и пресечении коррупционных проявлений.
Эффективная борьба со злоупотреблением служебным положением требует комплексного подхода, объединяющего усилия правоохранительных органов, государственных институтов, организаций и общественного контроля.
Коммерческий подкуп
Коммерческий подкуп, как часть понятия «коррупция», является формой преступления, схожей с дачей и получением взятки.
Основное отличие этого преступления заключается в том, что в случае коммерческого подкупа лицо, занимающее управленческую должность в организации, получает материальные ценности или незаконно пользуется имущественными услугами за совершение определенных действий или бездействие в интересах того, кто их предлагает или оказывает.
За коммерческий подкуп ст. 204 УК РФ предусмотрена уголовная ответственность как лица подкупаемого, так и лица подкупающего.
Коррупция широко распространена в различных областях жизни – начиная от государственных структур и бизнеса и заканчивая образованием и здравоохранением. Коррупция ведет к нарушению законов, искажению конкурентоспособности рынка, ухудшению качества государственных услуг и негативно влияет на экономическое развитие страны.
Борьба с коррупцией – важная задача для любого общества. Для этого необходимо укреплять законодательство, наказывать коррупционеров, обеспечивать прозрачность деятельности государственных органов и создавать условия для контроля и общественного участия в принятии решений.
Борьба с коррупцией требует комплексного подхода, включающего в себя ужесточение наказаний за коррупционные деяния, повышение прозрачности и открытости деятельности государственных органов, а также вовлечение граждан в процесс контроля за коррупцией. Важно также формировать этические принципы и ценности уже на уровне образования, чтобы создать новое поколение граждан, не приемлющих коррупцию.