А. Н. Борисов
Процессуальная реформа Верховного суда Российской Федерации. Апелляционные и кассационные суды общей юрисдикции, военные суды. Практические рекомендации с формами процессуальных обращений в суды
Список сокращений
Органы государственной власти, государственные органы, иные организации:
Совет Федерации – Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
Государственная Дума – Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации
КС России – Конституционный Суд Российской Федерации;
ВС России – Верховный Суд Российской Федерации;
ВАС России – Высший Арбитражный Суд Российской Федерации;
СКАД ВС России – Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации;
СКГД ВС России – Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации;
СКДВ ВС России – Судебная коллегия по делам военнослужащих Верховного Суда Российской Федерации;
СКУД ВС России – Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда Российской Федерации;
Банк России – Центральный банк Российской Федерации.
Правовые акты:
Закон 1996 г. о судебной системе – Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»[1];
Закон 2011 г. о судах общей юрисдикции – Федеральный конституционный закон от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации»[2];
Закон 2018 г. № 1-ФКЗ – Федеральный конституционный закон от 29 июля 2018 г. № 1-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» и отдельные федеральные конституционные законы в связи с созданием кассационных судов общей юрисдикции и апелляционных судов общей юрисдикции»[3];
часть первая ГК РФ – Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ[4];
СК РФ – Семейный кодекс РФ от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ[5];
УК РФ – Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ[6];
часть вторая НК РФ – Налоговый кодекс РФ (часть вторая) от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ[7];
УПК РФ – Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ[8];
КоАП РФ – Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ[9];
АПК РФ – Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ[10];
ГПК РФ – Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ[11];
КАС РФ – Кодекс административного судопроизводства РФ от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ[12];
Закон 2018 г. № 361-ФЗ – Федеральный закон от 11 октября 2018 г. № 361-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации»[13];
Закон 2018 г. № 451-ФЗ – Федеральный закон от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[14];
Постановление Пленума ВС России 2012 г. № 13 – Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 19 июня 2012 г. № 13 «О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регламентирующих производство в суде апелляционной инстанции»[15];
Постановление Пленума ВС России 2017 г. № 30 – Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 3 октября 2017 г. № 30 «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона «О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»[16].
Источники правовых актов:
arbitr.ru – «Официальный сайт федеральных арбитражных судов Российской Федерации http://www.arbitr.ru», ранее – «Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации http://www.arbitr.ru»;
pravo.gov.ru – «Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru»;
sozd.parlament.gov.ru – «Система обеспечения законодательной деятельности Государственной автоматизированной системы «Законотворчество» http://sozd.parlament.gov.ru (СОЗД ГАС «Законотворчество»);
БВС РФ – «Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации»;
РГ – «Российская газета»;
СЗ РФ – «Собрание законодательства Российской Федерации»;
СПС – справочные правовые системы.
Введение
В ноябре-декабре 2018 г. принят, подписан и опубликован Федеральный закон от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон 2018 г. № 451-ФЗ), которым внесены многочисленные изменения в процессуальные кодексы – ГПК РФ, АПК РФ, КАС РФ, а также отдельные изменения в ряд иных законодательных актов РФ. Масштабность этих изменений послужила поводом для их обозначения в качестве «процессуальной реформы» или даже «процессуальной революции».
Основная часть положений, вошедших в принятый Закон 2018 г. № 451-ФЗ, содержалась в проекте федерального закона «О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», внесенном в Государственную Думу Постановлением Пленума ВС России от 3 октября 2017 г. № 30 (обозначено как Постановление Пленума ВС России 2017 г. № 30; законопроекту присвоен 383208-7, впоследствии наименование законопроекта изменено).
В пояснительной записке к указанному законопроекту в рамках обоснования необходимости его принятия и описания его концепции отмечалось следующее:
основная цель формирования ВС России, образованного в соответствии с Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон, Закон о поправке к Конституции РФ), как единого высшего судебного органа по гражданским, уголовным, административным делам и делам по разрешению экономических споров состоит в совершенствовании судебной системы России и укреплении ее единства. На это прямо указано в Обосновании необходимости принятия поправки к Конституции РФ, прилагаемом к указанному Закону;
в качестве задач, которые были поставлены перед высшим судебным органом, в Обосновании названы: обеспечение единства подходов при отправлении правосудия как в отношении граждан, так и в отношении юридических лиц; исключение возможности отказа в судебной защите в случае спора о подведомственности дела; установление общих правил организации судопроизводства; достижение единообразия в судебной практике;
законодательные инициативы, реализованные ВС России в целях совершенствования процессуального законодательства, в первую очередь были направлены на сближение подсистем судов общей юрисдикции и арбитражных судов посредством унификации и оптимизации процедур и правил, применяемых при разрешении споров и иных юридических дел;
в результате последовательных изменений, внесенных за последние три года в ГПК РФ, АПК РФ, КАС РФ), для судов общей юрисдикции и арбитражных судов установлены сходные судебные процедуры рассмотрения целого ряда дел, возникающих из гражданских и административных правоотношений. Сохранение некоторых отличий порядка судопроизводства обусловлено спецификой предметной компетенции этих судов;
достигнутое единообразие позволяет сделать очередной шаг к совершенствованию процессуального законодательства, регулирующего рассмотрение судами общей юрисдикции и арбитражными судами гражданских и административных дел, которое направлено не только на дальнейшее сближение процессов, но и на их модернизацию;
потребность в реализации предложенных проектом новаций, базирующихся на сохранении основополагающих принципов гражданского и административного процессов, закрепленных в Конституции Российской Федерации и в отраслевых законах, обусловлена объективной необходимостью совершенствования некоторых процессуальных институтов в целях повышения эффективности защиты прав граждан и организаций, улучшения качества правосудия, оптимизации судебной нагрузки. Указанные задачи на IX Всероссийском съезде судей были обозначены в качестве приоритетных, поскольку их осуществление призвано обеспечить права обращающихся за судебной защитой лиц на справедливое судебное разбирательство в разумные сроки;
предлагаемые проектом изменения процессуального законодательства обусловлены общими тенденциями, выявленными при рассмотрении гражданских и административных дел в судах общей юрисдикции и арбитражных судах, что подтверждается данными государственной статистической отчетности;
статистика наглядно свидетельствует о ежегодном росте количества дел, рассматриваемых судами первой и проверочных инстанций. Так, в 2016 г. судами общей юрисдикции по первой инстанции в порядке гражданского и административного судопроизводства было рассмотрено 17 030 161 дело с вынесением приказа, решения или определения. По сравнению с 2014 г. количество дел увеличилось на 23 %. Соответствующие показатели в арбитражных судах в 2016 г. составили – 1 442 228 дел, что на 14 % больше, чем в 2014 г.;
увеличение количественных показателей с неизбежностью влечет за собой повышение финансовых затрат на осуществление правосудия. За период с 2014 по 2017 гг. объем бюджетных средств, выделяемых Судебному департаменту при ВС России на обеспечение деятельности судов, вырос в среднем на 26 %;
изложенное подтверждает необходимость и актуальность дальнейших изменений процессуального законодательства, в ходе которых, как отмечается в постановлении IX Всероссийского съезда судей, необходимо выработать конструктивные подходы к: развитию упрощенной формы судопроизводства; сокращению круга гражданских дел, по которым составляются мотивированные судебные решения; расширению в судах институтов профессионального представительства и досудебного (внесудебного) урегулирования споров; совершенствованию порядка извещения лиц, участвующих в деле;
представленный проект федерального закона направлен на реализацию предложений, высказанных судейским сообществом Российской Федерации, и нацелен на выполнение общих задач, сформулированных в Обосновании Закона о поправке к Конституции РФ о реформе судов;
в связи с этим законопроектом в ГПК РФ, АПК РФ и КАС РФ предлагается внести ряд изменений общего характера, призванных модернизировать сходные процессуальные институты и правовые нормы, регулирующие порядок рассмотрения гражданских и административных дел в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах. Кроме того, проект содержит изменения отдельных положений кодексов об особенностях рассмотрения некоторых категорий дел, а также вносит изменения корреспондирующего характера в некоторые федеральные законы.
Пока шла работа над законопроектом, принятым в качестве Закона 2018 г. № 451-ФЗ, принятием Федерального конституционного закона от 29 июля 2018 г. № 1-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» и отдельные федеральные конституционные законы в связи с созданием кассационных судов общей юрисдикции и апелляционных судов общей юрисдикции» (обозначен как Закон 2018 г. № 1-ФКЗ) было оформлено решение о создании кассационных и апелляционных судов общей юрисдикции, военных судов. В рамках оформления решения о создании кассационного и апелляционного военных судов также принят Федеральный закон от 12 ноября 2018 г. № 403-ФЗ «О создании, упразднении некоторых военных судов и образовании постоянных судебных присутствий в составе некоторых военных судов»[17].
Законопроект, принятый в качестве Закона 2018 г. № 1-ФКЗ, внесен в Государственную Думу Постановлением Пленума ВС России от 13 июля 2017 г. № 28 «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального конституционного закона «О внесении изменений в федеральные конституционные законы в связи с созданием кассационных судов общей юрисдикции и апелляционных судов общей юрисдикции»[18].
С просьбой внести в порядке законодательной инициативы на рассмотрение Государственной Думы проект федерального конституционного закона «О внесении изменений в федеральные конституционные законы в связи с созданием кассационных судов общей юрисдикции и апелляционных судов общей юрисдикции» в ВС России обращался IX Всероссийский съезд судей, что было указано в п. 4 резолютивной части Постановления от 8 декабря 2016 г. № 1 «Об основных итогах функционирования судебной системы Российской Федерации и приоритетных направлениях ее развития на современном этапе»[19]. Как отмечалось в мотивировочной части данного Постановления, в целях формирования независимых и самостоятельных апелляционных и кассационных инстанций съезд поддерживает концепцию дальнейшего развития судоустройства системы судов общей юрисдикции, подготовленную ВС России, о создании самостоятельных кассационных и апелляционных судов общей юрисдикции, структурное выделение которых, не связанное границами административно-территориального деления, позволит унифицировать построение судебной системы России и оптимизировать судебную нагрузку.
В пояснительной записке к законопроекту, принятому в качестве Закона 2018 г. № 1-ФКЗ, необходимость его принятия обозначена следующим образом:
в соответствии с действующим законодательством РФ кассационной инстанцией по рассмотрению жалоб, представлений и протестов на вступившие в законную силу решения районных судов и мировых судей, апелляционные определения верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа является президиум верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа;
апелляционной инстанцией по рассмотрению жалоб, представлений на не вступившие в законную силу приговор или иное итоговое судебное решение верховного суда республики, краевого или областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, принятые ими в качестве суда первой инстанции, является соответствующая судебная коллегия ВС России. При этом апелляционной инстанцией на промежуточное решение верховного суда республики, краевого или областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, вынесенное им в ходе производства по уголовному делу в качестве суда первой инстанции является судебная коллегия по уголовным делам того же областного и равного ему суда. Частная жалоба, представление на определение верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, вынесенное им по первой инстанции по гражданскому или административному делу также подлежит рассмотрению апелляционной инстанцией этого же суда;
постановления по делам об административных правонарушениях, вынесенные мировыми судьями, подлежат обжалованию в районный суд, а затем в порядке, предусмотренном для обжалования вступивших в законную силу постановлений по таким делам в верховный суд республики, краевой, областной и равный им суд, где рассматриваются председателем соответствующего суда или его заместителем;
не вступившие в законную силу постановления по делам об административных правонарушениях, вынесенные районными судьями, подлежат обжалованию в верховный суд республики, краевой, областной или равный им суд, где рассматриваются судьями названных судов. Далее жалобы на такие постановления и решения рассматриваются в порядке, предусмотренном для обжалования вступивших в законную силу постановлений, решений, председателями верховных судов республик, краевых, областных и равных им судов или их заместителями;
впоследствии вступившие в законную силу постановления, решения по делам об административных правонарушениях, вынесенные как мировыми судьями, так и судьями районных судов, пересматриваются в ВС России председателем указанного суда, его заместителем или по их поручению судьей этого суда;
согласно данным судебной статистики, в 2016 г. по первой инстанции рассмотрено: уголовных дел: областными и равными им судами – 1 542, окружными (флотскими) военными судами – 243, районными судами – 489 077, гарнизонными военными судами – 5 701, мировыми судьями – 467 306; гражданских и административных дел: областными и равными им судами – 17 922, окружными (флотскими) военными судами – 92, районными судами – 4 676 965, гарнизонными военными судами – 32 905, мировыми судьями – 12 302 219; дел об административных правонарушениях: районными судами 826 979, гарнизонными военными судами – 14 257, мировыми судьями – 5 581 935;
в апелляционном порядке в 2016 г. рассмотрено жалоб и представлений: по уголовным делам: областными и равными им судами – 283 555, окружными (флотскими) военными судами – 2 166, районными судами – 36 147; по гражданским и административным делам: областными и равными им судами – 719 815, окружными (флотскими) военными судами – 8 817, районными судами – 151 356; по делам об административных правонарушениях: областными и равными им судами – 44 792, окружными (флотскими) военными судами – 722, районными судами – 362 395, гарнизонными военными судами – 234;
в 2016 г. областными и равными им судами, окружными (флотскими) военными судами рассмотрено в кассационном порядке по уголовным, гражданским и административным делам 225 693 жалоб и представлений, из них 90 975 – по уголовным делам, 134 718 – по гражданским и административным делам. На вступившие в законную силу постановления и решения по делам об административных правонарушениях областными и равными судами, окружными (флотскими) военными судами рассмотрено 46 729 жалоб и протестов;
судебными коллегиями по гражданским делам и судебными коллегиями по уголовным делам областных и равных им судов, окружных (флотских) военных судов рассмотрено 8 093 апелляционных жалобы, представления на промежуточные и иные судебные постановления, принятые этими же судами по первой инстанции, из них 3 363 – по уголовным делам и 4 730 – по гражданским и административным делам;
кроме того, по данным судебной статистики в апелляционную инстанцию ВС России в 2016 г. обжаловано 2 576 решений областных и равных им судов, окружных (флотских) военных судов, вынесенных ими в качестве судов первой инстанции (1 396 – по уголовным делам и 1 180 – по гражданским и административным делам);
в настоящее время возникла объективная необходимость создания в России структурно самостоятельных кассационных судов общей юрисдикции и апелляционных судов общей юрисдикции, которая обусловлена потребностью в функционировании в рамках подсистемы судов общей юрисдикции организационно обособленных судебных инстанций в целях максимального обеспечения их независимости и самостоятельности при рассмотрении апелляционных и кассационных жалоб и представлений на судебные постановления, деятельность которых не будет осуществляться в том же субъекте РФ и тем более в том же суде, которым дело рассматривалось в первой инстанции;
структурное выделение в подсистеме судов общей юрисдикции самостоятельных кассационных и апелляционных судов, не связанных рамками административно-территориального деления субъектов РФ, позволит усовершенствовать инстанционное устройство судов общей юрисдикции и оптимизировать судебную нагрузку, при этом существование отдельных кассационных и апелляционных судов в России можно признать положительным на опыте их деятельности в системе арбитражных судов.
В связи с созданием кассационных и апелляционных судов общей юрисдикции, военных судов Постановлением Пленума ВС России от 21 июня 2018 г. № 20[20] в Государственную Думу внесены поправки к упомянутому выше проекту федерального закона № 383208-7, принятому в качестве Закона 2018 г. № 451-ФЗ. В пояснительной записке к этим поправкам отмечено следующее:
поправки подготовлены в связи принятием Государственной Думой в первом чтении проекта Федерального конституционного закона № 374020-7 «О внесении изменений в федеральные конституционные законы в связи с созданием кассационных судов общей юрисдикции и апелляционных судов общей юрисдикции», которым предусмотрено создание самостоятельных кассационных и апелляционных судов общей юрисдикции, не связанных рамками административно-территориального деления субъектов РФ, а также апелляционного и кассационного военных судов;
указанные структурные изменения судебной системы неизбежно ведут к необходимости изменения и правил судопроизводства, которыми руководствуются суды общей юрисдикции;
в связи с этим предлагаемыми поправками вносятся изменения в положения разд. I «Общие положения» и гл. 39, 41 ГПК РФ, положения разд. I, III, IV, VI, VII КАС РФ, устанавливающие полномочия создаваемых кассационных судов общей юрисдикции и апелляционных судов общей юрисдикции, апелляционного и кассационного военных судов, а также порядок рассмотрения апелляционных и кассационных жалоб, представлений на судебные акты, вынесенные по гражданским и административным делам;
поправками определяются сроки и порядок подачи апелляционных, кассационных жалоб, представлений, сроки и порядок рассмотрения кассационных жалобы, представления с делом в судебном заседании суда кассационной инстанции, основания для отмены или изменения судебных постановлений (судебных актов) в кассационном порядке;
реализация предложенных поправок позволит четко определить инстанционность пересмотра судебных постановлений (судебных актов) по гражданским и административным делам.
Соответственно, Закон 2018 г. № 451-ФЗ согласно его ст. 21 вступает в силу со дня начала деятельности кассационных судов общей юрисдикции и апелляционных судов общей юрисдикции, определяемого в соответствии с ч. 3 ст. 7 Закона 2018 г. № 1-ФКЗ.
