А. Н. Жеребцов
Административная ответственность в миграционном праве Российской Федерации. Материальные и процессуальные аспекты

© ООО «Юстицинформ», 2019

Предисловие

Территориальная мобильность населения представляет собой явление, неизбежно сопутствующее любой социальной общности людей, влияющее на экономическое и социально-демографическое развитие государства, его государственную и общественную безопасность, состояние правопорядка. Эти обстоятельства актуализируют для любого государства и общества потребность публичного управления процессами территориального перемещения населения для целей решения задач экономического и социально-демографического развития, предотвращения угроз государственной и общественной безопасности.

Государственное управление миграционными процессами преимущественно осуществляется посредством административно-правового регулирования, не исключая при этом комплексности, интегрированности и гармонизации регулирования данных общественных отношений, что свойственно в целом всей российской правовой системе. Административно-правовое регулирование и изучение многообразных миграционно-правовых отношений позволит не только осуществить упорядочение миграционных процессов в стране, но и будет способствовать совершенствованию правоприменительной практики деятельности органов и должностных лиц миграционных органов, иных органов государственной власти, действующих в сфере миграции населения, по осуществлению административно-правового статуса мигрантов (граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства).

Признавая миграционное право как сформированную подотрасль в рамках системы и структуры современного российского административного права, следует отметить эффективное позитивное административно-правовое регулирования миграционно-правовых отношений, которое возможно не только посредством применяя методов убеждения, но и административного принуждения. При этом ключевую роль в системе мер административного принуждения занимает административная ответственность за нарушение российского миграционного законодательства. Актуальность и значимость изучения административной ответственности в миграционном праве Российской Федерации обосновывается обширной законодательной базой данного вида ответственности. В настоящее время в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушения (далее – КоАП РФ) насчитывается 59 составов административных правонарушений, посягающих на миграционно-правовые отношения. Кроме этого, нельзя не учитывать, что борьба с незаконной миграцией населения не может быть сведена лишь к применению мер административной ответственности. В этой сфере деятельности российских правоохранительных органов имеются и иные меры административного принуждения, знание и правильное применение которых преследует цель общей и частной превенции административной противоправности в сфере миграции населения в Российской Федерации.

Настоящее научно-практическое пособие представляет собой системное изложение общих вопросов миграционного права как подотрасли российского административного права, а также материально-правовых и процессуально-правовых аспектов применения мер административной ответственности в миграционном праве Российской Федерации, использования иных мер административного принуждения, применяемых к незаконным мигрантам на территории Российской Федерации.

Концепция научно-практического пособия отражает положения современного российского миграционного законодательства и иных подзаконных нормативно-правовых актов в сфере миграции населения. Анализируются научные проблемы административно-правового регулирования применения мер административной ответственности и иных мер административного принуждения в сфере миграции населения, а также судебная и административная практика разрешения наиболее актуальных вопросов административной ответственности в миграционном праве Российской Федерации.

При подготовке научно-практического пособия использовались труды А.А. Аванесовой, С.Ю. Андрейцо, Т.Н. Балашовой, Р.Б. Булатова, А.С. Дугенца, Я.Б. Жолобова, А.И. Иванчак, О.С. Капинус, И.В. Максимова, Ю.И. Мигачева, П.Е. Морозова, В.И. Мукомеля, Н.В. Павлова, О.В. Панковой, Л.Л. Попова, А.С. Прудникова, С.А. Прудниковой, Б.В. Россинского, Л.Л. Рыбаковского, А.П. Рыжакова, А.Н. Сандугея, В.А. Селезнева, А.Ю. Соколова, А.В. Степанова, С.В. Тихомирова, М.Л. Тюркина, Т.Я. Хабриевой, С.Е. Чаннова, Т.Н. Юдиной и других.

Глава 1
Теоретические основы миграционного права как подотрасли административного права Российской Федерации

1.1. Понятие, содержание и основные направления миграционной политики Российской Федерации

Миграция населения – явление многоаспектное, отражающее процесс жизнедеятельности человека в его пространственном измерении и проявлении. Миграция населения (людей) – это социальное явление. Здесь необходимо отметить, что процессы миграции характерны и для животных, изучаемых биологией. Нас интересует именно социальный аспект миграции, который имеет определяющую роль для общества. Социальная сущность миграционных процессов связана как с отдельным индивидом, социальной группой, так и с обществом в целом и проявляется в таких важных аспектах, как социальная и этническая структура общества, ее влияние и значение для перемещения населения.

В социологической науке высказывается мнение о формировании в ее рамках института социологии миграции, предметом которого могло бы стать исследование общих закономерностей миграционных процессов, обусловленных глобализацией и спецификой России, недавно включившейся в мировой миграционный оборот^[1].

Миграция – объективное явление, т. е. не зависит от воли и сознания людей и порой имеет стихийный, массовый и неорганизованный характер. Она может оказывать существенное влияние на политическую обстановку в государстве и обществе. Примером этого являются возникшие миграционные проблемы в Европе в 2014 г. Объективность миграционных процессов объясняется и тем обстоятельством, что территориальное перемещение населения является неизбежным процессом развития человеческой цивилизации, ее жизнедеятельности. Миграция населения является причиной эволюции человеческого общества, необходимой предпосылкой его выживаемости, обусловленной природно-климатическими процессами, ростом численности самого населения. Это обстоятельство позволяет правоведам относить территориальное перемещение населения к числу естественных и неотчуждаемых прав человека.

Миграция – явление волевое. Каждая из стадий миграционной мобильности человека (появление движущих факторов и идеи территориального перемещения, само территориальное перемещение и приживаемость мигранта по новому месту пребывания или жительства) характеризуется волевым поведением мигрантов. На первой стадии миграционной мобильности происходит осознание мигрантом необходимости и потребности в территориальном перемещении. На второй и третьей стадиях осуществляется волевое действие, связанное с территориальным перемещением и адаптацией мигранта по новому месту нахождения (жительства или пребывания). Миграция как единичное перемещение конкретного человека имеет субъективно-волевой характер, который проявляется:

1) в перемене индивидом координат своего пребывания (перемещения) по собственной воле;

2) в осознанном намерении индивида улучшить свое материальное или социальное положение;

3) в стремлении индивида изменить место своего постоянного или преимущественного проживания, или временного пребывания.

Миграция – явление мобильное. Это свойство миграции проявляется в социальной горизонтальной или вертикальной мобильности индивида^[2]. П. Сорокин отмечает, что «горизонтальная мобильность – это переход индивида или социального объекта от одной социальной позиции к другой, лежащей на том же уровне, например, переход индивида из одной семьи в другую, из одной религиозной группы в другую, а также смена места жительства»^[3]. Каналом реализации мобильности в нашем случае является изменение образа жизни, хотя нельзя исключить и другие каналы мобильности: развитие типичного статусного поведения, изменение социального окружения или брак с представителем более высокого статусного слоя^[4].

Мобильность (от латинского mobilis – подвижность) как признак миграции проявляется и в ее механизме. Мобильность и перемещение населения – не одно и тоже. Мобильность^[5] – это признак любого территориального движения населения. «Мобильность – это свойство индивида (существа) менять место (географические координаты) своего пребывания»^[6]. Мобильность свойственна миграции в широком смысле слова, под которой понимается любой набор территориального перемещения населения. В узком смысле миграция понимается как движение населения, которое связано со сменой места жительства или пребывания^[7]. Для права имеет ценность миграция в узком смысле и понимаемое как любое социально-значимое территориальное перемещение, опосредуемое нормами права. Фактор мобильности населения при территориальном перемещении в большей степени используется социологической наукой. Для юридической науки фактор мобильности важен, лишь поскольку он связан с территориальным перемещением человека, возникновением, изменением или прекращением его определенного статусного состояния.

Мобильность миграционных процессов проявляется также в трехстадийности миграции, представляющей собой последовательную цепочку событий. Исходным моментом, или первой стадией, является формирование предпосылок территориальной подвижности населения. Второй стадией является собственно перемещение, миграция или изменение территориального статуса. Свое завершение миграционный процесс находит на третьей стадии – приживаемости переселенцев (новоселов) на новом месте^[8]. На каждой из указанных стадий миграции имеют место правовые факторы, затрагивающие статусное положение мигранта.

Миграция имеет территориальный аспект. Это означает, что миграционные процессы, прежде всего, основываются на территориальных перемещениях индивидов с учетом территориальной организации государства. Науку интересуют миграционные процессы не вообще, как явление объективной действительности, а в контексте ее территориальной привязанности, т. е. в рамках административно-территориального образования, между административно-территориальными единицами, субъектами федеративного государства, государствами и континентами. Именно указанные аспекты миграции имеют важное правовое выражение в нормативных предписаниях.

Миграция – явление многогранное, что связано, с одной стороны, с воздействием на процессы миграции многих общественных процессов (экономических, политических, правовых и др.), а с другой – с воздействием самих миграционных процессов на политику, экономику, демографию и т. д. в стране и мире. Многогранность миграционных процессов характеризуется тем, что они являются элементом системы происходящих в обществе социальных явлений. Они связаны с указанными общественными явлениями, взаимодействующими, взаимодополняющими друг друга. Многогранность миграции имеет следствием то обстоятельство, что ее исследованием занимаются различные общественные науки.

Миграция – явление политико-правовое. Отмеченное свойство миграции проявляется в том, что «центральным моментом политики выступают отношения между классами, другими социальными группами и национальными общностями, а также государствами по поводу политической власти»^[9]. Государство, реализуя свою власть через систему функций, обязано воздействовать на переселенческие процессы, формируя определенный правовой порядок и соответствующую ему систему взглядов и подходов. Осуществление указанных подходов возможно с помощью права и на основе права как основного средства реализации государственной политики в сфере демографии и территориального перемещения населения.

Рассмотренные факторы миграции населения позволяют сформулировать ее признаки. Учитывая многообразие научных подходов к определению понятия «миграция населения (миграция)», необходимо вместе с тем обратить внимание на экономические, социологические и демографические аспекты данного явления, использовать при этом только те признаки, которые имеют юридическое значение.

Среди юридически значимых признаков понятия «миграция населения (миграция)» уместно выделить следующие.

Во-первых, миграция населения – это совокупность правоотношений, возникающих в связи с осуществлением стадий территориального перемещения лица. В юридическом смысле миграция населения есть правоотношение, возникающее между мигрантом и органом государственного управления в связи с реализацией первым субъективного права на свободу передвижения, а также между органами государственной власти по поводу формирования единой государственной политики страны в сфере территориального перемещения населения.

Во-вторых, миграция населения – это контролируемое государством территориальное перемещение людей. Хотя свобода передвижения и является естественным правом человека, она не может быть не подконтрольна государству. Государство должно контролировать территориальную мобильность населения для целей решения экономических, социально-демографических задач, для целей обеспечения государственной и общественной безопасности. Контроль государства за миграционными процессами не должен носить тотальный характер, он должен основываться на предписаниях закона и затрагивать только наиболее важные общественно значимые миграционные потоки.

В-третьих, миграция населения связана с правовым статусом мигранта. Мигрант как субъект права обладает правовым статусом, в основе которого лежит общий правовой статус (статус гражданина Российской Федерации, иностранного гражданина или лица без гражданства), и специальным правовым статусом (статусом беженца, трудового мигранта, незаконного мигранта, эмигранта и т. п.). В процессе реализации стадий миграционной мобильности мигрант не только приобретает определенный специальный правовой статус, но может его изменять, преобразовывать, прекращать и реализовывать. Так, например, иностранный гражданин, въехавший на территорию государства в поисках убежища, приобретает правовой статус лица, обратившегося с ходатайством о предоставлении ему статуса беженца, изменяет его на статус беженца при удовлетворении ходатайства, изменяет его на статус эмигранта при выезде его с территории государства и прекращает при фактическом отбытии с территории государства, приобретая при этом правовой статус иммигранта, но уже по законодательству государства въезда.

В-четвертых, миграция населения – это управляемое государством территориальное перемещение людей. В современной отечественной литературе чаще всего говорится не о государственном управлении миграцией населения, а о регулировании государством этих процессов^[10]. С приведенным мнением можно согласиться, но с отдельным замечанием. К указанным признакам необходимо отнести потребность видов миграции населения (миграционных потоков) в правовом регулировании. Вместо признака государственного регулирования территориального перемещения населения представляется уместным выделить признак государственного управления территориальным перемещением, что более верно с точки зрения административно-правовой науки, так как регулирование в ней рассматривается всего лишь как одна из функций государственного управления^[11]. Государственное управление территориальным перемещением населения более полно и всесторонне отражает те процессы вмешательства в данную социальную сферу органов государственной власти, которые осуществляются при реализации государством правовой миграционной политики страны.

В-пятых, регламентированность миграции населения нормами права. Приведенный признак имеет двоякое значение. С одной стороны, не все миграционные процессы подлежат правовому регулированию^[12]. С другой – для формирования правового определения миграции населения необходимо учитывать именно юридически значимые признаки рассматриваемого явления. В этой связи признак «регламентированнности миграции населения нормами права» напрямую связан с процессом формирования и реализации правовой миграционной политики страны. Причем процесс формирования правовой миграционной политики связан с созданием правовой базы и организационной системы (миграционной системы) политики, а процесс ее реализации выражается в подзаконном нормативно-правовом регулировании процесса реализации норм миграционного закона.

Кроме указанных основных признаков рассматриваемого явления, можно выделить и дополнительные, которые также имеют определенное правовое содержание. К числу таковых можно отнести признак территориального перемещения в пределах административных границ и за их пределы. Отмеченный признак имеет тесную связь с правом, поскольку проблема территориальной организации государства имеет не только международно-правовое значение, но и внутреннее, государственно-правовое. Территориальная организация любого государства связана со сферой деятельности органов государственной власти и функционирования правовой системы. Эти обстоятельства с неизбежностью влекут последствия для человека, изменившего свое местонахождение как в пределах территории государства, так и за его пределами. Такое изменение чаше всего влечет воздействие на человека правовых предписаний. С учетом вышеперечисленных признаков миграции населения данный признак раскрывает суть территориального фактора миграции населения, его политико-правовую природу.

Кроме приведенного признака, к числу дополнительных юридически значимых признаков миграции следует отнести ее цель. Цель миграции определяется в таком признаке как постоянное или временное изменение места жительства или смена постоянного места жительства или временного пребывания. Указанный признак напрямую связан с признаком продолжительности миграционных процессов. Так, в науке выделяются следующие временные характеристики: миграция по времени не должна быть менее 90 суток (1);

миграция характеризуется относительно продолжительным сроком перемещения (2); временный срок, на который переселяются субъекты миграции (более или менее продолжительный) (3); миграция осуществляется навсегда или на более или менее длительное время (4); миграция осуществляется для постоянного устройства или относительно длительного пребывания на новом месте жительства (5).

Большинство ученых отмечают срок миграции как один из важных признаков рассматриваемого явления. Этот признак весьма значим и для политико-правовой характеристики территориального перемещения населения. Он позволяет отделить виды миграций, не имеющих правового значения, а именно – «маятниковую миграцию», непродолжительную миграцию для удовлетворения личных социальных благ (экскурсии, поездки к родственникам на срок менее необходимого для осуществления регистрации по месту пребывания – 90 дней).

Третий признак, имеющий политико-правовое значение, связан с возникновением причин миграции населения. Миграция обусловлена индивидуальными или реже коллективными целями и интересами, которые являются причинами, выталкивающими или притягивающими мигрантов.

К таким признакам исследователи относят: отрицание причин территориального перемещения как признака, имеющего значение для определения сущности миграции (а); неопределенный круг причин (б).

Подобный подход при характеристике причин миграции не может быть признан обоснованным. Причины миграции – весьма важный фактор, лежащий в основе деления миграции населения на миграционные потоки. Эти причины могут быть объективного или субъективного характера, т. е. зависящими или не зависящими от воли мигранта. Причины миграции позволяют разграничить подлежащие правовому регулированию и не подлежащие правовому регулированию виды миграций населения, что дополнительно свидетельствует о правовом значении данного признака.

К числу юридически значимых признаков миграции населения необходимо отнести интерес, который преследует мигрант, осуществляя территориальное перемещение. Признак интереса имеет важное значение для определения вида территориального перемещения (миграционного потока) и в этой связи влияет на характер и содержание правового воздействия на миграционные процессы. Проблема интереса как признака миграции населения связана с причинами, побуждающими территориальное перемещение: это определенный стимулирующий фактор, порождающий пространственное движение субъектов. Территориальное перемещение человека всегда связано с реализацией им субъективных прав и исполнением юридических обязанностей, однако не всегда эти права и обязанности напрямую связаны с миграционным движением лица (например, оплата за проезд при ежедневной поездке на работу (учебу) в другой город).

Таким образом, в процессе миграции «мигрант» как субъект миграционных отношений не только приобретает новый правовой статус, но может его изменить, прекратить или осуществить.

Определение миграции, имеющее доктринальный характер будет звучать следующим образом: миграция – это социально-правовое явление, связанное с территориальным перемещением по различным причинам лиц через границы страны или ее территориально-административные единицы, со сменой ими постоянного места жительства или временного пребывания, характеризующееся совокупностью правоотношений, как правило, влекущих приобретение, изменение или прекращение правового статуса мигранта^[13].

Отмеченные правовые признаки миграции позволяют дать следующее определение миграции населения (миграции), характеризующее юридическую природу указанного понятия: миграция населения (миграция) – это социальное, политико-правовое явление, представляющее собой систему правоотношений, проявляющихся в процессе территориального изменения места жительства или места нахождения лица, контролируемое государством, связанное с приобретением, изменением, реализацией и прекращением правового статуса мигранта.

Виды миграции населения

Вопрос о видовом многообразии миграции населения является очевидным. Особое внимание этому вопросу уделяют социологическая, демографическая и юридическая науки. Причем аспекты классификации у социологов, демографов и у юристов различные. Социологи и демографы обращают внимание на классификацию миграции в контексте ее влияния на территориальную и естественную мобильность общества, на социальную структуру общества. Юристы акцентируют внимание на классификации миграций в зависимости от потребности в правовом регулировании тех или иных видов миграции, закрепления условий приобретения, изменения, реализации и прекращения специального правового статуса мигранта и его содержания. В этой связи юристы все виды миграций делят на подлежащие правовому регулированию и не регулируемые правом виды миграции населения, что представляет собой основу юридической классификации миграции населения.

Следует признать, что классификацию такого явления, как миграция населения, необходимо осуществлять в два этапа, выделив социологические, демографические и юридические критерии классификации. Юридические критерии классификации объективно производны от социологических (демографических), что позволяет строить систему такой классификации на двух уровнях. Первый уровень позволяет охватить основное существующее многообразие миграций населения. Среди социологических (демографических) критериев первого уровня следует отметить миграции по виду, типу, форме, причинам. Вид является основным критерием классификации, предполагающим выделение других элементов системы классификации. Вид как критерий классификации производен от более общего критерия классификации «род» и лежит в основе классификации. По виду миграция населения может быть разделена на внутреннюю (внутригосударственную) и внешнюю (международную). Это два базовых вида миграции населения, в рамках их выделяются иные их разновидности. Внутреннюю миграцию необходимо рассматривать как перемещение в пределах государственной границы страны, внешнюю следует оценивать как перемещение населения с пересечением государственной границы.

Тип по своему характеру является критерием классификации, определяющим качественные характеристики объекта классификации. По типу выделяются миграции, производные от их видов. По типу миграции делятся на возвратные и безвозвратные, так как эти типы могут быть как внутренними (внутригосударственными), так и внешними (международными).

Формы как критерии классификации видов миграции предполагают учитывать фактор внешнего проявления миграций. По форме выделяются организованные и неорганизованные виды миграций.

Критерий классификации миграции по причине предполагает учет тех факторов, которые являются побудителями миграции. По причине миграции можно разделить на: добровольную, вынужденную и принудительную.

Приведенный первый уровень классификации миграций позволяет эффективно использовать ее юридические аспекты и, как следствие, формировать второй уровень системы миграционных процессов. В основу юридического аспекта классификации миграции положены факторы значимости миграционных процессов для государства и общества, наличия потребности в правовом регулировании указанных проблем. Юридическая дифференциация миграции населения, подлежащей правовому регулированию, основывается на механизме правового регулирования общественных отношений.

В этой связи юридические критерии классификации миграции могут быть объединены в три группы, адекватные механизму правового регулирования: факторная группа (1); статусная группа (2); правореализационная группа (3).

Первую группу объединяют критерии, указывающие на юридический факт, лежащий в основе классификации миграций. К таким критериям уместно отнести: наличие правовых оснований (правомерное или неправомерное действие) для миграции; правовые причины (события или действия) миграции населения; юридическую значимость факторов, влияющих на миграцию населения.

Ко второй группе критериев необходимо отнести обстоятельства, позволяющие дифференцировать миграцию населения в зависимости от статусного состояния субъектов миграции. К таковым критериям уместно отнести следующие: правовое содержание миграции населения; обусловленность возникновением, изменением, реализацией и прекращением правового статуса субъектов территориального перемещения; цели и последствия миграции.

К третьей группе критериев уместно отнести обстоятельства, влияющие на осуществление субъективного права и юридической обязанности субъектов территориального перемещения. К таковым критериям необходимо отнести: потребность в правовом регулировании миграции населения; отношение к государственным и административным границам государства; продолжительности миграции; юридически значимой частоты территориального перемещения.

В основе классификации второго уровня лежит критерий необходимости правового регулирования миграционных процессов для государства и общества. В этой связи мы выделяем два основных вида миграций второго уровня: миграция, подлежащая правовому регулированию, и миграция, не подлежащая правовому регулированию. Миграция населения, подлежащая правовому регулированию, в этой связи может быть внутренней и внешней, возвратной и безвозвратной, организованной и неорганизованной, добровольной, вынужденной и принудительной.

К первой группе критериев классификации относятся:

 в зависимости от наличия правовых оснований – законная или незаконная миграция населения;

 по правовым причинам – добровольная и вынужденная миграция населения;

 по юридической значимости факторов, влияющих на миграцию населения, – массовая, групповая и индивидуальная миграция населения.

Ко второй группе критериев классификации относятся:

 по правовому содержанию миграции населения – внутренняя (социально-экономическая) миграция (1); внешняя миграция (2); внешняя трудовая миграция (3); вынужденная миграция (4); незаконная миграция (5).

Приведенные виды миграции населения представляют собой основную систему юридической классификации миграций, образующих виды миграционных потоков.

 миграцию, обусловленную возникновением, изменением, реализацией и прекращением правового статуса субъектов территориального перемещения, – миграция населения, влекущая приобретение нового правового статуса мигрантом (территориальное перемещение лиц, ищущих убежище или временное переселение и т. п.); миграция, влекущая изменение или реализацию правового статуса мигранта (иммиграция и эмиграция, временное убежище и т. п.); миграция, влекущая прекращение правового статуса мигранта (выезд беженца в третью страну, выезд трудового мигранта для работы в иной субъект Российской Федерации, выезд гражданина Российской Федерации на постоянное место жительства за границу и т. п.);

 по целям и последствиям миграции – возвратная (т. е. выезд за пределы территории государства на определенное ограниченное время или изменение места пребывания на срок более 90 дней), безвозвратная (т. е. выезд за пределы территории государства на постоянное жительство или изменение места жительства в пределах территории государства).

К третьей группе критериев классификации относятся:

 по отношению к государственным и административным границам государства – внешняя миграция делится на: выездную (эмиграция), въездную (иммиграция), транзитную (а);

в пределах территории государства (социально-экономическая миграция) делится на: межобластную (между субъектами Российской Федерации), внутрисубъектную, т. е. внутри субъекта Российской Федерации (б);

 по юридически значимой частоте территориального перемещения – регулярная (систематическая) и нерегулярная (несистематическая) миграция населения.

Приведенные критерии классификации миграций применимы для основных миграционных потоков, выделяемых по критерию правового содержания:

• поток внутренней (социально-экономической) миграции;

• поток внешней миграции;

• поток внешней трудовой миграции;

• поток вынужденной миграции;

• поток незаконной миграции.

Под внутренней (социально-экономической) миграцией следует понимать перемещение людей в пределах территории Российской Федерации с целью постоянного или временного изменения места жительства (между субъектами Российской Федерации, административно-территориальными единицами и внутри административно-территориальных единиц).

Внутренняя миграция, в свою очередь, может состоять из добровольной и вынужденной, возвратной и безвозвратной. Возвратная миграция – это временное перемещение населения (свыше 90 дней) как в пределах территории государства, так и за его пределы без цели остаться на указанной территории для постоянного жительства. Безвозвратная миграция – это перемещение населения в пределах территории государства или за ее пределы с целью обосноваться на избранной территории на постоянное место жительства.