Д. О. Сиваков
Водное право: Учебно-практическое пособие
Предисловие
Уважаемые читатели!
Предлагаем Вашему вниманию второе издание учебно-практического пособия, посвященного водному праву.
Новый Водный кодекс Российской Федерации 2006 г. был разработан и принят с расчетом на последующие нормативные правовые акты в области водных отношений. За короткое время как в федеральных законах, так и в различных подзаконных актах, регулирующих водные отношения, произошли существенные изменения и дополнения. Эти изменения либо прямо касаются водных отношений (дополнения и изменения в Водном кодексе РФ), либо затрагивают их косвенно (например, введение кадастра недвижимости).
Надо признать, что приведенные изменения в законодательстве направлены на достижение определенного баланса между частными и публичными интересами. Все эти изменения по состоянию на 1 августа 2009 г. были учтены автором пособия.
Известна пословица: «Военные готовятся к прошлым войнам». К сожалению, юридическая печать не успевает за стремительными изменениями законодательства и отображает уже «отчасти прошлое законодательство». Однако автор приложил усилия, чтобы как можно более свести на нет эту досадную закономерность.
В то же время на основе пожеланий читателей были внесены некоторые улучшения в текст и структуру книги, была написана целая глава по правовым основам управления водным хозяйством. В итоге возникло второе издание пособия.
Надеюсь, что пособие будет полезно для изучения российского и зарубежного водного законодательства.
С уважением,
Автор
Глава I
Основы водного права
§1. Понятие и краткая история развития водного права
Водное право – система правовых норм, регулирующих общественные отношения по использованию, охране и восстановлению водных объектов. Правовому регулированию подлежат различные виды использования (питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение, судоходство, орошение и т. д.) как естественных (реки, озера моря), так и искусственных водных объектов (каналы, водохранилища, пруды). Нормы водного права содержатся в международных договорах, законах, подзаконных актах, в судебных прецедентах, в обычаях (таковы источники водного права).
Водное право имеет свой метод регулирования, состоящий из специфических способов, средств и приемов воздействия на общественные отношения. Водное право регулирует общественные отношения как путем властных предписаний, так и путем предоставления субъектам этих отношений самостоятельности и равноправия. Первый способ применяется при административном акте предоставления водоема в пользование (либо изъятия такового из пользования), второй – при заключении договоров водопользования. Поэтому водное право имеет черты как публичного, так и частного права.
Правовое регулирование водных отношений имеет долгую историю. В разные исторические периоды развития водного права преимущественно применялся и даже господствовал то один, то другой способ регулирования.
В государствах с искусственным орошением обычное и даже писанное водное право уже в древности получало достаточно разработанные формы (Двуречие, Египет). Согласно Кодексу Юстиниана положения римского права также предусматривали порядок использования рек, их классификацию, права береговых владельцев и водные сервитуты. В Древнем Риме права земельных собственников распространялись на подземные воды и несудоходные водотоки, но судоходные реки были изъяты из гражданского оборота. При этом сами водные ресурсы даже в частных водотоках могли использоваться третьими лицами.
В римском праве в качестве земельных и водных сервитутов предусматривались право забора воды из соседнего участка, право прогонять скот к водопою, добывать песок и глину на чужом участке, который вполне мог быть прибрежным.[1]
Регулирование водопользования в средневековой Европе прослеживается по актам королевской власти и сводам законов («Саксонское Зерцало»). Существовали особые права и привилегии феодалов, а также исключительные права влиятельных городов на судоходство по определенным рекам. В отношении крупных рек и озер предусматривались королевские регалии. В пользу короля и феодалов взимались многочисленные водные налоги и пошлины за судоходство, переправу на паромах, рыбную ловлю, проезд на заставах. Было также широко распространено и «береговое» право феодала обратить в свою собственность имущество, выброшенное на берег при кораблекрушении.
Во Франции предусматривалось разделение вод между королевским доменом и владениями крупных сеньоров. Согласно Муленскому эдикту 1669 г. все реки и водотоки, судоходные по своему естественному состоянию, стали собственностью короны. Следовательно, уже в период абсолютизма возобновилось разделение водных объектов на публичные и частные. Хотя в Европе уже в Средние века заключались договоры о свободном плавании по рекам, феодальная собственность на сам речной бассейн позволяла брать большую торговую пошлину, поэтому многие свободы, установленные в пользу городов, оказались иллюзорными.
Следует отметить, что в той или иной мере строительство и эксплуатация объектов водного хозяйства (крепостные рвы, дамбы, плотины и т. д.) всегда регулировалось водным правом. Уже в мануфактурный период капитализма тогдашняя «образцовая страна» Европы – Голландия завоевывала сушу у моря, а ирригационное хозяйство регламентировалось жестким «дамбовым» правом и обслуживалось дамбовым налогообложением. Даже непреднамеренное повреждение водозащитных сооружений могло повлечь смертный приговор.[2]
В конце XVIII – начале XIX в. на европейском континенте начинается промышленный переворот и интенсивная урбанизация. В обществе, основанном на вольном найме, ключевую роль играла уже не земельная (и прочая природно-ресурсная) собственность, а собственность на сами предприятия[3]. С утверждением буржуазной частной собственности на землю европейское законодательство при всех своих различиях пришло к четкому разграничению водных объектов на частные и публичные как по форме собственности, так и по характеру использования. В условиях ХIХ в. сеть крупных европейских водных путей вместе с подстилающими ее землями уже не могла быть разделена между землевладельцами. Французский Гражданский кодекс закреплял в собственности государства все судоходные и сплавные реки вместе с землею под ними в пределах наиболее широкого русла. Итальянский Гражданский кодекс 1865 г. признавал государственными все реки (частными оставались искусственные каналы). По испанскому законодательству (с 1876 г.) речные воды принадлежали государству; родники, пруды и дождевые воды – частному собственнику, а месторождения подземных вод – лицам, их выявившим. В Австро-Венгрии речные акватории признавались государственными только в судоходном и сплавном их течении.[4]
Именно в ХIХ в. по мере формирования общеевропейского рынка утверждается свобода судоходства по речным и озерным системам, охватывающим несколько государств. Поэтому прежние средневековые препоны при регулировании водных отношений были отменены.
Законодательство о землях, связанных с водными объектами, вначале отличалось категоричностью формулировок (Гражданский кодекс Наполеона 1804 г.). Частная собственность на землю распространялась и на почвы, лес, недра, воды, воздушный столб. Это очень быстро стало противоречить интересам государства и набирающей силу промышленности и повлекло некоторое ограничение в природопользовании собственника. Германское Гражданское Уложение 1896 г. и особенно Швейцарский гражданский кодекс 1907 г. также ограничивали права собственника «рамками его интересов». Швейцарский собственник, в частности, был вынужден разрешать проводку водопровода на своей земле. При всем преклонении перед священным принципом частной собственности государство закрепляло за собой обширные земельные площади. В общественных интересах земли побережья, путей сообщения, навигационных сооружений (маяков, причалов), «публичных» гаваней и каналов закреплялись за государством. В частности, такая ситуация сложилась в Канаде согласно Акту о Британской Северной Америке 1867 г..[5]
В ХIХ в. водные отношения регулировались в основном в рамках гражданского законодательства, предусматривающего широкие права прибрежных землевладельцев на воды. Однако из-за особенностей регулируемых отношений и необходимости применить административные методы в ряде европейских государств уже в XIX в. были приняты специальные водные законы. В Великобритании в 1876 г. был принят Закон о предотвращении загрязнения рек, впервые запрещающий все формы загрязнения. Однако эффективным этот запрет не являлся, а реки Королевства оставались в Викторианскую эпоху зловонными. С середины XIX в. во Франции и Испании также стали приниматься специальные законы в области использования и охраны вод.
В XX в. технический прогресс, дальнейшее развитие водного хозяйства привело к созданию самостоятельной отрасли водного права. Многие государства (США, Франция, Италия, скандинавские страны) поощряли привлечение частного бизнеса на основе концессии к масштабным гидроэнергетическим и мелиоративным работам. В Российской империи правовое регулирование водных отношений оставалось разобщенным и неполным. Согласно разъяснениям Правительствующего Сената естественные водные объекты (реки и озера) не считались предметом права собственности. Законодательство защищало интересы прибрежных землевладельцев, от которых зависело проведение каналов и других водохозяйственных работ.
В течение ХХ в. в государствах Европы и Северной Америки принимаются и действуют комплексные и специальные законы по отдельным видам водных ресурсов и объектов, основным видам водопользования (водоснабжение, транспорт), по борьбе с различными видами загрязнений водных объектов, по охране береговых зон. Интенсивно и успешно развиваются бассейновые механизмы управления водным хозяйством, относительно водных платежей действует общеевропейский принцип «Вода платит за воду». Важная задача правового регулирования – сокращение гидротехнического строительства и ограничение хозяйственного использования рек и озер в целях предотвращения наводнений, а также поддержания или возвращения естественного состояния водоемов и водотоков.
В странах социалистической системы утверждается государственная собственность на водные объекты и водное хозяйство. Советское водное право предусматривало исключительно государственную форму собственности на водные объекты, планирование водного хозяйства, преимущественно бесплатное и бессрочное (либо длительным по срокам) водопользование. Первые попытки кодификации советского водного права были предприняты в 20-е гг. ХХ в. Были приняты Водно-мелиоративный кодекс БССР 1928 г. и Земельно-водный кодекс Туркменской и Узбекской ССР 1929 г. Затем были приняты Основы водного законодательства Союза ССР и союзных республик 1970 г. В отдельных союзных республиках действовали Водные кодексы, а в некоторых случаях – законы о сельскохозяйственном водопользовании. Советское водное право было подчинено задачам мелиорации, ирригации и гидротехнического строительства, приобретшим массовые масштабы. При этом природоохранные требования не были детальными и неполно реализовывались, что послужило одной из причин экологических проблем.
В 1993 г. была принята Конституция Российской Федерации, которая окончательно создала условия для реформирования отношений в области использования и охраны природных ресурсов. Затем в реализацию основного закона был принят Водный кодекс Российской Федерации 1995 г. (далее – ВК РФ), который не раз изменялся и дополнялся. В сущности, в период действия было несколько редакций ВК РФ. На основе ВК РФ 1995 г. стали приниматься другие федеральные законы: «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» 1998 г., «О безопасности гидротехнических сооружений» 1997 г. и др.
В начале ХХI в. с утверждением и дальнейшим развитием в России рыночных отношений было разработано новое водное законодательство. С 1 января 2007 г. вступил в действие новый Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ (далее – новый ВК РФ, ВК РФ 2006 г.)[6]. Принятие ВК РФ 2006 г. означает новый этап развития водного права, в ходе которого должны решаться задачи дебюрократизации, обеспечения «прозрачности» и взаимной ответственности участников водных отношений. В целом для этого этапа развития будет характерно существенное сокращение административных по своей природе способов регулирования. Законодатель будет предоставлять участникам отношений большую самостоятельность, что будет выражаться в развитии договорных отношений. Таким образом, произойдут существенные изменения в методе регулирования водного права.
Обеспечению «прозрачности» водных отношений служит определение принципов водного законодательства, более четкое уточнение границ водных объектов как предметов права собственности и договоров водопользования. В этом – весомое достоинство нового ВК РФ.
Сохраняя частную собственность лишь на рукотворные водоемы (пруды и обводненные карьеры), законодатель в то же время оптимизирует условия частного пользования остальным водным фондом. При отмене лицензирования развиваются договорные механизмы водопользования.
Введение передачи прав и обязанностей по договору водопользования, утверждение преимущественного права водопользователей заключать договоры на новый срок призваны обеспечить большую гибкость договорных отношений в области водных ресурсов.
Важной новеллой ВК РФ является передача отдельных полномочий от федеральных органов государственной власти к органам государственной власти субъектов Российской Федерации за счет субвенций федерального бюджета.
При этом текст нового ВК РФ оказался более кратким по объему, чем текст предшествующего кодекса. Упомянутая краткость ВК РФ 2006 г. отчасти объясняется наличием вводного Федерального закона от 3 июня 2006 г. № 73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации»[7]. Согласно последнему предусматриваются изменения и дополнения в кодексы (ГК РФ, КоАП РФ, ЗК РФ, Градкодекс РФ), некоторые федеральные законы.
§2. Источники и предмет регулирования российского водного права
Конституционные нормы о водных отношениях
Конституция Российской Федерации – фундаментальный источник российского водного права. Согласно ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы (в том числе воды) используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы находятся в частной, государственной, муниципальной и в иных формах собственности. Однако согласно ст. 36 Конституции РФ собственники природных ресурсов (в том числе водных) владеют, пользуются и распоряжаются ими свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. При этом в основном законе указано: «природные ресурсы», но последние воплощаются в природных объектах (в том числе в водных объектах).
Согласно ст. 72 Конституции РФ охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, а также вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Кроме того, в совместном ведении находятся земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах и об охране окружающей среды.
Международные источники водного права
Согласно положениям ст. 15 Конституции РФ 1993 г. и ст. 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»[8] общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Таким образом, российское водное законодательство, будучи тесно связанным с международным правом, испытывает на себе его влияние.
Это, прежде всего, Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. Данная Конвенция была ратифицирована Федеральным законом от 26 февраля 1997 г. № 30 «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву и Соглашения об осуществлении ч. ХI Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву».[9]
Важна также Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер, подписанная в Хельсинки в 1992 г. и ратифицированная Россией. Данная Конвенция охватывает многие вопросы, связанные с использованием и охраной вод, включая обмен информацией, совместные научные исследования, координацию водохозяйственных и водоохранных мероприятий, предотвращающих любое негативное трансграничное воздействие (загрязнение вод, вред природной среде и т. п.).
Кроме того, Россия подписала и исполняет ряд двусторонних соглашений и договоров с соседними государствами по использованию и охране многочисленных трансграничных водотоков и водоемов. В частности, такие договоренности имеются с Норвегией, Финляндией, Эстонией, Украиной, Казахстаном, Монголией, Китаем и др. Для организации работ по выполнению соглашений правительства сторон создали совместные комиссии или назначили уполномоченных. С российской стороны эти органы возглавляются уполномоченными на то лицами в ранге первого зама МПР.[10]
Подпадают под действие отдельных региональных международных конвенций акватории Балтийского и Черного морей. Сложился правовой подход, основанный на понимании единства моря и его водосборного бассейна как природного комплекса. Черноморско-Азовскому бассейну посвящена Бухарестская конвенция от 21 апреля 1992 г. «О защите Черного моря от загрязнения», а Балтийскому морю – Хельсинкская конвенция от 9 апреля 1992 г. «О защите морской среды района Балтийского моря».
Совокупность правовых норм, содержащихся в международных конвенциях и соглашениях, составляют, по мнению ряда ученых, международное морское и международное речное право.
Принципы водного законодательства
В ВК РФ 2006 г. в отличие от предшествующего кодекса 1995 г. предусматривается целый круг принципов водного законодательства (ст. 3 ВК РФ). Таким образом, через десяток лет после принятия ВК РФ 1995 г. была осознана необходимость прямо в тексте главного «водного» закона изложить основные начала водного права, которые в случае пробелов и противоречий будут служить своеобразным ориентиром, нужным для судебных органов и других правоприменителей.
В соответствии со ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы (а значит, и воды) используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Данное конституционное положение имеет прямое отношение к принципам ВК РФ. Оно прямо связано с первым, обозначенным в кодексе, принципом значимости водных объектов как основы жизни и деятельности человека.
Итак, водные объекты и, следовательно, водный фонд – основа жизни и деятельности человека, необходимая для существования общества. Под основой жизни и деятельности человека следует иметь в виду прежде всего пресные воды, но не стоит исключать и морские воды, богатые биологическими и другими природными ресурсами. Исходя из названного принципа, водные отношения не могут носить полностью коммерческий характер. Именно поэтому водные отношения регулируются гражданским законодательством лишь в той мере, в которой они не отрегулированы специальным водным законодательством.
Из первого принципа вытекает и второй: приоритет охраны водных объектов перед их использованием. Следовательно, использование водных объектов вне зависимости от их видов и разновидностей должно быть подчинено экологическим интересам. Что бы экологически ориентировать и организовать водопользование, законодатель предусматривает требования к использованию водных объектов, изложенные в отдельной главе ВК РФ. Причем данные требования можно разделить на основные, распространяющиеся на все виды водопользования, и специальные по отдельным видам водопользования (питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение, сброс сточных и дренажных вод, транспорт, лесосплав, рекреация, пожарная безопасность).
Приоритет охраны водных объектов перед их использованием имеет своей специфической формой выражения приоритет сохранения особо охраняемых водных объектов. К числу особо охраняемых водных объектов принадлежат водные объекты разных видов и разновидностей. Это и участки морских вод, водотоки и водоемы, особо ценные водно-болотные угодья. Кроме того, особо охраняемыми водными объектами можно считать и места нереста ценных видов рыб, зоны охраны истоков или устьев рек. Особо охраняемые водные объекты могут иметь международное, федеральное, региональное и местное значение.
Целевое использование водного объекта во многом созвучно основным началам земельного законодательства. Однако в отличие от земельного фонда водный фонд не подразделяется на категории по своим правовым режимам, отвечающим целевому назначению. Один и тот же водный объект (например, река) или даже его часть может быть использована в разных целях: судоходство, лесосплав, рекреация, рыбное хозяйство и т. д. Таким образом, целевое использование водного объекта не исключает его комплексного характера и в этом смысле не противоречит принципу комплексности использования водных объектов.
Вместе с тем целевой характер водопользования не является условным и имеет большое юридическое значение. Согласно ВК РФ цель, вид и способ пользования водным объектом должен быть отражен в договорах водопользования и в решениях о предоставлении в пользование водного объекта.
Принцип целевого использования водных объектов получил свое выражение в ряде глав ВК РФ, в частности в гл. 5, в которой рассматривается водопользование. При этом согласно комментируемой статье приоритетной целью использования является использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. В свою очередь, чтобы обеспечить этот приоритет рядом специалистов было выдвинуто весьма дискуссионное предложение принять Федеральный закон «О питьевой воде и питьевом водоснабжении».
Принцип равного доступа к приобретению прав пользования водными объектами соответствует антикоррупционным задачам. Данное положение направлено против недобросовестности в области распределения водных ресурсов. Этот принцип связан, но не предрешает введение торгов (конкурсов, аукционов и т. д.) на право заключения договора пользования водными объектами.
С названным принципом связано еще одно положение: равный доступ физических и юридических лиц к приобретению в собственность водных объектов (прудов и обводненных карьеров). Однако это положение следует, очевидно, толковать с учетом «единства судьбы» этих небольших водоемов с земельным участком, на котором они находятся.
В то же время в силу принципа гласности водопользования решения о предоставлении водных объектов в пользование, а также договоры водопользования должны быть доступны любому лицу, кроме информации, составляющей государственную тайну.
Контроль общественности за водопользованием обеспечивает принцип участия граждан и общественных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на водные объекты, а также их обязанностей по охране вод. В частности, граждане и общественные организации могут принимать участие в подготовке решений, могущих иметь последствия для использования и охраны вод. В свою очередь, органы государственной власти и местного самоуправления, а также субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия.
Учитывает специфику водного фонда и давно опробированный как в России, так и за рубежом бассейновый подход к регулированию водных отношений. Как известно, водные объекты группируются по гидрографическим районам, имеющим разные водные режимы (ведь, например, режимы рек Волга и Лена совершенно различны). Данный принцип проявляется через бассейновые советы.
В интересах охраны природы регулирование водных отношений должно учитывать природные особенности режима водных объектов. Так, непропорциональный забор воды из мелководных рек и озер может привести к их обмелению. Однако в среднем, по оценкам специалистов, из реки можно «безвредно» забрать лишь 10—15% стока, в случае превышения забора воды начинается истощение водотока[11]. Иные виды водных объектов также нельзя считать неисчерпаемыми.
Предусматривается учет единства водных объектов и гидротехнических сооружений (далее – ГТС), которые образуют вместе водохозяйственную систему. Гидротехническое строительство превратило крупнейшие российские реки к концу ХХ в. в цепь водохранилищ (бассейн Волги). Однако попытка возвращения российских рек и озер в естественное состояние вряд ли достигнет цели и еще более дестабилизирует и без того шаткую экологическую ситуацию. В результате сложились природно-антропогенные комплексы, в которых водные объекты существуют под неизбежным воздействием ГТС. Беда в том, что ГТС неумолимо ветшают, а в сельской местности в результате развала колхозов они остались бесхозными. В связи с изложенным нередко высказывались мнения, что у водного объекта и ГТС должен быть один хозяин. Поэтому при разработке нового ВК РФ предлагалось, предусмотреть в Кодексе положения, признающие напорные ГТС составной частью водных объектов. Это интересное предложение нашло свое косвенное отражение в рассматриваемом принципе ВК РФ.
В результате рыночных реформ важнейшим условием использования вод (как и многих других природных ресурсов) является взимание платы. Водопользователи обязаны своевременно вносить платежи, связанные с пользованием водными объектами. Платность водопользования закреплена как в ВК РФ, так и в Налоговом кодексе РФ. Согласно первоначальной редакции ВК РФ 1995 г. действовала система неналоговых водных платежей. Но с 1 января 2005 г. согласно гл. 25.2 «Водный налог» Налогового кодекса Российской Федерации взимается водный налог. Помимо водного налога взимается также и плата за пользование водными объектами, являющаяся существенным условием договоров водопользования.
Теперь мы подходим к задаче стимулирования охраны водных объектов, которое также имеет свои финансовые аспекты. Путем доктринального толкования данный принцип может быть понят как система налоговых, кредитных и иных льгот, поощряющих водопользователей.
В новом ВК РФ закреплено использование водных объектов коренными малочисленными народами Севера, Сибири, Дальнего Востока в рамках их традиционного образа жизни. В этих случаях согласно ст. 11 ВК РФ не требуется заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование. Таким образом, доступ к водным объектам в случае традиционного природопользования оказывается наиболее простым.
