Анастасия Парфенчикова
Лоббизм и GR. Понятия, функции, инструменты

Полная версия

2.3. Сферы лоббистского влияния по вертикали

Помимо классификации по горизонтали, сферы лоббистского влияния можно разделить по вертикали с точки зрения территориального устройства на три уровня, характерные для федеративных государств: региональные, федеральные и наднациональные органы власти. Рассмотрим эту иерархию на примере единой системы публичной власти России.

Федеральные органы власти

Федеральные органы государственной власти представляют собой центральные органы власти на уровне федерации. Как отмечено выше, власть в России выражена в трех ветвях – законодательной, исполнительной и судебной. Последняя объектом лоббистской деятельности не является. Вся система федеральных органов законодательной и исполнительной власти описана выше и отражена в схемах (см. приложение).

Региональные органы власти

Региональные органы государственной власти также основываются на принципе разделения властей и дублируют систему федеральных органов. Они представляют собой органы законодательной, исполнительной и судебной власти субъектов РФ – республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных округов и автономной области^[34].

Лоббирование в региональных органах имеет место, когда требуется, во-первых, реализовать проект в регионе или продвинуть частные интересы на местном уровне и, во-вторых, при необходимости воздействовать на федеральную власть путем консолидации нескольких субъектов. В этих случаях в зависимости от конкретного кейса требуется выстроить диалог с главой региона или его заместителями, региональным правительством или высшим законодательным органом субъекта.

Наднациональные регулирующие органы

Особого внимания в иерархии заслуживают наднациональные регулирующие органы межгосударственных объединений региональной интеграции. Это понятие охватывает наднациональные органы и международные организации, созданные соглашениями отдельных государств в целях социально-экономического и (или) политического сотрудничества.

Наднациональные организации учреждаются для экономической и социальной кооперации государств, развития национальных экономик, формирования единого рынка товаров и услуг, создания условий стабильного развития государств в интересах повышения уровня жизни их населения. Интеграция стран в региональные объединения зачастую позволяет продвигать национальные интересы государства, усиливая его положение на мировой арене.

Наднациональные регулирующие органы автономны по отношению к национальным правопорядкам: они обладают своей компетенцией и правом принимать независимые решения, обязательные для государств-членов. Становясь стороной международного договора о создании наднационального регулирующего органа, государство соглашается на передачу ему части своих суверенных прав и полномочий. Это, однако, не является потерей государством своего суверенитета – только делегированием отдельных полномочий, и степень такого делегирования бывает разной.

Право интеграционного объединения имеет приоритет перед национальным регулированием, а издаваемые наднациональные акты обладают прямым действием на территории государств-членов.

В качестве примеров региональных интеграционных объединений можно привести Европейский союз (ЕС) и Евразийский экономический союз (ЕАЭС, Союз), примерами наднациональных регулирующих органов соответственно являются Европейская комиссия и Евразийская экономическая комиссия.

Россия является членом ЕАЭС, а значит, его органы и их должностные лица входят в сферу лоббистского влияния российских компаний^[35].

Одна из ключевых целей ЕАЭС – формирование единого рынка товаров, услуг, капитала и трудовых ресурсов в рамках Союза^[36]. Территории государств-членов объединены в общее экономическое и таможенное пространство, подчиненное режиму свободного перемещения товаров. Это означает, что ЕАЭС разрабатывает единые правила регулирования общей экономической зоны в области защиты конкуренции на трансграничных рынках, безопасности товаров, таможенного регулирования, внешнеторговой политики, налогообложения НДС при взаимной торговле и т. д. Работа органов ЕАЭС направлена на либерализацию взаимной торговли, обеспечение функционирования Союза по принципу четырех свобод (свобода движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы), развитие кооперации во многих сферах экономики ЕАЭС. В центре этой работы – выявление и устранение возникающих в государствах – членах ЕАЭС препятствий (барьеров, изъятий и ограничений) для успешного функционирования внутреннего рынка ЕАЭС^[37].

Бизнесу в отдельных государствах также невыгодны чрезмерные административные барьеры, поэтому компании могут успешно лоббировать их смягчение в органах ЕАЭС. Например, если государства – члены Союза предусматривают разные требования к производству какой-либо продукции, то задачей органов ЕАЭС является унификация норм национальных законодательств и выработка единых требований в виде технических регламентов Союза. Производители и дистрибьюторы продукции, в свою очередь, могут с использованием лоббистского инструментария добиваться в Евразийской экономической комиссии (ЕЭК) максимально мягкого подхода к установлению технических требований.

В практике встречаются случаи, когда какая-либо продукция запрещена в одном государстве – члене ЕАЭС, но разрешена в других. Это означает, что такая продукция при перемещении по таможенной территории Союза, попадая в страну, где введен запрет, будет являться там нелегальной. Задача ЕАЭС – обеспечить прозрачность единого рынка и ограничить нелегальный оборот товаров. Задача компаний – производителей запрещенной продукции – вернуть ее на рынок. В этом смысле частный и наднациональный интересы совпадают, и бизнесу легче выстроить более эффективное взаимодействие с органами на уровне ЕАЭС, нежели внутри своего государства. Это лишь один из многих примеров продвижения частных интересов в наднациональных органах.

Практический опыт показывает, что наднациональные пространства имеют большой потенциал реализации многих лоббистских проектов, направленных на ослабление административной нагрузки на бизнес и смягчение национальных регуляторных правил.

Глава 3
Подходы к определению лоббизма

Несмотря на долгую историю становления и существования лоббизма в различных правопорядках, в профессиональном сообществе до сих пор не сложился единый подход к пониманию этого феномена.

Мировой науке известны самые разные теории лоббизма, например теория групп и лоббизм, теория элит и лоббизм, плюралистическая теория и лоббизм^[38].

На практике подход к определению лоббизма во многом зависит от отношения государства к этому общественно-политическому явлению. Если лоббизм официально закреплен в законодательстве страны, то он определяется в соответствии с правовыми нормами^[39]. Если же в отсутствие закона профессиональное лоббистское сообщество активно вырабатывает правила своей деятельности, лоббизм и определяется на основании таких норм саморегулирования. А в случае категорического отрицания лоббизма как способа сонастраивания разнополярных интересов, как это было, в частности, в Советском Союзе, любые его определения будут иметь исключительно негативную окраску.

В России не принят специальный закон о лоббизме, а профессиональное сообщество находится на этапе формирования и еще не создало свода правил своей деятельности. Политические лидеры время от времени высказываются о положительной роли лоббизма в демократическом обществе, но пока эти мысли не вылились в официальное решение. Таким образом, ни государство, ни сами лоббисты не выработали какой-либо общей концепции.

Эксперты тем временем предлагают самые разные определения этого понятия, например:

● лоббизм – это институт политической системы, представляющий собой процесс по продвижению интересов частных лиц, корпоративных структур (а также представляющих их профессиональных лоббистских фирм и общественных организаций) в органах государственной власти с целью добиться принятия выгодного для них политического решения^[40];

● cистема взаимосвязи государства и общества^[41];

● совокупность норм, регулирующих взаимодействие (участие) граждан, общественных объединений, организаций, специализирующихся на лоббистской деятельности, других субъектов правоотношений с органами государственной власти для оказания влияния на принятие необходимых лоббистам решений^[42];

● интересно определение лоббизма как процесса приведения формальной власти в соответствие с властью фактической^[43].

Список определений можно продолжить. Каждое из них по-своему верное, и с каждым можно согласиться, но лишь отчасти, поскольку все они описывают только одну из сторон лоббизма, не охватывая специфику этого феномена во всей полноте.

Лоббизм представляет собой сложное явление, сочетающее два главных аспекта, которые условно можно обозначить как внутренний и внешний.

С точки зрения внутреннего содержания лоббизм обозначает набор специальных технологий, которые в совокупности составляют лоббистскую деятельность, направленную на продвижение интересов отдельных групп в органах государственной власти с целью влияния на принятие политических и регуляторных решений.

С точки зрения внешнего выражения лоббизм представляет собой общественно-политический институт, то есть форму институционального представительства, подчиненную нормам общественного взаимодействия.

3.1. Лоббизм как область деятельности

В известном смысле лоббизм является профессиональной деятельностью, в основе которой – совокупность технологий и инструментов.

Лоббистская деятельность характеризуется целым рядом признаков.

Во-первых, лоббизм – это комплексная и системная деятельность: она сочетает в себе самые разные взаимосвязанные методики и технологии. Лоббистский инструментарий содержит, в частности, аналитические и правовые методы, коммуникационные технологии и пиар-техники, антикризисное управление, ивент-менеджмент и др. Процесс применения этих технологий четко организован и упорядочен, в чем и проявляется системность лоббистской деятельности. Например, если лоббистский проект направлен на изменение закона, то лоббисту необходимо совершить ряд последовательных действий с использованием разных инструментов:

● правовая экспертиза действующего регулирования, выявление в нем недостатков и разработка законопроекта (использование правовых методов);

● формирование стратегии продвижения законопроекта и определение стейкхолдеров^[44] в органах государственной власти (использование аналитических методов);

● выстраивание канала взаимодействия со стейкхолдерами, чтобы пролоббировать внесение, а затем и принятие законопроекта (использование самых разных коммуникационных инструментов: официальные письма, неформальные контакты, организация мероприятий, информационные или общественные кампании и т. д.).

Таким образом, вопреки распространенным мифам лоббистская деятельность – это не хождение по коридорам власти, шептание в кулуарах или пролистывание контактов в телефоне. Это набор профессиональных практик, облеченных в последовательные процедуры.

Во-вторых, лоббизм – это междисциплинарная деятельность. Как уже отмечено, лоббистская деятельность интегрирует в себе многие технологии из самых разных областей – от права до пиара. Поэтому и лоббист должен обладать множеством компетенций в сфере нормотворчества, коммуникаций, политических процессов и государственного управления. Лоббистская деятельность требует знания регуляторных процедур в основных отраслях экономики, понимания логики и механизма принятия решений в исполнительной и законодательной ветвях власти, устройства политической системы России и наднациональных органов. Кроме того, лоббизм включает в себя умение работать с так называемой «четвертой властью» – медиа, а также с самим клиентом, для чего необходимы знания в области бизнес-управления и межкультурной коммуникации (так как зачастую клиентами являются международные компании). Таким образом, лоббистская деятельность находится на стыке самых разных направлений, сочетая в себе отдельные элементы каждого из них.

В-третьих, лоббизм – институциональная деятельность. Это означает, что она связана с общественными и политическими институтами и подчинена официальным правилам и нормам. Такая связь выражается в непрерывном взаимодействии лоббистов с представителями государственной власти, политическими лидерами, бизнес-сообществом, общественными объединениями, СМИ и другими социальными и профессиональными группами.

Подчиненность официальным правилам и нормам зависит от статуса лоббизма в конкретном правопорядке. В странах, где действуют законы о лоббизме, лоббистская деятельность официально закреплена в своем правовом статусе. Там, где таких законов нет, предусмотрены правила поведения государственных служащих, кодексы этики, нормы о противодействии коррупции и т. д. Это означает, что процедуры лоббизма должны соответствовать данным требованиям.

Кроме того, институционален и сам лоббистский инструментарий, включающий формально определенные способы взаимодействия с представителями государственной власти. Например, направление официальных обращений, участие в процедуре оценки регулирующего воздействия (ОРВ)^[45] или механизме регуляторной гильотины^[46].

В роли субъектов лоббистской деятельности выступают профессиональные лоббисты, в том числе представители лоббистских консалтинговых компаний, а также специалисты по связям с органами власти (GR-специалисты). Опосредованно в качестве субъекта лоббизма также выступает клиент – представитель коммерческого сектора или иной группы лиц, в чьих интересах реализуется лоббистский проект.

Объекты лоббистского влияния – это в первую очередь органы государственной власти и их должностные лица. Однако в зависимости от конкретного кейса аудитория воздействия может быть гораздо шире, включая самых разных представителей общественности, которые способны влиять на публичную политику государства.

Целью лоббистской деятельности является оказание влияния на ход и результат принятия официальных решений и продвижение частных интересов в органах государственной власти.

3.2. Лоббизм как общественно-политический институт

Лоббизм следует рассматривать не только как саму лоббистскую деятельность, но и как отдельный общественно-политический институт. В этом проявляется внешняя форма выражения лоббизма как сложного, комплексного явления. Другими словами, лоббизм – это не просто деятельность, но одновременно и элемент общей политической системы, который призван поддерживать ее развитие и устойчивость.

Лоббизм встроен в политическую систему и связан с другими политическими институтами, что обеспечивает их эффективность. Например, когда лоббист отстаивает в законотворческом процессе позицию той или иной отрасли экономики, он тем самым поддерживает институт парламентаризма, суть которого – принимать во внимание интересы каждой из групп населения страны.

Как указано выше, лоббизм выполняет общественно значимые функции: выступает гарантом демократии, формой саморегулирования гражданского общества, способом противодействия коррупции.

Лоббизм консолидирует самые разные группы интересов и помогает находить сбалансированные подходы к решению государственных вопросов, создавая общее пространство для диалога.

Лоббизм основывается на принципах^[47], подчиняется правилам^[48] и образует целую систему взаимодействия представителей власти и отдельных субъектов, поэтому гарантирует институциональное представительство частных интересов.

Эти характеристики лоббизма и его роль в жизни общества и развитии государства позволяют выделить его в качестве самостоятельного института общественно-политической системы.

Таким образом, лоббизм, обладая двойственной природой, может рассматриваться и как специфическое направление профессиональной деятельности, и как социально-политический институт.

Глава 4
Лоббизм и смежные понятия

Взаимодействие государства с общественными институтами и бизнес-сообществом обеспечивается не только технологиями лоббизма.

С областью частно-публичных отношений связан целый ряд смежных дисциплин и понятий. К ним относятся и Government Relations (GR), и Public Relations (PR), и Public Affairs (PA), и Advocacy. Хотя эти направления профессиональной деятельности нередко пересекаются, они не подменяют друг друга. Их общность состоит в том, что все они направлены на коммуникацию с властью и (или) общественностью, отстаивание в ходе этой коммуникации частных интересов. В основе каждой из дисциплин лежит взаимодействие частного и публичного элементов с помощью посредничества.

Вместе с тем эти близкие, на первый взгляд, понятия не тождественны. Каждое являет собой особый вид деятельности со своим инструментарием и специальными целями. Для более четкого понимания сущности лоббистской деятельности важно разграничить ее и другие, отчасти схожие практики.

4.1. Лоббизм и лоббирование – одно и то же?

В первую очередь необходимо разделить эти однокоренные, кажущиеся синонимичными понятия. Хотя в их основе один корень – «лобби», лоббизм и лоббирование не одно и то же.

Если обратиться к толковым словарям, то «лоббировать» означает «влиять, оказывать воздействие на решения законодательных и исполнительных органов власти в пользу заинтересованного круга лиц»^[49]. Или осуществлять давление на государственную власть в процессе принятия решений в интересах той или иной экономической или политической группировки^[50].

Исходя из этого, лоббирование – это совершение определенных действий по влиянию на ход и результат принятия государственных решений в интересах отдельной группы лиц. В качестве таких действий могут выступать:

● ведение переговоров с представителями властных структур;

● продвижение в органах государственной власти аргументированной позиции компании/отрасли;

● организация и участие в мероприятиях с привлечением должностных лиц с целью влияния на их мнение по тому или иному вопросу и т. д.

Иными словами, лоббирование – это действия по созданию некоего «коридора» (напомним, lobby в переводе с английского – «коридор»), по которому необходимо пройти для получения желаемого^[51].

В этом смысле лоббированием могут заниматься не только профессиональные лоббисты. Например, если частный субъект (компания, некоммерческая организация, государственная корпорация, общественное объединение и т. д.) в коммуникации с официальными лицами пытается продвинуть свои интересы, это означает, что он, по сути, занимается лоббированием. Или даже если сам орган государственной власти пытается воздействовать на вышестоящий орган в своих интересах, он фактически лоббирует свои нужды^[52]. То есть понятие «лоббирование», так или иначе, охватывает любое влияние на центр принятия решений.

Что касается лоббизма, как отмечено в предыдущей главе, это более сложное и комплексное явление: и отдельный политический институт, и совокупность самых разных технологий функционального представительства, которые не ограничиваются только лоббированием. В частности, лоббизм включает и коммуникации (пиар, диджитал-коммуникации, ивент-маркетинг и т. д.), и экспертизу в самых различных областях (экономика, право, государственное управление, антикризисный менеджмент и т. д.), и правовое и этическое регулирование, и многие другие элементы.

Таким образом, лоббирование является частью лоббизма – основной, но не единственной.

4.2. Лоббизм vs Government Relations (GR)

При сравнении лоббизма со смежными дисциплинами, вне всяких сомнений, чаще всего его подменяют понятием GR – Government Relations. Иногда это делают намеренно, поскольку деятельность в области GR, в отличие от лоббистской, к счастью, не успела обрасти негативными стереотипами. Однако даже практикующие профессионалы не всегда могут ответить на вопрос, чем отличается лоббист от GR-специалиста.

В GR-индустрии сложилось мнение, что GR-специалист – это внутренний сотрудник компании, отвечающий за взаимодействие с органами государственной власти, а лоббист – это внешний специалист-консультант, который помогает компании в реализации такого взаимодействия. По сути, принято считать, что оба профессионала занимаются одной и той же деятельностью, но находятся в разных сегментах рынка – инхаус и консалтинг. Нередко такие специалисты работают совместно. Внутренние сотрудники, как никто другой, погружены в деятельность компании, понимают ее потребности и направления развития. Внешние консультанты имеют в своем портфеле самые разные проекты, поэтому зачастую обладают более широкой экспертизой и универсальным опытом. Такое сочетание усилий делает реализацию лоббистских проектов максимально эффективной.

Несмотря на общепринятый взгляд на соотношение этих областей деятельности, их основные различия состоят не только в организационной форме, но еще и в функциональном содержании.

Понятие Government Relations дословно переводится с английского языка как «отношения с органами государственной власти» и характеризует деятельность по выстраиванию и поддержанию взаимодействия компании со стейкхолдерами во властных структурах.

GR можно рассматривать в узком и широком смыслах: в первом случае – как функцию, а во втором – как часть общего менеджмента отдельной компании.

GR в узком смысле

GR в узком смысле представляет собой функцию по выстраиванию и развитию взаимоотношений с государственными органами власти на местном, региональном, федеральном, наднациональном и международном уровнях. Такой процесс создания канала коммуникации включает ряд отдельных действий.

Во-первых, необходимо выявить, какие из стейкхолдеров являются для компании профильными, то есть связь с какими официальными лицами необходима компании для успешной реализации ее проектов. Например, для IT-компании в числе основных профильных стейкхолдеров в законодательной власти будут выступать члены комитета Государственной Думы РФ по информационной политике, информационным технологиям и связи. В исполнительной власти – отдельные должностные лица Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ^[53].

Во-вторых, важно установить личный контакт с ключевыми стейкхолдерами. Например, организовать и провести встречи представителей компании с нужными чиновниками в рамках заседаний ведомственных рабочих групп, научно-практических конференций или иных мероприятий. Личное знакомство с лицами, отвечающими за отрасль, в которой компания осуществляет свою деятельность, создаст более твердую почву для дальнейшего сотрудничества. Конечно, неверно ограничиваться установочной встречей со значимыми для компании стейкхолдерами: важно постоянно поддерживать канал коммуникации, например направляя им свою позицию (либо позицию отрасли) относительно тех или иных государственных решений. В идеале задача GR-специалиста – стать экспертом для чиновника.

В-третьих, реализация GR-функции подразумевает видимое присутствие компании и ее узнаваемость в «отраслевом пространстве». Это означает, что компания в лице руководства и GR-департамента (либо отдельного GR-специалиста), во-первых, должна быть вовлечена в политический и регуляторный контекст своей отрасли, то есть понимать, какие изменения в законодательство предлагаются, о чем публично заявляют государственные лидеры, какие тренды формируются вокруг индустрии. Во-вторых, компания должна участвовать в формировании такого контекста, например, посредством членства в отраслевых сообществах и профильных институциональных рабочих группах/комиссиях.

Таким образом, GR в узком смысле – это выполнение функции по выявлению должностных лиц, принимающих решения в области деятельности компании, и выстраивание с ними диалога, а также представительство компании в отраслевом поле.

В этом и состоит принципиальное отличие GR от лоббизма. Ключевая задача лоббистской деятельности – оказать влияние на центр принятия решений в интересах отдельной группы лиц, задача GR ограничивается выстраиванием коммуникации и представительством. Например, в область GR входят формирование позиции компании по тому или иному вопросу и направление этой позиции стейкхолдерам, но продвижение этой позиции, с тем чтобы именно она была положена в основу принятия официального решения, относится к сфере лоббизма. Специалисты в области GR строят мост между властью и бизнесом, для того чтобы по нему могли свободно пройти лоббисты для решения вопросов с властью^[54].

При этом продвижение интересов без предварительной работы по выстраиванию взаимодействия с представителями властных структур, конечно, невозможно. Поэтому, безусловно, лоббисты выполняют в том числе и GR-функцию, а инструменты GR входят в общий лоббистский инструментарий.

GR в широком смысле

GR в широком смысле характеризует часть общего менеджмента отдельной компании, отвечающую за взаимодействие с государственными органами.

Изначально понятие GR вошло в употребление именно в этом значении – с появлением в компаниях отдельных подразделений (или специалистов) по связям с государством. Некоторое время назад сначала крупный, а затем и средний бизнес осознал, что для успешной реализации проектов необходимо учитывать тренды государственной политики, законодательные нормы и регуляторные правила, нередко меняющиеся. При этом важным стало не только оценить зависимость своей деятельности от выраженной политической воли, но и донести свою позицию, стать участником государственных процессов, выстроив каналы коммуникации с регуляторами. В результате в компаниях стали формироваться подразделения, отвечающие за это направление корпоративной работы.

Таким образом, понятие GR в широком смысле охватывает любую деятельность компании по взаимодействию с властью, в которую, помимо непосредственно GR-функции, могут входить другие задачи. Например, GR-департамент в одной компании может ограничиваться поддержанием контакта с отдельными стейкхолдерами или членством в профессиональном союзе, в другой – заниматься лоббистской деятельностью, активно продвигая интересы компании на уровне государства, а в третьей – взаимодействовать с контрольно-надзорными органами, например Федеральной налоговой службой, Федеральной таможенной службой. Поэтому функционал GR-департамента каждой компании различается в зависимости от ее задач и степени воздействия со стороны государства.

Зачастую внутренний корпоративный GR намного шире, чем сама GR-функция. Так, перед GR-специалистом могут стоять серьезные аналитические задачи. Он должен не просто следить за информационными поводами и законодательными инициативами, но и проводить аналитические исследования по оценке рисков и возможностей государственной политики и на этом основании разрабатывать GR-стратегии развития компании.

Также к функциям GR-подразделения могут относиться нормотворческие задачи – например, написание законопроекта в интересах компании. Дальнейшее его продвижение в органах законодательной власти относится уже к решению GR-департаментом лоббистских задач.

Кроме того, в иностранных корпорациях перед GR-специалистом стоят задачи межкультурной коммуникации, что обусловлено внутренней корпоративной иерархией. Например, нередко GR-специалист операционно подчиняется российскому CEO, а стратегически по своим компетенциям – глобальному профильному боссу в иностранном государстве. В таких случаях эффективность реализации GR-проектов во многом зависит от навыков специалиста в области межкультурного сотрудничества.

Таким образом, если рассматривать лоббизм как деятельность по оказанию влияния на ход и результат принятия официальных решений, то GR в широком смысле может включать в себя и лоббизм. Однако если рассматривать лоббизм как общественно-политический институт, то сравнение с GR в этом контексте невозможно, поскольку это понятия совершенно разного порядка: GR описывает часть корпоративной работы, лоббизм – форму организации частно-публичной деятельности для реализации определенных функций в обществе.